行政诉讼举证责任

作者：张辅伦  发布时间：2006-12-30 11:17:27
教学对象：全省中级法院、基层法院行政审判庭法官
教学目的与要求：了解行政诉讼中有关举证责任的理论与立法规定
教学重点：举证责任的分配
学　　时：四学时（半天）
时　　间：２００６年１０月
引　　言：
非常高兴，今天上午能够与全省法院行政审判法官一起共同学习和探讨行政诉讼证据的有关问题。在座的各位都是在行政审判一线前沿阵地的法官，有着丰富的行政审判实践经验，这对我也是一个学习和交流的机会。如果讲的有错误或不准确的地方，请各位批评和指正。
众所周知，证据问题是诉讼的核心问题，诉讼就是打官司，行政诉讼就是打行政官司，就是“民告官”。在座的各位都知道法律界有一种说法：“打官司就是打证据”。官司的胜败取决于案件本身的事实，而这里的事实指的是“法律事实”而不是“客观事实”。（客观事实一般称之为“事实真相”永远是法律工作者追求的终极目标）。法律事实指的是证据证明的事实。法律事实的认定要遵循一系列的规则和程序。所以，证据在诉讼中有举足轻重的作用，它直接决定了官司的胜败。
中国是大陆法系国家，是典型的成文法国家，奉行成文法传统，这就要求司法机关在审理案件时，严格遵照法律的明文规定，不得逾越，判例不是裁判的依据。法官的自由裁量权非常有限。但是，我国目前，还没有一部统一的《证据法》，民事、刑事、行政都一样。
关于证据问题，《行政诉讼法》设有专章规定（第五章证据、共六条）、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干解释》或《九十八条》也有专门规定（第四部分证据、共六条）、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（２００２年１０月１日起施行、以下简称《证据规定》、共有六大部分、８０个条文）。关于行政诉讼证据的所有条文就是这些。对证据的重要性、必要性、举证责任与举证期限、提供证据的要求、证据的调取和保全、证据的对质辩论和核实、证据的审核认定等等问题均作了详细的规定。这些规定都是行政诉讼证据的重要组成部分，今天我们着重学习和讨论有关行政诉讼的举证责任（因为举证责任是证据的核心问题）；
举证责任是证据的核心问题，什么是举证责任？是指在案件事实真伪不明时，由负有举证责任的当事人对其所主张的事实提供证据加以证明，当事人如果不能、不愿或者不能在法定的举证期限内提供相应的证据，则就该事实承担于己不利的法律后果。举证责任不仅是行为意义上（谁提出的主张，谁提供证据，举证行为由谁完成）的举证责任，而且是结果意义上（负有举证责任的当事人不能举证则承担败诉的风险）的举证责任。举证责任既不是当事人的权利，也不是当事人的义务，而是一种败诉的风险负担。
从诉讼法学理论和行政诉讼的有关证据问题的规定来看，关于行政诉讼的举证责任主要从以下三个方面来把握：
一、行政诉讼“不同于”民事诉讼和刑事诉讼，行政诉讼由被告行政机关负举证责任，即被告对作出的行政行为的合法性负举证责任。
１、三大诉讼举证责任制度的比较研究：民事诉讼遵循“谁主张，谁举证”的原则。因为民事诉讼要解决的是平等民事主体之间的民事纠纷，所要保护的是民事主体间的私权利，“公民的私有财产神圣不可侵犯”，民事主体的合法权益受法律保护，这里的保护只能是依法保护，也就是说，在提出主张的民事主体一方有证据证明其权益受到侵犯时，法律才能保护其权益。刑事诉讼的举证责任是由控诉方负举证责任，在我国目前是由侦查机关（公安机关和检察机关共同承担）提供证据证明被告人构成犯罪以及构成何种罪行。因为刑事诉讼法是公法，它维护的是社会公共秩序。同时，根据法学理论，“无罪无须证明”，“被告人（犯罪嫌疑人）不能自证其罪”。有罪证明应当由主张有罪的一方当事人负责提供证据，即由侦查机关举证。这本质上与民事诉讼的“谁主张，谁举证”的原则是一致的。行政诉讼的举证责任由被告负担，被告对作出的行政行为的合法性负举证责任。［例如］陕西咸阳麻旦旦处女卖淫案，没有事实根据而败诉。麻旦旦是一个泾阳县农村女孩，在一家发廊打工，一天，突然几个泾阳县公安局警察将她带走，后以卖淫为由，处以拘留、罚款。申请复议，复议期间，为证明自己清白，麻在医院作了处女膜检查，结果是完好无损。在复议过程中，咸阳市公安局又委托医院对其作出医疗鉴定，结果证明，处女膜完好无损。后来，市公安局又要求再作一次处女膜检查，结果相同，这样，市公安局才撤销县公安局的处罚决定。麻旦旦仍不服起诉，要求撤销处罚决定，确认限制人身自由的行为违法、确认复议机关咸阳市公安局委托医院对其作医疗鉴定及处女膜检查的行为违法、赔偿相关经济损失。一审法院又重新要求麻旦旦作处女膜检查，后判公安机关败诉，二审法院予以维持。在这个案件中，复议机关和一审法院就违反了由被告行政机关负举证责任的原则。（复议机关和一审法院的作法违反了由行政机关对具体行政行为的合法性负举证责任的原理。《行政复议法》第二十三条规定：被申请人应当自收到申请副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。《行政诉讼法》第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件）
２、行政诉讼中由被告负举证责任的理论依据。第一，由被告行政机关对具体行政行为的合法性负举证责任是依法行政的要求。因为行政机关在作出行政行为时应当遵守“先取证后裁决”法定程序。即使行政行为不被起诉，行政行为也应当做到合法。这样规定有利于促进依法行政，建设社会主义法治国家。第二，在行政诉讼中由被告负举证责任，从法理上看，与“谁主张，谁举证”的原则是一致的。因为在行政程序中，行政机关对相对人作出了处罚，根据依法行政的原则，行政机关不能无缘无故作出处罚，也就是说，行政机关在作出处罚时应当做到“事实清楚、证据确凿、程序合法、法律适用正确”，在行政程序中行政机关对行政行为的合法性负举证责任，在诉讼中，行政机关只须将行政程序中的处罚事实及理由向法院提交即可。其实质还是被告证明自己的主张（相对人违法）。第三，由被告行政机关对行政的合法性负举证责任具有现实可能性，从原告方面来看，原告证明自己的行为合法很困难，而且从法学理论上讲“合法无需证明”。证明行政行为违法也很困难。因为（1）原告不了解行政机关作出具体行政行为的原因；例如，交通警察把你的车拦住，说违章了，究竟是违反什么规定，是违停还是闯红灯，还是超载，不知道。（2）原告不了解繁琐的法律、法规、规章和其他规范性文件；连专业的行政执法人员和法官及律师尚且如此，遁论普通公民。（3）机密文件和档案的查阅非一般公民所能；（4）受人、财、物、时间的限制；由被告举证有利于保护当事人的合法权益。
从以上的论述可以看出，对所作出的行政行为负举证责任是被告行政机关应尽的职责，法官没有必要为行政机关着想，认为这样会增加行政机关的负担，增加行政成本，影响行政效率。
二、被告行政机关负举证责任的范围
１、事实根据：关于事实证据方面的举证责任包括：（1）作出具体行政行为的实体方面的事实。分为作为和不作为对作为而言，即提供作出行政行为的事实和证据，而且这些证据要能够被人民法院所采信，能够证明其主张。［例如］环境保护方面的处罚，要举证证明被处罚单位超标准排污的事实、污染指标超过法定标准的鉴定结论。仅有渔民的投诉和环保局工作人员的肉眼观察结果是不能被认定的。［例如］陕西咸阳麻旦旦处女卖淫案，没有事实根据而败诉。［例如］学生诉大专院校开除学籍，因学生夹带的纸和被学生吃下而被认定为没有证据。［例如］交警在没有电子眼、没有旁证、没有让违章司机签字的情况下，所作的不完整的现场笔录的证据效力难以认定，因而被认定为具体行政行为没有证据。但是，如果，一个交警，处罚违章，有完整的现场笔录，对违章的时间、地点有详细的记载，如果不能证明交警与司机有利害关系、公报私仇、故意报复、偏私，则应相应公务人员的判断，因为他代表公共利益。［例如］黄冈税务案。对不作为行为而言，举证证明原告未提出申请、无相关法定职责、不符合履行法定职责的条件（履行条件不成就）、或者已经履行相关法定职责，等等。（2）程序方面的事实。关于程序问题，我们国家有一个传统，“重实体、轻程序”，无论是诉讼程序还是行政程序，人民法院和行政机关均不注重程序。实际上，程序是非常重要的问题，程序的意义在于：一是程序是实现实体权利的必要手段和方式；二是程序本身具有独立的价值。例如通过抓九解决门票问题，这里结果并不重要，重要的是过程和程序本身，即通过到每个人按时到现场。根据《行政处罚法》的规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，当事人有陈述和申辩权，当事人有要求举行听证的权利（责令停产停业、吊销许可证和执照、数额较大的罚款），申请听证主持人回避的权利，这些都是事实的权利，还有事后的对处罚决定不服的复议和诉讼的权利。另外，根据《证据规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。为什么作这一规定？众所周知，原告起诉的前提是知道行政行为的存在，这就要求行政机关在作出行政行为时应当告知相对人。也就是说，行政相对人对行政机关作出的行政行为有知情权。这一规定是行政机关依法行政的要求，也是正当程序的要求。正当程序起源于英国的自然公正原则，是英国普通法的一个重要原则。早在1723年“国王诉剑桥大学案”中，王座法院法官第一次在司法程序上使用“自然公正”一词，用强制令为本特来博士恢复了神学博士学位，理由是本特来没有获得申辩的机会。法官在该案中指出听取意见规则乃上帝之法，该案法官说“我记得一个十分博学的人在一个这样的场合说过，甚至上帝本人在召唤亚当作出辩护之后才通过其判决。”后来这一原则在美国得到了很大的发展，超出了行政法的范畴而成为美国宪法的原则之一。由此引伸出两个程序性规则：一是每个人不能成为自己案件的法官。后来发展现在的“回避制度”。二是行政机关在作出对当事人不利的决定时，应当告知当事人，当事人有权进行申辨。即当事人的知情权和申辩权。
２、规范依据：指的是被告应当提供作出行政行为所依据的规范性文件。这里的规范依据要注意：一是规范性文件要公开，未经公开的规范性文件不能作为处罚和审理依据：［例如］海关行政处罚：海关对走私行为，要按违禁物品５％－２０％罚款，海关罚款２％。在处罚幅度范围以下。海关的辩解是海关部署有一个内部文件。这是说不过去的。二是规范性文件之间层级与效力等级问题：下位法不能违反上位法：［例如］安徽张先著诉芜湖市人事局不予招收录取为公务员案件（此案被新闻媒体称之为“中国首例乙肝歧视诉讼案”）：笔试、面试均排名第一，但体检乙肝三项指标呈阳性，医院根据安徽省卫生厅的有关体检的规定，直接认定为不合格。应以国务院或人事部的认定为准，但国务院或人事部均相应法规或规章、规范性文件。因为健康标准的人事部门和卫生部门的认定是不一样的，阳性不一定不适合担任公务员，不一定有传染性。还有，［例如］南漳水利局诉南漳环保局环保行政处罚案，对行政机关征收排污费没有法律依据，因为《环境保护法》规定的征收对象是企事业单位，而《湖北省环境保护条例》将征收对象扩大为一切单位。［例如］资产评估案件，《国有资产评估管理办法》规定，持有国有资产评估管理部门颁发的国有资产评估资格证书的资产评估公司，可以接受占有单位的委托，从事国有资产评估业务。但国资委的《国家资产评估管理办法实施细则》第十六条规定，凡从事资产评估业务的单位，取得资产评估资格后，方能从事国有资产评估业务，也可以从事非国有资产评估业务。这是就是一个扩大评估范围，对评估范围的扩大为非国有资产，违反了上位法的规定。三是行政职权和行使必须有法律法规的明确授权（特别是对相对人权利义务产生不利影响的）。对行政机关而言，“法无明文规定即禁止，对公民个人而言，法无明文规定即自由”。［例如］海南凯立公司诉中国证券监督管理委员会案件，中国证监会退回A股发行预选申报材料没有法律依据，因为，根据《证券法》、《中国证监会股票核准程序》的规定，股票发行的核准程序为受理申请、初审、审核委员会审核、核准、复议，证监会受理股票申请文件后，应当在规定的期限内作出核准决定或不予核准决定。不予核准的，要出具书面意见，并应当说明理由。并没有规定退回发行预选申报材料的规定。
３、被告举证责任的期限及在法定期限内不举证的法律后果：根据《证据规定》的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提供作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。但是对于规范依据的法律依据则不一样。我以为，对于公开的法律、法规，当事人只需提供线索和名称。但是对于地方性规定，法官和相对人从公开场合无从知晓，如被告不提供，则应视为被诉具体行政行为没有依据。
从被告的举证责任原理及举证范围来看，被告作出行政行为，有职权，有职责；是权利，也是义务。实际上行政诉讼法对行政机关作出行政行为提出了很高的要求（事实清楚、证据确凿、法律适用正确、程序合法、不超越职权、不滥用职权、没有不履行法定职责、不显失公正）。现阶段，行政机关虽有很大改进，但还远未达到依法行政的要求。设立行政诉讼的目的就是监督行政。打造“法制政府、权力有限政府、透明公开政府、职责权力义务相统一政府”“政府用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”，就是要保护公民、法人和其他组织的合法权益。这一立法目的实现依赖于司法审查的理念：被告负举证责任而不是原告。原告的举证只是为司法审查提供线索。审查行政案件就是发现和寻找行政行为存在的问题，即可以从原告起诉中寻找，主要从被告的举证中寻找。长期以来，在办理行政案件的过程中，每当我遇到困惑时，不知道如何处理行政案件时，我往往会判行政机关败诉，因为，你总能发现行政行为存在的问题。这样做一般不会出错，案件的处理也靠得住，有把握。反之，如果，把举证责任推给原告，或者将部分举证责任由原告承担，就会左右摇摆，拿不定主意，好象原告也不能举证，被告的举证也不充分，谁也没有道理，谁都有一点道理，对事实问题会有一种似是而非、事实不清的认识。如果坚定地把握被告负举证责任的原则，则一切问题迎刃而解。事实不清的责任在被告，具体行政行为事实不清，则被告败诉。这样做的好处：实现行政诉讼法的目的、监督和规范行政、保护相对人合法权益、有利于构建和谐社会（行政是强权、司法是强权、强强联手对付作为弱势群体的相对人，如何和谐？和谐的前提是相对的稳定和平衡）。
行政诉讼，树立一种理念非常重要。具体的法律规定和司法解释，书上都有，还有解析。
三、原告的举证责任：
根据《行政诉讼法》、《若干解释》、《证据规定》的规定，原告对下列事项负有举证责任：
１、证明其起诉符合起诉条件（根据行政诉讼法第三十七条和第四十一条的规定）：
（１）原告资格。原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民法人或者其他组织。不限于相对人？？？“认为”？？合法权益的证明责任被告行政机关，只要未被有权机关认为为非法利益，则应推定为合法权益。例如，公务员家中巨款被盗，是否巨额财产来源不明？？
（２）适格被告。被告的恒定性。行政诉讼的被告只能是行政机关（各级人民政府和县级以上人民政府的职能部门、地方人民政府的派出机关如行政公署、区公所、街道办事处）或者法律、法规授权的组织（行政机构：（1）内部机构：商标局、专科复审委员会、消防监督机构、交警支队。（2）派出机构：公安派出所、税务所、工商所、土地管理所、财政所。（3）临时机构：全国绿化委员会、中央职称改革领导小组、国家防汛指挥部、中央森林防火指挥部、中央爱国卫生运动委员会。
企业单位：（1）公用企业：邮电局、铁路运输公司、煤气公司、自来水公司等。（2）金融企业：如中国银行。（3）专业公司（行政性公司）：主要从事经济活动，同时又承担某一方面的行政职能。如原煤炭部改建成中国煤炭统配总公司。中国石化总公司、中国船舶总公司
事业单位：（1）教学科研单位：高等院校经过《学位条例》的授权，有学位授予的行政职能、还有高校教师的职称评定也属于行政授权。（2）技术单位：计量检定机构、卫生防疫机构、食品卫生检验单位。
社会团体：消费者协会、注册会计师协会、足球协会等行业协会。还有工会、妇联。
其他组织：群众性自治组织如居委会、村委会对本村公共事务和公益事业、出具婚姻状况证明。
总之，被告具有国家行政管理职能，能以自己的名义作出行政行为，承担相应的法律后果，行政行为对相对人产生行政法律效果。
被告的明确性。被告应当是清楚明了的，不能模棱两可。
（３）具体的诉讼请求和事实根据
根据《行政诉讼法》第四十一条第（三）项的规定，原告起诉，应当有具体的诉讼请求和事实根据。具体的诉讼请求是指原告或起诉人提起行政诉讼的请求要明确、具体，不能过于抽象和笼统。例如：要求被告行政机关履行法定职责，应当在诉状中写明履行什么法定职责，另外，诉讼请求与被告要对应，有时几个诉讼请求、几个被告，哪些诉讼请求是针对哪些被告的，一定要明确。
事实根据是指起诉所依据的据以证明诉讼主张的事实和证据。这里的事实根据是指诉权意义上的事实根据而非胜诉权意义上的事实根据（是程序意义上的而非实体意义上的）。也就是说，只要原告能证明其起诉成立即可，勿须原告证明具体行政行为违法或者侵权，否则人民法院只能一受理行政案件，则行政机关必然败诉。具体行政行为违法侵权是人民法院经过审理后才能得出的结论。我理解，这里的事实根据是指原告能够证明具体行政行为存在即可。如果具体行政行为不存在，则人民法院失去了司法审查的对象，只能驳回起诉。
（４）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。人民法院对行政案件的受案范围又称人民法院对行政案件主管范围。受案范围问题是行政诉讼的一个特有问题（刑事和民事不存在）。长期以来，围绕行政诉讼的受案范围问题，学术界和司法实务界一直争议不休，存在很大分歧。这种争论在《行政诉讼法》施行前就已经开始。施行后，这种争论并未停止。最高法院先后出台两个司法解释《若干意见》和《若干解释》对受案范围作了进一步明确规定。
关于行政诉讼的受案范围，主要从两个方面来把握：一是《行政诉讼法》和《若干解释》明确规定不予受理，不能受理，其他都可以受理。二是存在争议的几类行政行为的受理问题。
根据《行政诉讼法》第十二条和《若干解释》第一条所作的排除性列举，下列行为不属行政诉讼的受案范围：
（1）国防、外交等国家行为。国家行为又称政治行为，以国家名义进行，如国防、外交、宣布紧急状态、戒严、总动员等。但征兵、签证等行为不在此列。
（2）抽象行政行为：行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。对象的不特定、事项的不特定、行为效力具有后及性而不溯及既往、不能直接进入强制执行程序是抽象行政行为的典型特征。（行政诉讼法的修改建议：将规章及其以下规范性文件纳入受案范围）
（3）内部行为：行政机关作出的涉及该行政机关公务员特有权利义务的决定。但是，如果该行为的作出将解除该机关与工作人员之间的身份关系，则不属内部行为，已经构成外部行为。因为内部行为的前提是工作人员与该机关之间有一种身份上的隶属关系。如开除、勒令退学等等。（行政诉讼法修改建议：将内部行政行为纳入受案范围，但纯粹内部的组织纪律、工作安排等不属受案范围）
（4）法律规定的终局裁决行为：目前《行政复议法》第14条、第30条、《公民出境入境管理法》第15条、《外国人入境出境管理法》第29条。如终局裁决机关不作裁决的，属不履行法定职责。（行政诉讼法修改建议：取消终局裁决，与WTO接轨，所有的行政行为都应当纳入司法审查）
（5）公安、国家安全机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为：侦查、拘留、执行逮捕、预审、拘传、取保候审、监视居住、对保证人的罚款、没收保证金、具结悔过、、传唤、讯问、勘验、人体检查、搜查、扣押物证书证（与犯罪有关的）、查询冻结存款汇款、通辑、保外就医。注意：没收、扣押财产、收审不在此列。（行政诉讼法修改建议：不再区分刑事侦查行为和行政行为，将公安、安全和监狱管理机关的行为全部纳入受案范围。我个人赞同这种观点：理由是国家权力有一个分工，确定权力的属性的依据只能是法律，尤其是宪法的规定。从我国宪法规定的国家机关体系来看，宪法第三条规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。由此可以得出结论：我国的国家机关除了人民代表大会处，还有行政机关、审判机关、检察机关。从机关原隶属上来说，公安机关、安全机关、监狱管理机关都隶属于本级人民政府，行政的是一种行政职权。在我国的国家机构体系中，除了立法权、审判权、检察权、行政权外，没有第五种权力，刑事侦查权也是行政权的一种，不是一种独立的、特别的权力。）
（6）调解行为及法律规定的仲裁行为（指劳动仲裁，不含人事仲裁）。调解行为因为行政机关只是起一个主持作用，调解协议最终是当事人之间的民事合意，不具有强制执行的效力。在调解行为中，行政机关实际上没有行为，故而不属受案范围。
（7）行政指导行为：在相对人同意或协助下，采用示范、建议、劝告、告诫、引导等非强制手段，以实现行政管理目的。（行政诉讼法修改建议：将行政指导行为纳入受案范围。如对招商引资的奖励承诺行为）
（8）重复处理行为：没有产生新的权利义务，没有形成新的行政法律关系。需要说明的是，这里面包括了大量的信访行为。最高人民法院（2005）行立他字第4号答复：信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
（9）对当事人权利义务不生产实际影响的行为：不成熟，处于形成过程之中。
存在争议的几类行为：
（1）行政合同行为（可诉）。但最高人民法院有一个司法解释将土地出让合同作为民事案件受理。
（2）事实行为（可诉）。不以设定权利义务为目的而与行政行为相关的行为，如行政执法行为中的殴打行为、查封、扣押行为中对物品的保管不善行为。
（3）证明行为：可诉的有，工伤认定行为、权属认定行为。其他如公证（不可诉。《公证法》第四十条规定：当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有异议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。就是说公证书不具有最终的法律效力，当事人可以在不撤销公证的情况下直接就争议提起民事诉讼）、交通事故责任认定（暂不受理）、医疗事故鉴定行为（不可诉，总体上属于技术鉴定行为）
属于受诉人民法院管辖。是否属于受诉人民法院法院管辖？根据《行政诉讼法》第三章管辖的规定，管辖分为级别管辖和地域管辖。还有指定管辖、移送管辖、管辖权的转移。
（５）符合起诉期限的规定。原告的起诉期限也是行政案件的立案审查要件之一。根据《行政诉讼法》及《若干解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，不予受理。已经受理的，驳回起诉。对起诉期限的规定是维护行政权威和效率、保护法律关系稳定性的要求，也有利于人民法院查明案件事实，公正审理行政案件。
关于行政案件的起诉期限的立案审查有两个方面的问题是我们所必需了解的：
一是由被告负举证责任。根据《若干解释》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。也就是说，行政机关在作出行政行为时，应告知相对人。这一规定是行政机关依法行政的要求，也是正当程序的要求。如前所述，正当程序起源于英国的自然公正原则，是英国普通法的一个重要原则。早在1723年“国王诉剑桥大学案”中，王座法院法官第一次在司法程序上使用“自然公正”一词，用强制令为本特来博士恢复了神学博士学位，理由是本特来没有获得申辩的机会。法官在该案中指出听取意见规则乃上帝之法，该案法官说“我记得一个十分博学的人在一个这样的场合说过，甚至上帝本人在召唤亚当作出辩护之后才通过其判决。”后来这一原则在美国得到了很大的发展，超出了行政法的范畴而成为美国宪法的原则之一。由此引伸出两个程序性规则：一是每个人不能成为自己案件的法官。后来发展现在的“回避制度”。二是行政机关在作出对当事人不利的决定时，应当告知当事人，当事人有权进行申辨。即当事人的知情权和申辩权。
二是要明确几个期限概念（分为三个层次）：
第一，既告知具体行政行为内容，又告知对具体行政行为不服起诉期限的：（1）未经复议，直接起诉的，在知道作出具体行政行为三个月内提出；（2）经过复议的，在收到复议决定十五日内起诉；
第二，只告知具体行政行为内容，未告知对具体行政行为不服起诉期限的：一般是从原告知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算（参照（一））；最长不得超过两年。
第三，未告知具体行政行为内容（自然不可能告知诉权或起诉期限）：起诉期限从原告知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。最长不得超过20年（涉及不动产）或5年（其他具体行政行为）
（６）符合有关复议前置的规定。根据《行政诉讼法》
第三十七条的规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。根据这一规定，法律、法规规定，复议为必经的前置程序的，未经复议的，人民法院不予受理。其立法宗旨是提高行政效率、尊重行政机关的权威，强调行政争议先由行政机关内部解决。
在审查复议前置程序的立案条件时，要注意以下几个问题：一是要以法律、法规规定的复议前置程序为准，规章及其他规范性文件规定的复议前置程序不在此列。
二是如果当事人在法定期限内申请了复议，复议机关不予受理（书面或口头），或者受理复议后，不予答复的，当事人提起行政诉讼的，人民法院应予受理。因为此时，对相对人来说，已经履行了申请复议的义务，由于行政机关的原因而未能复议，其责任不能由相对人承担。此时，可以理解为已经经过了复议程序。这时，相对既可以起诉作出原具体行政行为的行政机关，也可以起诉复议机关，要求其履行复议的法定职责。
三是几类特殊的需要复议前置行为：（1）《行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置行为。《行政复议法》第三十条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。最高人民法院2003年2月25日法释（2003）5号对山西高院作出批复：根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。也就是说，只有确权案件才需要复议前置。（2）行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为是需要复议前置？这涉及到对批复中的“确认”的理解，2005年2月24日，最高人民法院又作出（2005）行他字第4号对甘肃高院作出答复：最高人民法院法释（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权权的初始登记，属于行政许可的性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属复议前置的情形。（3）对《工伤保险条例》第五十三条规定工伤认定、单位缴费费率决定、认定签订服务协议的医疗等机构未履行有关协议或者规定的决定、工伤保险待遇决定等四种具体行政行为的复议前置问题。根据最高人民法院行政审判庭2005年8月5日对我院的电话答复：对这四种行为未经复议直接起诉的，人民法院不予受理。（4）根据《治安管理处罚法》第102条的规定：被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据这一规定，对治安处罚行为不服，行政复议不再是起诉的前置程序。而根据原《治安管理处罚条例》，对治安处罚不服的，复议是前置程序。
总之，关于起诉条件的举证责任由原告负担，是否符合起诉条件，由人民法院审查。审查时贯穿诉权保护原则。这是法治国家的基本要求“有权利必有救济”“要救济，找司法，”司法才是公正、中立、权威的救济途径。这也是入世对世界的承诺。但现阶段，诉权保护的前提是“有诉权才保护”否则会导致当事人滥用诉权。
２、在不作为案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。理论依据：根据行政法学理论对行政行政行为的分类，行政行为可以分为依申请和依职权的行政行为。对这两类行为要求是不同的，依职权的行政行为，行政机关应当主动主动出击，例如维护社会治安、交通秩序。依申请的行政行为则以相对人提出申请为前提条件。例如：申请颁发营业执照、驾驶证、律师执业证等均须以申请人提出过申请为条件。（两个例外）
３、在行政赔偿诉讼中，原告对行政行为造成损害的事实提供证据。
文章出处：省法院行政审判庭