矿业安全与健康供给的社会管制初探--学说连线

矿业安全与健康供给的社会管制初探

作者：康纪田 更新时间：2010-5-29 来源：投稿 【字号: 大 中 小】 浏览13次 　　摘　要：以行政问责、矿产资源整合、区域性停产整顿等方式遏制矿难，却见效不大。通过实证研究、逻辑归纳和成本分析，发现这些方式均没有将遏制矿难寓于整体安全之中，而是孤军深入；矿主因安全与健康物品生产取代了市场物品的产出而担忧影响效率；矿主是安全物品供给主体，但缺乏强迫矿主为矿工提供安全与健康物品的制度安排。只生产矿产品不生产安全与健康物品，让矿工承担成本而矿主增加收入的外部性属于市场失灵，市场失灵时的政府管制定性为保护矿工基本人权的社会管制。必须通过社会管制强迫矿主供给矿工享用的集体物品而阻止矿主的不当收入。　　关键词：矿业；安全健康；外部性；社会管制 　　对于令人痛心的矿难，近来年在理论界强调通过行政问责方式予以根治；在实践中一旦发生矿难，则相应的省长、县长直到基层的乡镇长予以免职。学者总结了矿难问责的依据：“政府负责人未能树立科学发展观和正确政绩观，没有处理好安全与生产的关系，对安全生产重视不够，未能认真落实安全生产责任制，对事故的发生负有领导责任。”^[1]以这些抽象、原则的依据去问责于相关领导者，显得有些牵强。个人的责任应当有具体义务规范的界定才能左右预期行为和检测出轨程度。然而，对于矿难的行政问责相当于球场运动员伤了对方的人要追究裁判的责任一样，因为没有因果联系而很难认定裁判的具体责任。这就必须在区分裁判员与运动员之间的身份地位及其相互关系的基础上明晰运动员的责任，即矿主的责任，明晰以后可以看出，政府官员不是矿难的责任主体而是认定矿主责任的管制者。因此，本文试图通过分析矿主的责任而给政府的管制以合理定位。 一、矿山安全与健康供给的经济分析 　　1、矿主对安全与健康供给的层级选择　　美国安全科学家海因里希的“安全累积原理”（海因里希法则）认为：重特大事故的发生是由日常众多微小事故累积而成的。根据这个原理，遏制矿难就必须控制矿山工作场所一切可能的风险，防止微小事故的累积而酿成大祸。这就不能专门盯着矿难的发生，而应扩大到场所的一切安全与健康条件。因此，社会所追求的目标应从单纯遏制矿难提升到整个工作场所的安全与健康层面，让每一个职工在安全与健康的工作场所中劳动。　　但是，在自由市场条件下不可能存在安全与健康的工作场所。我们假定矿产品的市场需求是给定的，而对给定矿产品的需求就是对矿山风险需求的原因。因为矿产品的生产过程中，矿产品与矿山风险是同时生产出来的，风险是伴生物品。如果保持矿产品需求的条件下减少或者阻止风险的伴生，则要要增加设施、改进技术、培养从业人员等成本。作为理性的经济人为了利益最大化，一般不选择投入更多成本以减少或阻止风险的产生。就像企业生产污染一样，假设公共的生态环境能够成为生产过程的垃圾场，那么企业则选择可以节约成本投入的污染物的生产，让社会承担污染的成本而企业获取收入。企业能否生产污染决定于生产时的制度结构。矿产品的生产过程能否生产风险的选择与企业能否生产污染属于同样的原理——制度安排是关键。　　当然，即使缺乏禁止生产风险的制度安排，矿主也存在着减少风险的动机。在生产矿产品的同时有一种为矿工准备一定的防护设施、避免矿工处于危险环境、防止透水和瓦斯爆炸等方面的需求选择。这种选择，是矿主在市场自由条件下愿意做出的行为，应称为“自愿选择”。自愿减少工作危险还是属于为了矿主的自身利益，而与利他主义无关。因为，矿井突然透水或垮蹋，矿山只能停产修复，由此产生的成本大于事前预防的投入。这说明，“自愿选择”所追求的安全属于经济性的“生产安全”而不是社会性的“职业安全”。只要不影响矿产品的产出，其“自愿选择”符合矿主的经济人理性。　　何况，我国总还有许多现存的相关制度，自由市场总是要受到不同制度规则的调控。在清朝末期有了《大清矿务章程》，基本建立了矿业制度体系；民国时期有《中华民国矿业法》，并专门制订了关于矿场安全与健康保护的《矿场法》；改革开放三十多年以来又逐步对矿业开发制度进行了完善。所有这些，都已经积淀了关于矿业场所安全与卫生的系列制度。这些制度能从许多方面对矿主的行为选择起到强制作用。诸如民事责任，如果矿工受到了伤害，依法起诉于法院或进行劳动仲裁，矿主就要向原告方支付一笔很大的赔偿费用。即使受害者这笔费用可能按工伤保险途径支付，但最终还是加大了矿主的负担。而且，矿主对矿工受伤害的支出远不止这笔赔偿费用，还有时间、企业声誉等方面的交易成本的承担。在现存制度安排下不能完全由矿主自愿选择，矿主如果维持一个有风险的工作环境的成本，很可能就是风险的递增函数。因此，有经济学的理由表明，矿主在“自愿选择”的基础上具有进一步降低风险的需求。矿主因现存制度与自由市场的双重约束下，克制自己某些收入的形成而被迫作出继续降低风险的选择。这种选择是矿主因现存制度而已经实施的“现实选择”，是对“自愿选择”进行矫正的效果。　　关键是，现存制度设置并不符合客观发展的需要。矿主的“现实选择”是现存制度安排下的行为结果，这在过去本是符合目标要求而且被当时情势所认可的选择。现在，由于人们在需要方面已从过去的生存需要向寻求安全与健康需要层次提升，高层次需要与现存制度形成落差，导致矿业安全健康的需要与制度供给的实际发生矛盾。在这紧要关头，政府被迫通过行政问责制方式缓解激烈冲突的矛盾。矿难问责制就是为了提升矿主的“现实选择”、满足矿业安全与健康供给目标的“救火”方式。政府的既定目标是为了满足矿工安全与健康的需要，让每一个矿工在安全与健康的工作场所中劳动。这个目标就是社会强制要求矿主所必须达到的“目标选择”。但是，矿主在现存制度结构下的“现实选择”已经超越了自我，很难再度做出更大牺牲的利他性选择，甚至还指望在偷闲时返回到“自愿选择”的层级。这样一来，矿工需要与矿主供给的矛盾，被置换为政府干预的“目标选择”与因矿主利益实施的“现实选择”的冲突。结果是，政府根治矿难的一厢情愿与矿主的市场理性冲撞，政府未能让矿主施行“目标选择”而导致政府根治矿难的行为失灵。　　矿主三种安全与健康供给的选择层次可以用模型表示：“自愿选择”的供给曲线为A，“现实选择”的供给曲线为B，“目标选择”的供给曲线为C，矿主在安全与健康方面供给的成本曲线为M，则如图1：图1、安全与健康供给选择模型 　　2、提升安全与健康供给选择层级必然减少矿主的产出品　　强制矿主实施“目标选择”就是要求矿主不能生产风险（零风险的成本太大，事实上也不可能），即以安全物品替代风险物品。如果不生产风险，则要投入更多的成本。假设让风险存在于工作场所，则矿主可以避免没有收益产生的新成本投入。假设给定生产成本，那么对于图1中的三种安全选择A、B、C仍在图2中变化，如图2图2、增加安全物品的机会成本模型 　　从图2可以看出，如果要求矿主将“现实选择”提升到“目标选择”，即从图中的B点移动到C点，那么，在不新增成本的既定条件下由安全物品替代了部分矿产品的产出。结果，矿主在生产安全物品的同时相应地减少了矿产品的产出，矿产品数量从Qb减少到Qc。　　提升矿业安全与健康供给的层级，增加的安全物品属非市场物品，能够为矿工提供安全场所，矿主却因市场物品的减少而损失了预期收益。在既定制度安排下，矿工被迫能够承担有关的事故风险，矿主就没有任何激励因素去对有成本而无效率的安全保障进行投资。相对于矿山的工作机会而言，只要劳动市场的劳动力供给充足，那么矿主就会积极地维护能够更多地获利的现状。 二、依靠社会管制提升矿业安全与健康供给的选择 　　1、市场失灵是政府管制的必要条件　　在矿业开发中，矿工对“目标选择”的安全与健康需求跟矿主只能供给“现实选择”的安全与健康事实之间发生冲突。如何使供给满足发展了的需求，并构建一种保障供给矿业安全与健康的机制，需要探索一条适当的途径。　　亚当·斯密的自由放任理论：自由市场能够有效地收集和处理有关从各种活动中得到收益和成本的信息，从而导致资源的有效配置。这只看不见的手似乎有足够的理由：矿主在市场竞争中具有一些天赋权利来界定矿工的工作条件；能安排一系列的安全与工资的组合以让矿工来选择工资与安全的体制使其效用最大化。实际上，所有想寻求用自由市场方案来解决工作场所安全条件问题的主张，在自由资本主义时期就没有多少出路，后来被马克思批判得没留任何余地。　　在二十世纪初的凯恩斯主义兴起时，主张一种矿工与矿主平等谈判的“契约理论”，双方将工作场所安全与健康供给经过讨价还价后以合同形式固定下来，以便对双方都有约束。美国在上世纪三十年代，因凯恩斯主义使经济得到发展，社会得到控制，但是唯独这时候的矿难是历史上的高发期，总结起来就是因为劳动“缔约自由”与“契约严守”造成的。^[2]从劳资双方的契约来看：矿场的风险已经被矿工知会了，矿工在合同约定中甘愿承担风险；合同履行中一旦出现风险事故，矿主根据契约适当补偿，对于没在契约中约定的部分有理由不负责任。这样，矿工接受了表面合理但实则很不合理的合同，等于矿工把生与死捆绑在不合理的合同之中。不合理的主要原因，是劳资双方签订的劳动合同属于不完全契约，而工作场所安全与健康条件是劳动契约不完全的主要方面。一是信息不完全。工作场所中的风险是生产中形成的，获取这些信息要花很大的代价，不确定性是其突出特点，基本上是无法预料或根本不可能获取相关信息。二是信息不对称。对于矿山的设计、进度、投入及其防范能力等，矿主清楚而矿工不可能明白，又由于道德风险存在而使矿主经常有意隐瞒潜在的风险。三是矿工的有限理性。矿工中很大部分是没有能力进城打工的农民才下井挖矿，知识、经验及信息处理能力都较差，以至于对风险没有概念和意识，只顾赚钱养家。这些因素导致不完全性，才使矿业劳动合同与矿业劳务合同有了性质上的区别。劳务合同属于民事领域，是完全合同，劳动合同属行政可干预对象，是不完全的合同。由于劳动合同的不完全性，则没有理由认为通过劳资双方的讨价还价能迫使矿主做出安全与健康供给的“目标选择”。　　矿工被矿主雇佣，包括劳动力及其劳动力所有者都成了雇佣对象而被资本所控制。在以不完全契约为依据的雇佣中，剩余权也被矿主控制着，资本所有权的控制力是矿工处于弱势的前提，矿工即使明知受风险损害，也因其固有缺陷而不可能争回应属于自己的权利。因为矿工们不能形成卡特尔力量，劳动者、农民和消费者的分散性无法结成联盟，不能齐心协力与矿主平起平坐，这在每个国家都是同样的现象。劳动工人为自己争取工作场所的安全与健康条件，与农民和消费者的共同利益更有不同之处。矿工面临的安全与健康环境，属于一定范围内特定多数人共同享受用的物品，美国经济学家奥尔森将为工人争取来的高工资和安全场所称为“集体物品”，并且属于相容性集体物品，集团内的成员数量可以统计，每个成员对物品的享用并不影响集团内其他人的相同享用，而且一个非集团成员获得了该物品的收益并不会造成集团内成员收益的损失。^[3]集体物品的获得是要成本的，矿工要与矿主谈判，或者以退出矿业用工市场相威胁等。问题是威胁矿主为获得一定量的集体物品，得到的收益总是少于他为此所要付出的成本，因而缺乏付出成本的激励；即使付出成本获得集体物品，又不可能排除他人同样享用，搭便车现象就是必然的了。因此，凭矿工的力量不可能获得共有的集体物品。　　这样看来，依靠市场、劳动契约和矿工们自己的能力，很难设想可以争取到矿主对于安全与健康供给的“目标选择”。市场总是鼓励矿主的“自愿选择”，总是强制和约束矿工的需求，这就是市场失灵时的表现。美国管理经济学教授史普博总结：“关于市场失灵的讨论，目的是想为市场的政府管制定位”。^[4]P77市场失灵的存在是政府管制的必要条件。　　2、矿业安全与健康管制属于社会管制　　为了合理确立和评价管制的政策工具，有必要对于迫使矿主必须做出“目标选择”的管制予以定性和归类。　　1976年，美国经济学家史密斯对于因雇主风险预防激励不足而建议征收一种“损害税”，但是后来被史普博反对：“史密斯论证说，损害税比基于卫生与安全标准的管制更可取，因为它将允许雇主灵活地作出反应，雇主可以选择减少损害的最小成本方法；而且还由于雇主可以对包括身体风险在内的所有损害作出处理。虽然税收通常操纵激励标准，但是，这个建议看来基本上是无效的。给雇员造成损害是一种内部性：一般不会存在任何外部的机会成本”。^[4]P510史普博坚持认定工作场所的职业损害是一种内部性，强调了认定的理由：“至于产品质量与工作场所安全，受害者与施害者之间的契约关系已经存在，并且通常是明确界定的。”^[4]P497而外部性指双方没有契约的意外事件。史普博关于“内部性”理由忽视了一个关键问题：劳动契约的不完全性。“契约关系已经存在”，是指已经在契约中明确约定了的条款，这就不但不征“损害税”而且无须列入管制的对象；矿业安与健康供给内容是留在契约以外而没有约定也无法约定，这部分根本不存在“契约关系”，与大气污染的外部性没有质的区别。　　在此，史普博忽视的部分就是史密斯建议征税的依据所在，符号屁古税原理。因此，区分为消除外部性的管制和那些涉及与交易和私人合同的内部性管制是很重要的。内部性管制依靠市场均衡和法律规则，而消除外部性则主要依靠政府管制，政府能有理由按照庇古在《福利经济学》一书中最先提到的社会成本问题去征收庇古税——“损害税”（当然，可以征税不是必然征税）。此时，明确政府对诸如庇古税之类的安全管制的归类又是重要的。我国有学者将市场的公共管制分为直接管制和间接管制，“直接进入管制主要以过度进入原理和自然垄断的可维持性为理论基础，间接进入存在的主要依据是外部性和信息不对称这两方面的市场失灵。在很多情况下，间接进入管制是作为解决外部性问题的一种重要手段存在的。”^[5]P94但也有学者又恰好将安全方面的管制定性为直接管制，认为公共管制一般是指政府的直接干预，与反垄断的做法不同，管制是政府依据法律采取直接的干预措施，甚至干脆对产生负外部性行为进行直接禁止。^{[6]P 71}防止危害矿工健康和安全的行为属负外部性控制，多数情况下是政府的直接控制。但是，为政府“直接禁止”所作的基础工作又是一种间接管制，诸如界定权利、制定规则和建立组织等，这些能够反复使用和普遍有效的政府行为应属于间接管接。可以说，以处置负外部性为理由的矿业安全与健康供给的管制既存在直接管制也少不了间接性的管制。　　因此，还是按照传统的管制理论分析，将管制分为经济管制和社会管制，而政府的安全管制属社会性管制，这在西方发达国家也是这样归类的。美国经济学家伯吉斯曾指出：“福利经济学为建立社会管制学提供了理论基础。社会管制这个名字代表了如环境保护、工人的安全与健康保护、消费者保护、汽车和道路安全管制等的集合。社会管制是在美国发展起来的，它对企业行为的干预常常比其他美国式的经济管制更加直接。”^[7]P24这是对众多争议所作的结论。 三、矿工安全与健康供给的社会管制是收入的重新分配 　　社会管制的首要任务是配置权利。一方面，明确矿工有在安全与健康场所中工作的权利。没有明确矿工的权利，那么矿主投入安全成本就可以看成是为使矿工不受损失而牺牲矿主现在和将来的收入；如果管制制度规定矿工具有享用安全物品的权利，那么矿主所投入的安全成本只是做了该做的事，放弃了不应当的收入而已。另一方面，约束和削弱矿主的某些权利。矿主在安全投入方面能坚持他的“现实选择”，就是源于他的资本权利很大，而矿工缺乏资本则没有或只有很少的权利，因而不能向矿主转嫁成本而被迫接受矿主的成本转嫁。这就要让矿主的选择范围和选择能力受到由制度规定的强制——必须作出社会要求的“目标选择”，这是由于市场和社会管制的共同作用而削弱了矿主的选择权。因此，在这个社会中，如果要保护、解放和扩大一部分人的权利，就必须减少和约束另一部分人的权利。在此，矿主不是牺牲权利而是放弃了不当权利的“权利界定”，只是安全与健康投入成本内部化的依据，不是在消除外部性产生的原因。因为，首先法定矿工有权享用安全物品才能确认矿主侵害了矿工的权利，而侵害矿工权益的外部性主要形成于风险信息的不完全性。应当看到，对矿工基本人权进行明确强调的实质只是矿工权利的一种“归位”而已。　　美国经济学家斯密德总结：“拥有一种权利就是拥有资源使用决策的潜力，就是拥有将成本转嫁给他人的潜力。”^[8]P12界定了权利就界定了他们潜在的机会和提高了他们在社会中的地位。一种机会集合可以定义为矿工或矿主可获得的行动路径，其中一方对这些行动路径的选择要受制于另一方在其机会集合内预期的和实际的选择。通过社会管制标准认定矿工享用安全与健康环境的权利，则为矿工提供了新的经济机会，并因经济机会的利用又能产生新的权利。　　矿主在工作场所未能为矿工提供安全与健康的条件，必然会让矿工在工作场所遭受急性的事故伤害或慢性的职业病而意外地承担成本。然而，矿工承担损害的成本并没有进入矿主的私人成本，矿产品价格没有因为矿工承担成本而受到影响，因而消费者或要素需要方就没有得到好处。这样，由矿工意外地承担的成本直接转换为矿主的额外收入。所以，社会管制的目标就是将矿工承担的成本内部化为矿主的收益之中，让矿工从过去所面临的风险转向管制后矿主必须承担的责任。这有一个原理：一个人承担的外部成本就是另一个人的收入来源。根据这个原理，社会管制虽然让矿主增加了成本，但不得导致向消费者转嫁的后果。　　可以说，权利的分配决定了收入的分配。矿工的权利大了，就可以因外部性内部化而获得安全与健康的工作条件，这就是矿工因权利而新增的收入。没有这些权利，一些人因矿难或因职业病而使得全家都返回贫困线。社会管制虽然不是社会保障，但收入效果比社会保障要好得多。因为前者的努力能为矿工提高获取新的收入的能力，是改变收入分配格局的长效机制；后者只能给矿工某些存量的财富，由于权利与能力不足而守不住财富，刚进口袋又被强势者掏走了。此时区别流量收入和存量财富的意义在于收入的可持续性和累积增加性。这就是说，贫富存在差异的主要原因应该是人们获取新的有价值的资源和知识的能力区别。　　即使认同，削弱矿主的权利就是阻止矿主的预期收入和增加矿工的流量收入，也还必须强调，收入（不是财富）的重新分配发生在生产过程中，是在初次分配中进行的。社会管制的权利配置是个人收入的重新分配，权利决定的分配不可能在再次分配中完成。这也说明，关于效率与公平的统一，以及真正缩小贫富差距的关键是在初次分配中，等到“蛋糕”做大以后的再次分配中不可能构建合理的分配格局，做大了的“蛋糕”是矿主的而不是矿工的，我们可以根据资本的占有规律去揭露“蛋糕”分配论的谎言。　　经济管制与社会管制的区别，在于前者主要为了提高效率，后者则以公平为目的。社会管制，主要是被用来增加不具有货币价值的产品，而其代价则常常是减少了具有货币价值的产品。因而，如果下决心在生产过程中重点关注矿工的权利，就会出现一种倾向于矿工的分配格局。若要让这种格局出现，首要的一点是重新审视“效率优先”论而能够理性地思考“效率”的标准问题。为了考虑社会公平，某些“效率论”和社会“要替富人说话”的理念都应当抛弃。为相对弱势的矿工获取安全与健康权利的社会公平，强行推出一个“利他”的标准，以此提高矿工的生存“效率”，是以人为本的目标要求。但是，为了矿工的“效率”，当其他条件不变的情况下，势必会影响矿主的生产率和增长速度。这是因为它把矿业中的一些资本投入生产安全物品的原因。用图3描述采矿中劳动与资本不同组合的效率关系。图3、不同制度下劳动与资本使用效率的模型 　　如图，P表示矿主在“现实选择”状态下劳动与资本的相对价格，这时的矿主对矿工生命和健康的许多风险不承担责任。“现实选择”意味着资本和劳动分别在K₀和L₀的使用是有效率的，但矿工肯定承担更多与开采有关的风险。通过社会管制，新的制度安排赋予了矿工享有在安全与健康场所工作的权利，矿主为保障矿工权利而必须实施“目标选择”，情况就发生了变化，这时资本与劳动的相对成本由图3中P₁表示。这种新的制度安排使劳动和资本的效率组合发生了改变，新的要素组合的相对价格意味着矿产品产出下降，从Q点下降到Q₁点。如果矿主若在实施“目标选择”时仍要维持“现实选择”时的产出Q’，就必须相对需要较多的资本和较少的劳动，如图移动到K₁和L₁的地方，这就出现了新的组合效率。　　问题的关键是，在传统的“效率优先”理论中，对谁是成本和对谁是效率、应当追求什么目标的效率问题等，并没有讨论清楚。实质上，效率是个并不充分的标准，因为当产权、财富分配和收入的分配发生变化时，什么是效率也在变化。仅仅要求有效率则无法回答理论上可行的无穷个有效率的解决方法中哪个更好。 “关键的问题不是效率，而是对谁有效率。”^[9]P5这就要求首先确定谁的利益更重要，然后将他的利益作为整个社会中的态度和偏好，再去评价效率的优劣问题。奴隶制社会能无价地使用奴隶，历史学家也总是认为当时是最有效率的选择，但态度的改变意味着它不再是有社会效率的了。工业化早期的工厂使用儿童工，马克思在《共产党宣言》中评价了资本主义在不到一百年的历史里创造了过去一切时代的生产力总和。但是马克思以及后来的经济学家又极力批判自由资本主义时期的效率。随着社会条件的变化发展，生产同样的物品变得需要更多的支出，但不能因此就认为效率低了，而是因为有了一个新的产出水平。当经济还不太发展，人们的需要层次还停留在基本生存层面，没有上升到安全需要层面，我们的政策目标以尽可能多地生产矿产品为目标；当安全和健康条件成为一种需要时，则安全与健康标准通过成为一个社会效用函数中的自变量而进入决策者的目标函数，因此矿工的效用水平成为社会福利函数中的个自变量。这种变化是说，我们必须将每个矿工的安全和健康要求作社会管制的目标，尤其在习惯了粗放式增长模式和政府以GDP为目标的时代更应关注这一点。一旦确立效率的目标，就能认织到因社会管制而导致收入重新分配的价值。 四、政府在矿业安全与健康供给管制中的定位 　　政府为保障矿工安全和健康的基本人权，制定关于矿山安全与健康场所的标准，选拔一批适宜的矿业安全管制队伍，负责安全与健康标准的实施。按管制标准强迫矿主依“目标选择”进行生产，突出的任务是：创建保障矿工基本人权的《矿业安全与健康法》，从宏观和法治方向两方面为社会管制准备条件。至今没有关于保障矿工基本人权的立法，1992年颁布的《矿山安全法》是以经济发展为根本目的的“生产安全”法，不是以矿工人权为对象的“职业安全”法；现行《矿产资源法》中从来没有提及矿业安全与健康的内容，包括一些实施细则等也是这样；矿业发达国家从上世纪中叶开始逐步制订了这方面的专门法律，美国在1977年颁布了《联邦矿业安全与健康法》，宣布将矿工做为最宝贵的资源保护。目前，在我国由于受经济增长为目标的发展模式所制约，而用生产安全法取代职业安全制度，使保护劳动者安全与健康条件的立法处于空白，最终出现职业安全与健康处置的人治替代法治的非正常局面。《矿业安全与健康法》应强调矿主的严格责任加惩罚赔偿制度。在矿业安全与健康的强制标准实施中，矿主在制度变迁时的成本大于收益时会极大阻碍制度的变迁。主要是市场运行的局限，因为矿工所面临的潜在风险发生为事故的概率不大，如果在事故发生后的损害以填平式进行赔偿，那么，矿主事前消除风险的成本必然大于事故发生后损害赔偿的支付，因此，矿主宁可选择赔偿而不愿花更多成本实施“目标选择”。这从表面上看是矿主关于冒险的侥幸心理，实则为成本与收益的衡量。为此，“只有将工人的报酬（包括提高工人工资率和伤亡赔偿）和改善安全环境成本相比较，对工人的报酬大于改善环境的支付时，矿主才会改善安全生产环境。”^[10] 这就要求在《矿业安全与健康法》中明确矿主的严格责任,即矿工违章也应由矿主负责,并承担过失和举证责任；一旦发生故事，让受害人在获得惩罚性赔偿以后相当于没有发生事故一样。“因此，制度运行的关键在于犯规却有成本，并且处罚也有轻重之分。”^[11]P5竞争不断犯规或损害对方能否获利,显然取决于管制时监督的有效性和处罚的轻重。　　美国在1977年颁布《联邦矿业安全与健康法》以后立即成立了矿业安全与健康局，作为矿业安全与健康条件的管制机构。政府授权这个局对矿场的健康与安全条件按标准进行定期检查并纠正违法现象。这种机制，将矿业安全与健康的管制从政府其他职能中独立出来。政府专事管理矿业安全与健康的管制机构并从矿业开发市场中退出来。政府的退出和管制机构职能的确立，明晰了政府及其管制机构仅仅是市场中双方当事人的仲裁者而不是参与人，只是当事人相互关系的规则制定者和权利保护人而不是利害关系的直接责任方。但是，政府除了作为“裁判”以外，还应采取措施提高矿工集体讨价还价的有效性而达到管制的目标。这些辅助措施包括：把矿工的安全与健康能力培训纳入计划并提供经济支持；加大管制机构成员的业务素质的培训力度；培育中介组织，特别是安全与健康风险评估的法人型单位；资助工会活动，支持工会的行动，保护工会成员的权利，豁免工会的一些责任；支持科研单位加强矿业安全与健康保护方面的研究，等等。　　管制中对于矿主的安全标准和严格责任，还存在一个比政府官员监察更起作用的工会力量。在一些国家，将能组织工人的工会比作立法、执法与司法之外的第四政府。工会组织工人与矿主进行集体的讨价还价，从资方争取到更多安全与健康物品，争取更高的工资收入；工会代表矿工承担监督矿主“目标选择”的实施，随时发现并揭露矿主在安全与健康物品供给方面的偷工减料；在为矿工讨价还价、民主监管和安全风险的处置中，能够培养和提高矿工对于风险的防范意识，让矿工自己成为安全工作者，以便从自己做起。社会管制的许多方面是市场参与者之间的讨价还价过程，工会代表参加者一方，即代表了工人更代替了政府。但是，我国目前的矿业制度、安全制度与劳动制度中，很少有关于工会职能、工会组织、工会的法律性质以及工会权利的保护等方面的规定，已颁布的《工会法》及其依法设立的工会，很难说将维护职业工人的权益确定为工会存在的基本职能，似乎是维护国家政权的政治组织。因此，应建立矿业工会及其联合会，并从我国的政治体制中独立出来，作为与矿主抗衡的非政府组织而专职保护矿工权益。实质上，政府发挥工会的作用，以减轻矿工对政府的依赖，是市场与政府双向失灵时的“第三只手”。 五、结语 　　让矿主投入成本为矿工创造安全与健康的工作条件，必然减少企业市场物品的产出。是保障劳动者共享性集体物品的有效供给还是维持资本所有者的最大产出，决定于这个社会的制度安排。制度变迁的结果昭示了这个制度安排有利于谁的收入和让谁承担成本。然而，影响和左右制度变迁方向的是这个社会的基本态度和主流看法。如果相对稀缺性的货币化净国民收入增长是唯一运行目标，那对这一目标来说，维持企业市场物品的最大产出量以及将废碴、废水和废气排入自然坏境中就是有效率的；如果真正以人为本，以社会效用最大化和社会福利最大化为目标，那么，保障劳动者职业安全与健康的基本人权是最有效率的。因此，在任何状态下如果不明确追求目标就不可能确定什么是有效率，也难以保护劳动者的权利。因此，只有明确了以人为本和以共同富裕为战略目标的基本取向，才能将改革从经济增长向科学发展和收入分配方向转变，才能尊重劳动、认识劳动创造价值、将人做为最宝贵的资源，才能保障劳动者享用安全与健康的集体物品，才能扭转资本回报率过高的现实。当干得多挣得少还不安全的时候，我们的社会要多替弱势的劳动者说话，“替富人说话”的人已经很多了。　　在明确管制目标和构建管制制度以后，政府只是市场的监督者和仲裁员，不是矿业安全与健康物品的直接供给者。美国经济学家韦登鲍姆总结：“成功的安全计划要素集中在私人而不是政府的责任，这包括使高层管理者认识到安全是一个重要的企业因素，涉及工人与管理者，发现更多的工作伤害和安全危险的性质和原因，并真正重视严重的安全问题。”^[12]P169矿主是资本所有者和矿业开发的决策人，必须承担安全与健康供给的全部责任。明确责任主体以后发现,在矿难发生后倾向问责于省长、县长和乡长等，则不是对症下药的方法，不但不能达到目的，反而放过了真正的责任主体。社会管制制度缺乏，这是政府的责任，因此，这也要分辨政府的责任与政府官员个人的责任，防止因问责于个人而取代了政府责任。　　根治矿难的重点在于事前预防而不是事后的惩治，而且必须置于安全体系中将根治矿难作为安全的一个重要方面去整体设计。同时，安全与健康又是一个不可分割的整体，两者可以相互转化。我国目前根治矿难，可以说是迫于中央政府的压力，不是因为社会目标的整体安排。因而，总是关注直接死亡的矿难，忽视安全与健康场所的全面推进，结果是，事倍却功不及一半。　　公平观念、整体设想、民众参与等，是我们构建矿业安全与健康制度的前提和基础。在这个前提和基础上制定保障矿工基本人权的《矿业安全与健康法》，以实践我国对国际劳工组织的承诺。 　　参考文献：[1] 吴建勋.我国政府公共危机管理问责制的完善[J].改革与战略,2008(8):32-36.[2] 石渝.美国怎样预防和处理矿难[J].世界知识，2005（20）：40-41.[3]（美）奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁 等译.上海：人民出版社，1995.[4]（美）史普博.管制与市场[M].余晖 等译.上海：人民出版社，1999.[5] 肖林.市场进入管制研究[M].北京：经济科学出版社，2007.[6] 刘小兵.公共管制学[M].上海：上海财经大学出版社，2009.[7] （美）伯吉斯.管制和反垄断经济学[M].冯金华译.上海：上海财经大学出版社，2003.[8]（美）斯密德.财产、权力和公共选择[M].黄祖辉 等译.上海：人民出版社，2006.[9]（美）布罗姆利.经济利益与经济制度[M].陈郁 等译.上海：人民出版社，2006.[10] 高春景，刘平青.矿难背后矿主行为的经济学[J].生产力研究,2007(15)：53-55.[11]（美）诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行译.上海：人民出版社，2008.[12] （美）韦登鲍姆.全球市场中的企业与政府[M].张兆安译.上海：人民出版社，2002. The Research of the Social Control of Mining Safety and Health SupplyKang Ji-tian(Loudi administation college, Loudi, Hunan, 417000)　　Abstract: The methods of administrative accountability, mineral resource integration, regional suspend production are used to contain the mining disaster, but do not bear fruit. By using evidence research, inductive logic, and cost analysis it is found that these methods are not considering mining disaster as part of the safety of, but rather a independent part; the overall safety and health goods supply replaces the incomes of mining, so it is worried that the efficiency might be impacted. Mine owners are the subject of main supply, but lack of system that mine owners should provide security and safety products for the miners. Mine owners produce minerals and do not produce the safety and health items, so that miners bear the cost and mine owners increase the incomes. It is the failure of the market. When the market is wrong, the government regulation for the protection of miners is for protecting fundamental human rights of social control. Must enforce mine owners to supply the collective goods and stop the mine owners to have improper revenue. 　　Keywords: mining; safety and health; externalities; social contro　　基金项目：2009年湖南省哲学社会科学资助课题“依物权二元结构理论探索物权利用的限制”的阶段成果（编号：09YBB185）。 　　（本文已发表于《经济与管理》2010年第5期）