揭开律师年检注册费的“盖头”后

揭开律师年检注册费的“盖头”后
发生在河南的一起律师状告司法行政机关违规收取注册费案再关注
作者：任烽
更新日期： 2003-10-17
2002年第12期，本刊曾以《揭开律师年检注册费的“盖头”来》为题，报道了发生在河南洛阳的一起律师状告司法行政部门违规收取律师年检注册费的行政诉讼案件。
2002年12月6日，在经过一年
多时间的艰苦较量后，洛阳市西工区人民法院终于作出一审判决，确认被告洛阳市司法局收取原告2001年律师注册费行为违法，原告李午汜、李苏滨律师胜诉。
消息传出，一时间律师界无不拍手称快。当紧接传来的消息是，洛阳市司法局不服一审判决，已向市中级人民法院提出上诉。转眼间大半年过
去了，这起牵动着全国12万律师神经的行政诉讼案，又有什么样的变化呢？
洛阳司法局提出上诉
2002年12月15人，洛阳市司法局在市中级人民法院提起上诉。
上诉人在上诉状中指出，本案的起因在于上诉人于2001年4月18日收取了被上诉人年检费750元，而被上诉人认为上诉人的行为违法，继而引起了纠纷。在一审审理过程中，上诉人出示了1999年11月23日河南省司法厅下发的豫司文(1999)258号《关于转发省物价局、财政厅{关于规范律师注册费和律师机构注册登记费收费项目及标准的批复)的通知》 (以下简称 《通知》)，转发文为1999年10月31日河南省物价局、河南省财政厅豫价费字(1999)167号、豫财豫外字(1999)35号《关于规范律师注册费和律师机构注册登记费项目及标准的批复》 (以下简称《批复》)等相关依据，证实了上诉人收费项目及标准的合法依据。但是，一审法院认为以上依据不符合1994年2月28日河南省人民政府第9号令《河南省行政事业性收费管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第七条关于设置新的收费项目，由省财政主管部门会同省物价部门审核，……报省人民政府批准的规定。
上诉人对一审法院的认定有不同看法，（1）《批复》中第三条明确地将律师注册费认定为行政事业性收费，并按照《河南省预算外资金管理条例》及其实施办法规定进行管理，这就说明《批复》中批准的收费项目及标准是以 《河南省预算外资金管理条例》为依据的，而《河南省预算外资金管理条例》第三条第二项、第十条第一项均明确了省财政(计划)部门、省物价主管部门对行政事业性收费项目及标准的审批权；（2）从依据实施的时间上讲， 《暂行规定》是1994年，而《河南省预算外资金管理条例》为1996年，应适用新法优于旧法的原则；（3）从立法层级上讲， 《暂行规定》的颁布层级是河南省人民政府，属地方行政规章，而《河南省预算外资金管理条例》的颁布层级是河南省人大常委会，属于地方性法规，立法层级孰高孰低一目了然。 。
综上，上诉人认为上诉人收取费用的行政行为合法，一审判决适用依据错误，继而导致错误的判决，请求二审人民法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
次日，洛阳市司法局又提出补充上诉理由，认为一审法院以上诉人向被上诉人出具的收费收据未使用财政主管部门印制或监制的行政事业性收费票据为由，认定上诉人行政行为违法，与事实不符。由于：（1）被上诉人2001年办理年检时，未出具原律师事务所同意其调离的证明及“三清”手续；（2）当时保管行政事业性收费收据的人员出差；（3）律师年检期限较紧，考虑到被上诉人是局里的老同志，为不耽误其办理年检，上诉人出具了临时收据，为其办理年检手续。正式票据在上述原因消除后于2001年11月20日出具，票号为60526，上诉人让被上诉人当时所在的洛阳焦点律师事务所通知被上诉人来换取正式票据，但被上诉人直至诉讼也未前来换取。以上事实说明，被上诉人没有财政部门监制的收费收据，不是由于上诉人没有出具，而是因为上诉人出具后，被上诉人一直没有前来换取所
致。
综上，一审法院关于该部分的事实认定有误。
律师提出二审答辩
律师在接到人民法院送达的被答辩人的上诉状后，于2003年2月6日向法院提交了长篇答辩状。
答辩人对上诉人引用1996年11月30日河南省人大制定的《河南省预算外资金管理条例》（简称条例）第三条第二项、第十条第一项等规定来证明其收取注册费行为的合法，提出了辩驳。
答辩人认为，《条例》第十条第一项的规定，同样不支持上诉人的观点。该条全文如下：
“第十条 收取和提取预算外资金依照下列规定执行：
(一)行政事业性收费项目、标准、范围和程序，依照有关法律、法规和省人民政府规章的规定执行。法律、法规和省人民政府规章未作规定的行政事业性收费项目，由省财政部门会同省物价主管部门审批;确定和调整收费标准，由省物价主管部门会同省财政部门审批;重要的收费项目和标准的制定及调整报省人民政府或者国务院批准。”
《上诉状》只注意到了该项的第二句即“由省财政部门会同省物价主管部门审批”这几个字眼，而首先忽略了前面的“限定语”，即“法律、法规和省人民政府规章未作规定的行政事业性收费项目”一句话，这就使《上诉状》进入了一个误区。这个规定条文实际采用了排除法，也就是法律、法规和省人民政府规章这“三类特定主体”或文件“未作规定的”情况下，省财政、物价部门才能审批。那么，河南“省人民政府规章”到底有没有规定呢？答案是肯定的，那就是1994年2月28日河南省人民政府第九号令发布的《河南省行政事业性收费管理暂行规定》（简称《暂行规定》）中第七条关于设置新的收费项目等一系列相关规定。
既然《条例》第十条第（一）项规定了优先适用省人民政府规章的原则，那么，一审法院（2002）西行初字第69号《行政判决书》，也恰恰准确、严格遵循了该原则，优先适用了省人民政府规章《暂行规定》，当然就是天衣无缝和无可挑剔的公正判决。
在此，能不能这样理解《条例》第十条第（一）项的规定：凡是省政府规章没审批过的行政事业性收费项目，都可以由省物价、财政部门审批？或者说：凡是法律、法规和省政府规章“未审批、公布的”行政事业性收费项目，省物价、财政部门都可以审批？
答案自然也是否定的。因为按这个逻辑，国家的行政权力就呈现了“倒金字塔”形，更会出现许多十分可怕的荒唐结论和结果，这是不现实的，也是我国体制决不允许的。
再退一步讲：假定上诉人对《条例》的理解、看法是正确的，假定依据《条例》第十条第一项规定，省财政、物价部门具有本案费项的审批权，是不是上诉人在本案的收费行为就真的合法了呢？还是仍然不能。因为：
（一）本案收费的本质，是属于“对非国有财产的征收”，依照我国《立法法》第八条的规定：对非国有财产的征收“只能制定法律”。但是，河南省人大制定的这个《条例》属地方性法规，还达不到法律的层次、层级，所以，《条例》无权作出向律师（或所）征收“非国有财产”的规定，那就更不要说省政府下面部门的“红头文件”了。
对省人大一级立法权限或《条例》权限的限制，在我国《立法法》第六十四条第二款中规定的更为具体，即：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或行政法规生效后，地方性法规同法律或行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”
依据上诉人在《上诉状》中阐明的新法优于旧法和立法层级原则的这一思路和逻辑来推断：1.我国《立法法》制定于2000年7月1日，而省《条例》是制定于1996年11月30日，当然优先适用新法《立法法》；2.我国《立法法》的层级与《条例》相比，显然居于上位，而《条例》属于下位法，理应优先适用《立法法》。
答辩人还指出，《上诉状》中对《条例》的理解等，也与中共中央、国务院1997年7月7日中发[1997]14号文件相抵触。
中共中央、国务院1997年7月7日以中发[1997]14号文件下发的《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种乱摊派等问题的决定》（下称14号文件）第二条第二款和第三条都分别明确规定：“清理期间，除国家法律法规之外，暂停审批新的向企业的行政事业性收费”，“今后所有新增加的向企业的行政事业收费项目和标准，必须按隶属关系报财政部、国家计委或省、自治区、直辖市人民政府审批，重要的报国务院审批。各省、自治区、直辖市审批的收费项目和收费标准，要分别征得财政部和国家计委的同意。”
为了严防“乱收费者”利用法律法规的模糊性误导民众，或巧立名目打法律法规的“擦边球”，并落实中央14号文件，在中共中央（1999）14号文件下发后的第53天，于1997年8月29日，国家计委又专门发出了《关于治理乱收费或减轻企业负担有关政策的意见》，其第二条第一项专门规定：“……法律法规规定对企业进行年审、年检及其管理的工作内容，但没有明确规定收费而收取的年审费、年检费、管理费等都要一律取消”。这里，《条例》自然属于“没有明确规定收费”之列的法规。
假定上诉人的收费行为依据的“红头文件””河南省财政厅、物价厅1999年11月23日豫价费字[1999]167号等文件，以下称两厅文件）是依据《条例》制定的，按照上诉人“新法优于旧法的原则和层级原则”：1.国务院1997年7月7日的文件规定显然“新于”1996年11月30日省人大的《条例》；2.国务院的这一14号文件的“层级”显然又高于省人大的《条例》。所以，本案理应适用14号文件。
为此，答辩人请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一个新的“[降]”字文件
据说，洛阳市司法局收取律师注册费的“[红头文件]”，最新的依据就是河南省人民政府的豫政[2003]2号文件。它的突出特点，就是一个“[降]”字。
现引相关原文：“附件2、降低收费标准的行政事业性收费项目：司法部门：
律师注册费：省司法厅直属律师所专职律师由每人每年3000元降为每人每年1500元,兼职律师由每人每年1500元降为每人每年800元;省辖市司法局所属律师所专职律师由每人每年2500元降为每人每年1200元,兼职律师由每人每年1300元降为每人每年600元;县司法局所属律师所专职律师由每人每年2000元降为每人每年1000元,兼职律师注册费由每人每年1000元降为每人每年500元。
律师机构登记年检费：省司法厅直属律师事务所由每年3000元降为每年2000元,省辖市司法局直属律师事务所由每年2000元降为每年1500元,县司法局直属律师事务所由每年1000元降为每年800元……本决定自2003年3月1日起施行。”
这就出来一个明显的问题：既然是[降低]文件，那么，肯定要有一个相应的[被降]文件存在。政府行为的最大特点，就是没有无源之水的行为。经[顺藤摸瓜]发现，这“[被降]”的文件就是：河南省财政厅、物价局《关于规范律师注册费和律师机构注册登记费收费项目及标准的批复》（1999年10月30日 豫财预外字[1999]35号。称[两厅文件]）。
可是，这个“[两厅文件]”又是[从何而来]呢？这一点，从该文件本身可以找到“[答案]”。下面就是答案的原文：
“经研究，对律师注册费、律师事务所登记年检费的标准予以重新规范和明确，改变原按年营业收入比例收取注册登记费的办法……本批复自1999年11月1日起试行，省司法厅、财政厅豫司发字[1989]第7号文件同时废止”。
那么，这个“省司法厅、财政厅豫司发字[1989]第7号文件”里“按年营业收入比例收取注册登记费”的规定，又是依据什么作出来的呢？
经查，省司法厅、财政厅豫司发字[1989]第7号文件”里“按年营业收入比例收取注册登记费”的规定，完全是依照1986年5月14日司法部、财政部[(86)司法计字第164号文件]《关于法律颐问处经赞管理问题的若干补充规定》相关内容[克隆]出来的。
以上证明：豫司发字[1989]第7号文件与部[(86)司法计字第164号文件，对律师收取管理费“[注册费]”的规定，不仅内容一样，而且条款的排列顺序也一样。这符合行政机关的一贯作风，即：不折不扣。
接下来，又有个问题：这个“[老根儿]”，即：司法部、财政部[(86)司法计字第164号文件，后来发生过什么变化没有呢？
其实，司法部、财政部[(86)司法计字第164号文件与其规定的“[律师事务所（律师）管理费]”，早已于1999年12月30日就被财政部、国家计委联合发文严令取消；这个文件的名称叫：财综字[1999]195号文件《关于公布取消第三批行政事业性收费项目的通知》。
既如此，为何在四年之后又冒出一个新的“降”字文件？“皮之不存，毛将焉附？”
与本案紧密相连的两起行政诉讼案
2003年4月24人，洛阳市中级人民法院对本案进行了开庭审理。但至今仍未见下判。不过，在此前后，又接连发生了两起与本案紧密相连、且同样耐人寻味的行政诉讼案。
2003年3月15人，李苏滨向郑州市金水区人民法院提起行政诉讼，状告河南省司法厅对其暂缓注册的行政行为违法。
李苏滨在起诉状中指出，省司法厅之所以对他进行暂缓注册，就是因为他和李午汜律师对洛阳市司法局违规收取注册费的行为提起行政诉讼。
河南省司法厅在答辩理由中则认为，根据司法部《律师执业证管理办法》律师执业证年度注册时，司法行政机关必须审查律师被投诉及处理情况，审查律师职业道德、执业纪律情况，对存在违法违纪问题的律师和律师事务所有暂缓年检注册的权力，直至问题得到处理。
2001年，最高人民检察院高检复决字[2001]2号刑事申诉复查决定书(见附件四)认为：“李苏滨对律师事务所隐瞒事实，私自代理案件、收取费用，其行为违反了《律师暂行条例》的规定”，“洛阳西工区检察院收缴其款项依法移交洛阳市司法局处理”。2002年6月19日，洛阳市律师协会做出决议：“建议洛阳市司法局给予李苏滨停止执业一年的行政处罚”。2002年省司法厅注册时，洛阳市司法局对其违法违纪情况尚未处理完毕，未能向省司法厅提供对李苏滨违法违纪事件处理完毕及其职业道德、执业纪律良好的证明。故省司法厅对李苏滨的执业证未予注册是有法律(规章)及事实依据的。
另，李苏滨提起本诉讼的时间是2003年3月15日，而在此之前，洛阳洛神律师事务所于2003年元月12日已经将其除名，原告在提起诉讼之时，并不具备诉讼起诉状中“洛阳洛神律师事务所律师”的身份，故其诉状中所写身份属虚假事实。为此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
金水区人民法院经审理后认为，根据《律师执业证管理办法》的规定，河南省司法厅系河南省内律师执业证的注册机关。该管理办法规定了年度注册的程序是由所在的律师事务所向住所地司法行政机关申报注册材料，住所地司法行政机关提出审查意见后逐级上报至注册机关。注册机关应当自收到申请注册材料之日起15日内办理注册手续，对于提交材料不合格的，注册机关应当退回，要求补充材料。该管理办法第十五条还规定，有下列情形之一的，注册机关可以暂缓注册，并通知律师所在的律师事务所，(一)因违反律师执业纪律受到停业处罚，处罚期未满的；(二)所在的律师事务所因违反执业纪律被处以停业整顿，处罚期末满的；(三)有法律法规规定的暂时不能从事律师职业情况的。本案中原告所在地的洛阳市司法局在年检期间已证明律师执业证上交河南省司法厅，如果河南省司法厅认为提交注册材料不合格，可以要求补充材料，其未退回要求补充材料，且已回复原告不符合注册条件是因正在处罚程序之中，因此足以证明原告的注册材料已经逐级上报至河南省司法厅。但是“正在处罚程序中”并非《律师执业证管理办法》中列举的暂缓注册条件，因此河南省司法厅未在注册期间为原告办理注册即属于不履行法定职责。鉴于2002年度已经结束，判决责令河南省司法厅办理2002年度注册服务己无实际意义，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第(一)项的规定，判决如下：
确认河南省司法厅未为原告办理2002年度律师执业证注册手续的行为违法。
2003年7月7日，李苏滨依据《中华人民共和国国家赔偿法》和郑州市金水区人民法院行政判决书，向河南省司法厅提出行政赔偿申请，请求1.赔偿停业期间（2002年5月——2003年5月）必要的经常性费用开支等2.8万元；2.赔偿停业期间造成的直接损失16.3万元。
2003年5月，李苏滨又以洛阳市司法局为被告，向西工区人民法院提起了行政诉讼。
原来，洛阳市司法局于2003年5月5日作出司罚决定[2003)第1号行政处罚决定书， 认定李苏滨于1993年8月和1994年9月在原洛阳市第三律师事务所担任律师期间，私自代理洛阳市财政局技改资金管理处(以下简称市技改处)与洛阳市钢花企业公司等单位贷款纠纷案，共收取代理费63810元。 以上事实有最高人民检察院刑事申诉复查决定书等证据认定。李苏滨之行为违反了《中华人民共和国律师暂行条例》和《律师惩戒规则》的规定，构成私自接受委托并收取费用。根据《中华人民共和国律师暂行条例》第十七条第一款、《律师惩戒规则》第五条、第八条第一项之规定，决定：1.停止执业十二个月(自当事人李苏滨收到行政处罚决定书之日起开始执行)；2.没收非法所得63810元。(自当事人李苏滨收到行政处罚决定之日起十五日内，将款交到指定银行)。
西工区法院受理后，于2003年5月5日对本案进行了公开审理，并于7月3日作出一审判决，确认被告洛阳市司法局[2003]第1号行政处罚决定书无效。
这样，李苏滨接连赢得两起行政诉讼案的胜诉。
律师年检注册费，还能收多久
这场由李午汜、李苏滨律师提起的状告司法行政部门违规收取律师费的案件虽至今仍未落下帏幕，年检注册费的“盖头”也未能彻底揭开，但就在前不久召开的全国司法厅（局）长会议上，司法部部长张福森明确表示，今后在律师登记、年检、注册等方面，除有明确规定的工本费外，不能再收取其他任何费用。各级管理部门不能从被管理对象处获得利益，应切断司法行政机关同律师之间的经济利益关系。
看来，律师年检注册收费的终结已为时不远。
让我们共同期盼着这一天的早日到来！