收取律师年审注册费，司法局一审被判败诉

作者：刘亚涛  阅读2594次 更新时间：2003-1-6
律师每年都要参加年审，交一笔数额不低的年审注册费，未经年审注册的律师不能执业。全国12万律师，按注册费人均2500元计算，每年就是3个亿。年审注册费的收取是否合法？洛阳两律师从2001年11月起叫板当地司法行政部门——
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李午汜一审胜诉，判决结果在全国产生影响
2002年12月6日，洛阳市洛神律师事务所律师李苏滨在先(后撤诉)、李午汜随后接力状告洛阳市司法局违法收取律师年审注册费行政诉讼案，终于有了结果，原告李午汜一审胜诉。洛阳市西工区人民法院在[2002]西行初字第69号行政判决书中称：按照1994年2月28日河南省人民政府第9号令《河南省行政事业性收费管理暂行规定》第七条规定，被告洛阳市司法局未能提供省级以上人民政府批准收取律师年审费的证据，且被告向原告出具的收费收据也未使用财政主管部门印制或监制的行政事业性收费票据，故依法确认被告收取原告2001年的年审注册费的行为违法；本案诉讼费由被告承担。
在此判决作出的10多天前，洛阳市政府在《洛阳日报》上刊登的公告中，确认洛阳市司法局所收的律师注册费、律师事务所年检费为合法收费项目。
《河南省行政事业性收费管理暂行规定》第七条规定：“设置新的收费项目，省财政主管部门会同省物价主管部门市核；收费标准的制定或调整，由省物价主管部门会同省财政主管部门审核……财政、物价等主管部门必须按规定办事，严格审核把关，审核同意的收费项目和标准，报省人民政府批准。”
李苏滨、李午汜接力式诉讼引起了全国众多律师的关注，在互联网上闹得沸沸扬扬。由于最先起诉的李苏滨在其诉状中是探讨性地提出司法局收取律师年审注册费违法，请求法院予以确认，被人戏称为“全国12万律师的一个羞答答的官司”。2002年12月3日，中华全国律师协会秘书长贾午光与中国律师网网友相约该网聊天室，畅谈关于律师的种种话题时，有网友问到律师年审(检)注册费的问题，贾午光这样回答：根据国家的规定，行政机关收取的年审(检)注册费，已经取消，个别省份经当地物价部门批准继续收费的也应取消。
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李苏滨首吃螃蟹，拉开“全国12万律师的一个羞答答的官司”的序幕
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李苏滨今年47岁，中共党员，转业军人，1991年8月从事律师工作至今。他第一个对司法行政部门收取律师年审注册费进行发难。他认为，这笔费用的收取没有法律依据，收取的数额没有客观标准。2001年6月，他交过当年的2500元律师年审注册费后，经过一番思考，于同年11月10日具状到洛阳市西工区法院，状告洛阳市司法局和洛阳市律协收取律师年审注册费违法。
对于起诉谁，李苏滨颇费了一番脑筋。告司法局乱收费吧，可收费票据上是律协的章；告律协吧，律协又不能作为行政案件的被告。最后他把两个单位列为共同被告，你总不能说两家都没收钱吧。因为当初是把钱交到律师事务所，由所里汇总后统一交给市司法局的，市司法局只开了一张针对所里的票据。他说服本律师事务所，开了一个代交给市司法局2500元的证明。
2001年12月7日，西工区法院通知李苏滨交费立案。2002年3月下旬，法院对此案进行了公开审理。
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针对原告的起诉，被告洛阳市司法局、洛阳市律师协会发表了以下观点：
一、原告的诉讼请求为“确认被告收取律师注册费为违法行为”，实质是要求确认省司法厅1999年11月23日发布的《关于转发省物价局、财政厅(关于规范律师注册费和律师机构注册登记费收费项目及标准的批复)的通知》(豫司文[1999]258号)，以及此前省物价局、财政厅作出的《关于规范律师注册费和律师机构注册登记费收费项目及标准的批复》(豫价费字[1999]167号、豫财预外字[1999]35号)为无效文件，这两个文件属“具有普遍约束力的决定、命令”，不是具体行政行为，依《行政诉讼法》规定不属于行政诉讼范围。二、省物价局、财政厅是省物价和财政收取管理的行政机关、对所属辖区有权发布具有普遍约束力的决定、命令，其发布的文件不论是否合法，在没有被废止之前，其所辖区域有关部们都必须执行。被告依据豫司文[1999]258号文件执行豫价费字[1999]167号、豫财预外字[1999]35号文件，不但不是违法行为，而且是正当的合法的行为。三、原告没有弄清谁是被告，滥用了诉权。其一，原告只交了一个2500元，两家被告不可能都收了，把两家都告上法庭，必有一错；其二，豫价费字[1999]167号、豫财预外字[1999]35号文件是省物价局、财政厅联合下发的，原告不针对发布文件的主体诉讼，显然诉错了对象。因此，被告洛阳市司法局、洛阳市律师协会请求法院依法裁定驳回原告起诉。
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庭审中，原告李苏滨主要从两大方面阐述了自己的主张。
一、1997年7月7日，中共中央、国务院发布的《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种乱摊派等问题的决定》(中发[1997]14号)中规定：清理期间，除国家法律法规之外，暂停审批新的向企业的行政事业性收费；今后所有新增加的向企业的行政事业性收费项目和标准，必须按隶属关系报财政部、国家计委或省、自治区、直辖市人民政府审批，重要的报国务院审批。各省、自治区、直辖市人民政府财政、物价部门审批的收费项目和标准，要分别征得财政部和国家计委同意；对1997年7月7日前已经省、自治区、直辖市人民政府财政、物价部门审批的收费项目，少数确需保留的，应经省、自治区、直辖市人民政府重新审批，并征得财政部、国家计委同意。豫司文[1999]258号文件，豫价费字[1999]167号、豫财预外字[1999]35号文件(以下统称258号文件)中规定的“律师注册费(含公告费)”，形式上属“重新规范和明确”的收费，即“新的收费”，依中发[1997]14号文件规定，属于违法“顶风审批”，且以后也未报省级以上政府或部门审批，没有效力；从258号文件中规定的收费用途来看(主要用于律师工作的宣传、培训、业务交流、质量检查和对律师机构、律师的管理，法律援助以及对律师事业的发展等方面的支出)，实质是管理费性质，可豫司文[1999]258号文件下发37天后，即1999年12月30日，财政部、国家计委依据中发[1997]14号文件下发了《关于公布取消第三批行政事业性收费项目的通知》(财综字[1999]195号)，其中明令取消了“律师管理费”。
二、2001年1月16日财政部《关于印发2000年全国性及中央部门行政事业性收费项目目录的通知》中向全国公布的共计409项收费项目，司法行政部门的共计11项收费项目中，没有“律师注册费和律师机构年检费”这类项目，也印证了258号文件规定收费的违法性。其实早在1991年5月6日，国家物价局、财政部在《关于审定行政事业收费的若干问题的通知》中就明文规定，对证照进行年检、查验，除国家法律、法规及国务院有规定者外，一律不得收费。1997年8月29日国家计委《关于治理乱收费或减轻企业负担有关政策的意见》中专门对“涉及年审、年检及其管理”相关的收费问题进一步作出了明确规定：法律法规规定了对企业进行年审、年检及进行管理的主要内容，但没有明确规定要收费而收取的年审费、年检费、管理费等都要一律取消。而258号文件中列为收费依据的《律师法》、《律师执业证管理办法》、《律师事务所登记管理办法》，恰恰只有年审、年检及管理的工作内容的规定，而没有收费的规定。
原告李苏滨认为，法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照国务院部委和省政府依法制定的规章，对具体行政行为的合法性进行审查。被告既拿不出法律法规，也拿不出规章，只能视为收费行为无合法依据。尤其是258号文件本身就与国家一系列法规、规章相抵触而无效，更不能当作收费合法的依据。
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困难重重，“首吃螃蟹者”无奈撤诉
当初，李苏滨考虑到律协非行政机关，提起的行政诉讼可能会败诉，几乎在西工区法院立案的同时，他又向该院提起民事诉讼，状告洛阳市律师协会违法乱收年审注册费，侵害了自己的财产权。此民事案于2002年4月24日开庭。这次他找到了一个好帮手，洛阳市司法局助理调研员李午汜，以公民身份做李苏滨的代理人。李午汜在代理词中称：被告律协不具有收取律师年审注册费的主体资格，也无任何委托，其收费行为属民事侵权。几日后，主审法官约见代理人，以该费是行政事业性收费，不属民事庭管辖和交费主体不是原告为由，让其动员原告撤诉，否则判决结果对原告不利。
“祸”不单行。2002年4月28日，在一个洛阳全市数百人的律师大会上，洛阳市司法局一负责人与市律协一负责人一起，宣布对李苏滨的律师执业证2002年暂缓注册。理由是1995年李苏滨“私自接案”、“私自收费”。接着，市律师惩戒委员会有关人员找李苏滨谈话，调查他1995年“私自接案”、“私自收费”的问题。
原来，早在1995年8月，洛阳市老城区检察院认为李苏滨“私自收费”涉嫌贪污，将其批捕关押。1年后，老城区检察院又以该案不属本院管辖为由，将案件移交给西工区检察院。此时，李苏滨已被关押整整371天。李苏滨一直认为这是市里个别有权势的人对他的陷害。西工区检察院接案20天后，为李苏滨办理了取保候审。1996年12月25日，该院认为李苏滨不构成贪污罪，撤销了案件，但同时认定李苏滨违反了《律师暂行条例》，属私自代理、私自收费，遂决定没收其非法所得63810元。李苏滨不服西工区检察院的撤案决定和没收决定，依法逐级申诉，并申请国家赔偿，一直申诉到最高人民检察院。2001年2月27日，最高检作出高检复决[2001]第2号决定书：维持西工区检察院撤案决定书中撤销李苏滨贪污一案的意见，撤销其没收非法所得意见；撤销西工区检察院没收决定书；收缴的款项依法移交洛阳市司法局处理。此后，李苏滨一直在向各有关部门申请国家赔偿。
谈及此案，李苏滨说：“即使我私自接案，按照《律师法》第四十条规定，最重只能给予停止执业1年的处罚，也构不成犯罪，可是我竟然被关押了400天，被停止执业4年，直到1999年12月才让我从事律师工作……”
连续几天，李苏滨所在的洛神律师事务所主任也找他谈话，劝他撤销对司法局和律协的起诉，并答应帮他做工作，使他今年能顺利注册。
李苏滨向西工区法院行政庭出示的收费票据交款人名称是洛神律师事务所，这涉及诉讼主体资格问题。洛神律师事务所是否会出庭质证?办案人员也劝其对此案慎重考虑。
李苏滨与李午汜进行了深入的交流。2002年5月10日，李苏滨决定将两案撤诉。
可李苏滨的律师执业证今年最终没能注册。司法局不要他的注册费了。
2002年11月7日，洛阳市中级人民法院赔偿委员会决定对李苏滨进行国家赔偿：由老城区检察院向李苏滨支付其被逮捕后羁押391天的赔偿金16930.3元；老城区、西工区两检察院返还没收李苏滨的个人财产，并赔偿李苏滨手机被扣押期间的话费损失。
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紧随其后，李午汜接力上阵
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李苏滨撤诉之后，李午汜随即向洛阳市西工区法院提起了同样的行政诉讼，并交纳了诉讼费。
李午汜今年49岁，复员军人，1982年通过招干(律师)考试，以第一名的成绩进入洛阳市司法局。刚开始没有被分配做律师工作，搞宣教，办《洛阳法制报》，搞普法。1993年到1999年担任洛阳易元律师事务所主任，后因国办律师事务所改制又回到司法局，任助理调研员，现专职从事律师工作，为中国法学会洛阳组组长。在李苏滨找不到代理人时，李午把以公民身份为他进行民事代理。他对李苏滨说：“咱俩都是‘兵’，要是你‘牺牲’了，我接着上。”
自李苏滨向法院提起律师年审注册费的行政诉讼时起，李午汜一直关注着案件的进展。作为业内人士，他仔细研究了有关收取律师年审注册费的各种文件，认为不但这笔费用的收取，而且律师事务所年检费的收取也缺乏依据。对于该案，李午汜有更深层次的思考。1998年国家计委等五部委联合发布的《收费许可证管理办法》等一系列规章规定：社会各界和缴费人对收费的使用有监督权和知情权，行政机关有收费政务公开的义务。每年收取的律师年审注册费及律师事务所年检费都用于什么地方了?他在司法局工作多年，自己心里有数。仅律师注册费一项，如果按每个律师每年2500元计，全国12万律师每年就是3个亿!2000年3月通过的《立法法》第八条明确规定：对非国有财产的征收只能通过制定法律来进行。仅凭红头文件就能收取这么大一笔费用，实质上动摇的是整个国家的经济制度和财产制度；为了地方利益、部门利益而违法收费，也破坏了国家法制的统一。目前，我国政府 机关正处在依法行政的政府行为的伟大变革之中。现在是“四五”普法，普法已经17年了，司法行政机关作为普法的职能部门，不能“灯下黑”，理应是依法行政的表率。另外，作为律师，如果连自己的权益都维护不了，怎能用法律去帮助别人?于是，他接力上阵了。
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李午汜2001年的律师注册费票据的交款人是个人。他把这张票据从其原来执业的洛阳焦点律师事务所要了出来。为此，他和该所主任的关系闹得比较僵。焦点律师事务所是从国办所改制而来，和司法局关系密切。此案开庭时，洛阳市司法局有关负责人对该所主任说：“你们所律师出的事，你找人去!”
西工区法院于2002年7月5日对此案开庭审理。因对方代理人是同一律师事务所的同事，双方见面了比较尴尬，李午汜当庭提交了详细的书面发言。庭审很快结束。
此后，李午汜便进入了焦急的等待判决之中。案件的主审法官是行政庭庭长刘旗，李午汜曾几次到法院找他，询问、探讨该案。李苏滨也几次到法院，想听听有关人员的“口气”，但每次都“感觉是老样子”。外围听到的几乎是清一色的败诉消息。庭长刘旗讲，此案曾一度中止审理。
但李午汜一审胜诉了!
胜诉之后的李午汜说，他“相信法律”。在“权力的平台上”，律师是没有立足之地的，但在“法律的平台上”，任何人都是平等的。为什么一些人评价律师见了权力部门的人是“男的点头哈腰，女的打情骂俏”?律师自己腰软!不用法律来撑腰而是去干别的，结果人家“吃你喝你还看不起你”。他说，希望司法局能把这场诉讼看成是“公益诉讼”、“普法诉讼”，目的是为了推进“依法行政”的进程，而不要在律师执业证年审时为难他和李苏滨。
2002年12月8日，洛阳市西工区法院判决作出后的第三天，星期日，市司法局有关负责人召集全市律师事务所主任开会……
截至本文发稿时，记者没有得到洛阳市司法局上诉的消息。无论此案最终结果
如何，我们认为，此案的意义和价值已远远超过了案件本身。
《河南法制报》记者：刘亚涛
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律师年审注册的由来
我国律师制度1979年恢复重建。各地的律师事务所在建所之初，属于司法行政机关的一个部门，那时每年要向司法行政机关交一部分费用，叫“管理费”。当时的律师是国家工作人员，除拿国家工资外还有自己的办案提成，上交管理费似乎无可厚非，也没有人对上交这部分费用有意见。1996年5月《律师法》颁布后，国办律师事务所逐步改制，律师从司法行政部门分离出来，不再享受国家的财政拨款，开始自食其力，成了社会法律工作者。因此，财政部和国家计委财综字[1999]195号文件规定：自2000年1月1日起取消对各地律师事务所收取的管理费。
几乎是在管理费被取消的同时，在司法部没制定任何规章，国家没有任何政策支持的情况下，许多省级司法行政机关向同级财政厅、物价局报送了一个申请文件，基本内容是向辖区的律师事务所收取“年检费(含公告费)”，向律师收取“注册费(含公告费)”。这一文件很快就获得了物价局和财政厅的批准，但批准文书不是以正式文件下达，而是以“函”或“批复”的形式回复给司法厅的。于是，这样的“函”或者“批复”，就成为各地司法行政机关至今一直向律师事务所和律师收取年检费、注册费的“法律依据”。费用的收取标准全国各地不一，有的地方最高时达到8000元。目前，河南省省直所律师注册费为3000元，郑州市律师注册费为2500元，洛阳市也是2500元。
律师协会
根据1996年5月颁布、1997年1月1日起施行的《律师法》规定，律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。律师必须加入所在地的地方律师协会。加入地方律师协会的律师，同时是中华全国律师协会的会员。按照《律师协会章程》，作为一个“自律性组织”，它应该是个民间团体，与地方司法行政机关的关系仅仅是接受其“监督和指导”的业务关系。但现实中，律协与司法行政部门的关系远比文件中定义的要密切，甚至难以分清彼此，以至于出现了由司法行政部门收取的律师年审注册费，却在收费单据上盖上了律协的章。
在今年初召开的全国律师管理工作电视电话会议上，司法部副部长段正坤在《进一步完善“两结合”管理体制》的讲话中指出：省、自治区、直辖市律师协会凡没有与司法行政机关分开的，要在4年之内，即2005年底前完全分离，彻度改变“一套人马、两块牌子”的做法。我省司法厅厅长徐国红在此次会议上明确表示，河南省的律师协会从2002年开始全面依据《律师法》运作，现任厅长将是最后一届律师协会的会长，律师协会会长、副会长将全部由执业律师担任。
来源：《河南法制报》2002年12月23日