论行政诉讼中的举证责任

来源:百度文库 编辑:神马文学网 时间:2024/03/28 16:57:46
论我国行政诉讼中的举证责任 

论   文   摘   要

我国1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》中首次把举证责任引进行政诉讼中,这是我国诉讼的进步。我国行政诉讼中的举证责任在承担的主体上与刑事诉讼和民事诉讼不同,它既不是由双方当事人分担,也不是由原告负担,而是由被告承担,这被称为举证责任倒置,其原因:第一、行政诉讼中所针对的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性,而该具体行政行为是由作为被告的行政机关作出的。第二,作为被告的行政机关与原告相比具有举证优势。第三、行政诉讼中由行政机关承担举证责任,能够有效保证行政机关依法行政。其意义:第一、有利于保护原告的合法利益,防止原告的合法权益遭受不法行为的伤害。第二、有利于提高行政机关依法行政的水平。第三、有利于规范证据的提供、调取等活动。在我国行政诉讼中被告应遵循举证范围及举证期限规则,并承担举证期限内不能举证的法律后果。但原告在以下情况下也应承担相应的举证责任:第一、证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过期限的除外。第二、在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实。第三、在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。第四、其他应当由原告承担举证责任的事项。我国实施的行政诉讼的举证责任制度充分体现了行政诉讼的目的,对缺乏举证能力的相对一方当事人通过行政诉讼保护自己的合法权益,具有重大意义。只有行政诉讼双方的举证责任清晰、明确,我国的行政诉讼制度才能起到其应有的重要意义。

关键词:我国   行政诉讼   举证   责任

       
举证责任制度最早产生于古罗马,古罗马的举证责任制度已经比较健全,对后世产生了极大的,为世界各国所普遍采用。⑴一般认为,举证责任是法律假定的一种后果,特指承担该责任的当事人必须对自己的主张举出主要的事实根据,以证明其确定存在,否则将承担败诉后果。⑵举证责任制度是行政诉讼证据制度的核心。而行政诉讼的举证责任是指在行政诉讼中,当事人应当举出证据证明自己的主张,否则,将承担败诉风险及不利后果的制度。我国在1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》中首次把举证责任引进行政诉讼中,这是我国诉讼法律发展的进步。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干的规定》第一条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当在收到起诉状副本之日起十日内向,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”;最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定:“在行政诉讼中,被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认为该具体行政行为没有证据、依据。”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》可以看出,我国从立法上明确了作为被告的行政机关对具体行政行为负举证责任是行政诉讼举证责任分担(举证责任分担是指法律规定当法院无法查清案件事实时,应判由谁承担败诉后果的问题)的基本原则。⑶在行政诉讼中具体行政行为合法与否是行政诉讼案件的核心问题,当被告不能证明具体行政行为合法时,将承担败诉后果,而原告并不因为没有证据证明具体行政行为的违法性而败诉,在现实生活中人们通常称之为举证责任倒置原则。
一、我国行政诉讼举证责任的特征
行政诉讼中的举证责任在承担的主体上与刑事诉讼和民事诉讼不同,它既不是由双方当事人分担,也不是由原告负担,而是由被告承担,这被称为举证责任倒置。⑷但与民事诉讼中作为例外的举证责任倒置不同,在行政诉讼范围内,它是原则而非例外的倒置。被告在行政诉讼中承担主要的举证责任。被告要对具体行政行为的合法性承担举证责任,必须举出事实根据和法律根据来证明具体行政行为合法,如果不能证明自己被诉的具体行政行为合法,则无须原告证明其行为违法,被告就承担败诉的法律后果。而原告在行政诉讼中也要承担相应的举证责任。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定:“公民、法人、或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任。” 在大多数情况下,原告很难或者完全不能占有关于具体行政行为的足够证据。原告在行政管理中,处于被管理者和被支配者的地位,无法全面收集到认为具体行政行为违法的证据。同时,部分专业性、技术性较强的行政案件中,具体行政行为是否合法,需要借助于专门技术人员通过技术检测手段才能确定,而原告则缺乏被告所具有的条件来发现、保存、收集所需要的证据。原告在行政法律关系中的弱势地位决定了其无法承担主要的举证责任,而只能承担相应的举证责任。通过以上可以看出我国的行政诉讼实行有限制的“谁主张,谁举证”的规则。
二、行政诉讼中举证责任倒置的原因
行政诉讼中举证责任倒置的确立直接源于《中华人民共和国行政诉讼法》的明文规定。但法律并不是随意加以制定的,这背后蕴含着深厚的法理基础:
        第一、行政诉讼中所针对的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性,而该具体行政行为是由作为被告的行政机关作出的。对该行政行为的合法性来说,作出具体行政行为的行政机关应当有充分的事实材料证明其行政行为的合法性,这是被告承担举证责任的基础。根据“谁主张,谁举证”的原理,被告应当对该具体行政行为的合法性负举证责任,尽管原告从形式上看也处在主张者的地位,他主张具体行政行为的不合法性。“不合法性”相对于“合法性来说更难以证明,而合法性相对来说容易证明。
第二,作为被告的行政机关与原告相比具有举证优势。在行政程序中,行政机关处于主动地位,一般情况下,依其单方面意思表示即能引起行政法律关系的发生、变更或消灭;而公民、法人或者其他组织则处于被动地位。由于行政法律关系中双方当事人地位的不同,原告无法或者很难收集到证据,即使收集到,也可能难以保全。在一些特定情况下,原告甚至几乎没有举证能力。相对于原告而言,具备专业知识和技术条件的行政机关则具有更优越、更现实、更充分的举证能力。
第三、行政诉讼中由行政机关承担举证责任,能够有效保证行政机关依法行政。由行政机关负举证责任,意味着只有在法院认为被诉具体行政行为为正确无疑的情况下,行政机关才能胜诉。如果该具体行政行为的合法性难以判断,法律就推定该具体行政行为不具有合法性,行政机关就要败诉。这就为行政机关依法行政提出了更高的要求。
通过以上不难看出行政诉讼中举证责任必然落在被告即作出具体行政行为的行政机关肩上,这充分保护了公民、法人或者其他组织的合法权益;防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行为的伤害。
三、行政诉讼中施行举证责任倒置原则的意义
第一、有利于保护原告的合法利益,防止原告的合法权益遭受不法行为的伤害。面对拥有行政职权的强大的行政机关,原告总是处于弱势地位。因此,只有通过加强对弱势方的保护,才能营造良好的行政审判环境,对保护诉权、体现法律面前平等精神起到积极有效的作用。
第二、有利于提高行政机关依法行政的水平。举证责任倒置原则强化了行政机关及其工作人员的法律意识,促进行政机关依法行政,促使行政机关严格遵守“先取证,后裁决”的程序规则,从而防止其实施违法行为和滥用职权。
第三、有利于规范证据的提供、调取等活动。并且有助于融合法治和程序正当观念,使我国的行政诉讼法与国际接轨,逐渐趋向依法行政,真正实现平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立等现代法治的基本观念在我国法律中的体现。
四、行政诉讼中被告的举证责任及举证规则
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定,“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼是由行政机关的具体行政行为而引起的,如果没有没有具体行政行为,也就不会发生行政诉讼。从这个意义上说,由被告对具体行政行为承担举证责任是“谁主张,谁举证”这个一般举证责任规则在行政诉讼中的特殊体现。
在行政诉讼中被告在承担举证责任应遵循的规则:
第一、举证范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定:“应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定,被告在承担举证责任提供证据时,即要提供作出该具体行政行为的事实根据,也要提供该具体行政行为的法律根据即所依据的法律、法规、规章等规范性文件。事实清楚、证据确凿,适用法律、法规正确是具体行政行为合法有效的必备要件,缺少任何一个因素,这个具体行政行为就是有违法的。因此,作为被告的行政机关要证明被诉具体行政行为是合法的,就必须提供作出具体行政行为的事实证据和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。” 这样规定的原因在于:根据实施行政行为的程序,行政机关应当先取证,后裁决。在行政诉讼中,被告应当已经具备了作出裁决的依据,否则其在程序上已经违法。如果允许被告在诉讼中可以取证,则不利于督促行政机关遵循“先取证,后裁决”的规则。可是,如果人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定:“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”要求当事人提供或者补充证据,这时被告在诉讼过程中的取证行为才是合法的。 浅析行政诉讼的证据  

论文摘要:
1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》开始实施,这一体现“民告官”特色的在证据的方面有其独立特殊性;此篇论文从行政诉讼的举证责任及对证据的要求、如何在庭审中进行质证以及非法证据大排除三个方面对证据的采用规则进行阐述。在行政诉讼举证责任方面:首先阐述了行政诉讼举证责任主要由被告承担。包括两个方面,即一方面要求被告提供事实根据,另一方面要求被告提供法律依据,并以“确凿、充分标准”作为行政诉讼的证明标准,其次是阐述了原告亦应承但一定的举证责任。在证据的要求方面。首先阐述了提供的证据必须是在行政行为作出之前所取得的证据。其次阐述了做出具体行政行为的事实和程序、作出具体行政行为所适用法律,法规和其他规范性文件、证明具体行政行为属于其职权范围和是否滥用职权也是需要提供的证据。在行政诉讼案庭审如何进行质证的部分着重阐述了四个方面的。一是举证、质证交叉进行,一证一质,充分体现辩论式开庭的审理特点。二是原被告应对质证证据的证明力展开充分的辩论。三是原被告对具体行政行为认定的事实争议较大的,应要求证人当庭质证。四是让原告充分行使质证权。最后一部分是非法证据的排除,着重阐述了收集或提供证据的主体,证据的内容,证据的形式,收集证据或提供证据的程序、这四个方面之一不合法,就构成非法证据,不予采纳,排除在定案证据外。

关键词:行政诉讼    证据


党的十五大提出的依法治国方略,极大地推动了我国主义法制建设的,“依法治国,建设社会主义国家”这一目标,不仅对立法、行政执法提出了新的要求,同时也对司法审判工作提出了新的、更高的要求。1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》开始实施,这一体现“民告官”特色的法律在证据的方面有其独立特殊性,现就《中华人民共和国行政诉讼法》有关证据的规定浅析如下。
一、 政诉讼举证责任及对证据的要求。
最高人民法院颁布实施的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的司法解释对行政诉讼举证责任及对证据的要求作出了规定,主要是:
(一)行政诉讼的举证责任。
行政诉讼的举证责任是指在行政诉讼中,当事人应当举出证据证明自己的主张,否则,将承担败诉风险及不利后果的制度。根据我国的《行政诉讼法》和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对行政诉讼中原告和被告的举证责任及判别标准作了明确的规定,按照《行政诉讼法》及《关于证据的规定》可以看出,我国的行政诉讼关于举证责任实行的是有限制的“谁主张、谁举证”的规则,和民事诉讼相比有较大的差别,与国外的举证责任制度也存在着不同点。下面,结合这些不同点,对我国行政诉讼中的举证责任进行粗浅的。
   1、行政诉讼举证责任主要由被告承担。行政诉讼中的举证责任源于民事诉讼举证责任,但因为两种诉讼程序性质、形式和特征存有诸多不同,民事诉讼中的举证责任是以“谁主张,谁举证”为一般原则,以“举证责任倒置”为特例。例如《民法通则》中规定的特殊qq案件举证责任,《医疗事故处理条例》中的医患纠纷的举证。
而行政诉讼中的举证责任,在《行政诉讼法》第32条规定:“被告对做出的具体行政行为负有举证责任”。据此,当被告行政机关不能证明其作出具体行政行为所依据的事实时,就由被告承担败诉的后果,原告并不因举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉。例如,某县一啤酒批发店被该县卫生监督部门罚款,其罚款的原因是该批发店销售了质量不合格的啤酒。该批发店不服监督部门的行政处罚,将该县卫生监督部门告上法庭,被告、原告对所销售啤酒的质量是否合格举不出确凿证据证明自己的主张。最终法院以“证据不足”判决被告败诉。这是一个典型的由被告承担举证责任的案例,此判决充分体现了行政诉讼法的目的。其判决是有理有据的。这是因为:首先,行政机关做出具体行政行为时必须依法行政,严格遵守“先取证,后裁决”的原则,不能恣意妄为、凭空裁决;其次,本着有利于保护原告的合法利益,当被告不能证明其行为有事实根据时、就要做出有利于原告的判决,以防止公民、法人和其他组织的合法利益遭受违法行政行为的损害。
    行政诉讼举证责任包括两个方面内容,即一方面要求被告提供事实根据,另一方面要求被告提供法律依据。被告对具体行政行为的合法性承担举证责任,具体行政行为以外的问题实行“谁主张,谁举证”即行政诉讼的举证责任是“谁做出具体行政行为,谁举证”的原则。其理由:一是被告承担举证责任与其诉前行使行政管理职权的要求相吻合。行政诉讼法的基本原则之一是“以事实为根据,以法律为准绳”,这一原则要求具体行政行为的做出必须建立在持有充分证据和法律依据的基础之上,应遵循先取证后裁决的合法程序。既然如此,那么在行政机关作为争议具体行政行为的被告后,理应由其承担举证责任,证明所作的具体行政行为的正确性;二是由被告行政机关承担举证责任可以强化行政机关依法行政的意识。宪法规定了任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权,作为国家行政机关在行使管理权时同样也要依法办事,否则行政机关将会被推上被告席,承担败诉的结果。所以,由被告负举证责任可以强化行政机关依法行政的意识;三是行政机关掌握国家权利和强大的资源,由行政机关负举证责任更能节省社会成本;四是由被告承担举证责任有助于维护公民、法人和其他组织的控诉权。虽然在诉讼中,原、被告地位平等,但在诉前作为国家行政机关与管理相对人是不平等的,他们之间是~种领导和被领导.管理与被管理的关系,被管理相对人常处于被动地位。同时,行政机关的举证能力比原告强。在这中情况下,再坚持“谁主张,谁举证”原则,显然不公平。
    虽然《行政诉讼法》规定了被告负举证责任,但并不是所有行政诉讼案件都由被告举证,被告的举证责任只在证明具体行政行为合法范围内承担举证责任。如在行政赔偿案件中,对具体行政行为是否侵犯公民、法人或其他组织合法权益的确认,需要由被告举证,因为这是一个合法性问题,被告必须举出事实根据和法律依据,以证明其行为合法;但对于qq行为是否存在、该qq行为是否造成损害、损害与行为之间是否具有因果关系。损害的范围和程度如何等问题,则不是合法性问题,对这类问题应本着“谁主张,谁举证”原则。还有,在诉讼过程中,原告可能提出某些反驳或者指控,例如行政机关工作人员的行为出于假公济私、打击报复的动机,因而构成滥用职权,对于这些指控被告否认,那么原告就有义务举证,如举不出证据,其指控就不能成立。其实被告负举证责任,从实质上看与“谁主张,谁举证”是异曲同工的。行政诉讼是审查被告行为的合法性,而不是原告行为的合法性。无论是被告给予原告行政处罚,对原告采取强制措施,还是拒绝向原告颁发许可证等,均是被告认为原告的行为违法,原告不具备某种条件或资格。总之,这些都是被告的主张。因此,被告必须在法庭上为自己的主张辩护,向法庭表明其主张是有事实根据的。假如它不能举证予以证明的,法庭就推定其主张不能成立。
   既然被告对其作出的具体行政行为负举证责任,那么被告的举证应达到何种程度呢?通常认为,我国行政诉讼的证明标准是“确凿、充分标准”,即行政机关向法庭提供的其做出具体行政行为的证据必须达到“确凿、充分”的程度。《行政诉讼法》第54条规定,一个合法的具体行政行为应当是“证据确凿”的。例如《治安管理处罚条例》第34条规定:“经讯问查证,违反治安管理行为事实清楚,证据确凿,依法应受处罚的,应当做出处罚决定。”也就是说被告在举证时,所举的证据(做出具体行为的证据)必须是“确凿、充分”的,才能不承担败诉的后果。否则,就承担败诉的后果。但我国还有不少法律根据具体情形规定了特定的证明标准。例如《道路安全法》第72条规定,公安机关交通管理部门因收集证据的需要,可以扣留交通事故车辆。这里采用了一个“需要”的标准。在法律有特殊规定的“合理怀疑标准’财,行政机关只要按法律规定的合理怀疑标准去举证即可,这一般都是在紧急情况或调查的需要而采取的临时性的强制措施。
     2、原告亦应承但一定的举证责任
《行政诉讼法》规定,被告对作出的具体行政行为负有举证责任。那么,原告在行政诉讼过程中是否承担举证责任呢?《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(下称《若干解释》)第27条规定,原告对下列事项承担举证责任:(1)证明起诉符合法定条件但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外;(2)在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实;(3)在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为qq而造成损失的事实(4)其他应当由原告承担举证责任的事项。从以上规定可以肯定地说,原告在行政诉讼中也承担举证责任。但这个举证责任是有限制的,不是对所有的主张都负举证责任,我个人认为原告只对上述4款负举证责任。其中对第1款学术界有分歧意见且行政诉讼法》第41条已经规定,此不属举证责任,只是起诉的条件。但笔者认为此条应属原告举证责任,其原因是举证责任的实质即当事人对其主张所提供的事实依据和法律依据。而起诉的条件之一就是“有具体的诉讼请求和事实依据”,那么这里的事实依据也就是举证责任之中的事实依据,所以说把起诉的条件算做原告的举证责任较为恰当。其实原告的举证责任除《若干解释》第27条第(2)款的不作为案件外,对第(l)、(3)、(4)款规定要求原告举证的就是原告与行政机关之间存在着一个具体行政行为且与该具体行政行为有利害关系,该具体行政行为不是明显地超出诉讼时效。因此,原告只要证明和行政机关之间存在一个具体行政行为且与该具体行政行为有利害关系就足以。当然,对不作为的案件要证明其提出申请的事实。
    ,老百姓“不知告、不愿告、不敢告”的现象很普遍,且大多数人则对“民告官”持怀疑态度。所以在行政诉讼举证责任的分配问题上,应当尽量考虑方便原告的起诉。通向法院的门槛不能设置太高,对原告在起诉时的举证责任不能要求太严。通常,原告的证据只要达到“稀明”的标准就足够了,即原告提供的证据只要表面上成立,“大概如此”即可,法院不必需要也不应当作实质性的审查。
(二)行政诉讼庭审中对证据的要求。
1、出示行政行为作出之前所取得的证据。《关于行政诉讼证据若干问题
的规定》司法解释中的两个条款。即第3条:在诉讼中,被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。第60条1项:被告在作出行政行为之后自行收集的证据不能作为行政行为合法的依据。因此,被告收集证据,一般应在做出行政行为之前的行政程序中进行。该规则不约束原告、第三人。这就说明,行政机关在作出某具体行政行为之前,应先取得实施该具体行政行为的充分证据,然后才能作出相对人权利、义务的决定。如果证据不足,行政机关即不能作出该具体行政行为,即使作出,法院也可以判决撤销。可以说在具体行政行为作出之前行政机关取得的证据,对具体行政行为的合法性起着决定的作用。行政机关举证不在于多,而在于所举证有无证明力。庭审法官应引导行政机关向法院出示、宣读具体行政行为作出之前所收集的证据。对于庭审时间长短,法律未作明确规定,审判实践证明庭审法官必须在有限的时间内,保证当庭举证、质证、论证、辩论的完成,必须提高庭审效率。庭审效率提高的一个重要体现就是在单位时间内把“事”做的更多更好。如果庭审法官对被告举证稍加指导,就有充分的时间对有证明力的证据进行质证,让原被告双方就质证的证据展开充分的辩论,保证质证效果。如果遇到被告出示具体行政行为作出之前收集的证据,庭审法官应采取什么态度呢?有两种观点:一种观点认为在庭上出示什么证据是当事人的权利,法院对证据怎么认定是法院的事;另一种观点认为当事人在庭上应出示具有证明力的证据,不能把法律规定了没有证明力的证据在庭上出示、宣读,庭审法官发现这种情况应予制止。笔者倾向于后一种观点。作为行政诉讼,举证责任在被告一方,被告是国家行政机关,其出庭人员是具有一定法律知识的国家工作人员或专业律师,庭审法官只要对被告举证加于指导,是完全可以保证被告举证质量的,只在这样才能保证质证效果,为法院分析判断证据打下良好的基础。
笔者在此讲到被告应重点出示具体行政行为作出之 前所收集的证据,并不是说具体行政行为作出之后,行政机关就不能收集证据。《行政诉讼法》第34 条规定:“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”。根据《行政诉讼法》第34条的规定,被告经法院批准,仍可以在作出具体行政行为之后收集证据。对这些证据的范围行政诉讼法未作明确规定。笔者认为,行政机关在作出具体行政行为之后,经法院准许可以收集证据,这些证据的范围是有限的,法院的“权”也是有限的。如果法院可以允许行政机关在作出具体行政行为之后补充任何证据,法院并以此为证据作为定案的根据,那么“以事实为根据、以法律为准绳”就不能在行政诉讼中得到体现,这条法律基本原则就会成为一句空话, 行政管理相对人的权利就得不到保障。那么在什么情况下,被告可以在作出具体行政行为之后收集证据呢?根据《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第二十八条的规定,具有下列情形之一的,被告经法院准许可以补充相关的证据:1、被告在作出具体行政行为时,已经收集证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的;2、原告或者第三人在诉讼过程中,提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。人民法院也只有在这两种情况下才能有权允许被告向原告或其他人收集证据或补充证据。因此在庭审中,主审法官应首先要求行政机关出示或宣读具体行为作出之前所收集的证据。