社会保障发展的启示

杨晓:社会保障发展的启示
2009年09月24日 10:14   来源：中国财经报   杨晓
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启示之一要高度重视社会保障体系建设对构建和谐社会的重大意义。
社会保障制度对维护社会团结、实现公平正义以及调节宏观经济运行、促进经济发展具有极其重要的意义，社会保障制度发展和完善的过程，就是社会运行趋于和谐的过程。德国社会保险制度的建立，不仅调和了日趋激烈的阶级矛盾、巩固了刚刚形成的普鲁士王国的统一，也为加快工业化进程所需的劳动力再生产创造了更好的条件。大萧条时期，美国罗斯福政府通过健全和完善社会保障制度，既保持了社会稳定，也通过为社会成员提供比较稳定的收入预期拉动了总需求增长，避免了资本主义从危机走向崩溃。在20世纪50年代以前，西方资本主义国家内部危机重重，对外战争频仍，资本主义制度几近崩溃；而在此以后，发达资本主义国家面临的内部和外部危机明显缓和，政治上比较稳定，阶级矛盾不很突出，相互之间也没有爆发过大的战争，与此同时，生产力持续发展，物质财富极大丰富。尽管推动这一转变的原因是多方面的，但是福利国家的产生和发展肯定是其中的决定性因素之一。
改革开放以来，我国经济实力迅速增强，人民生活不断改善，社会保持总体稳定。但是，经济社会的加速转型也带来了一些比较突出的问题和矛盾，特别是收入分配差距拉大，底层群体未能切实分享到经济发展和改革开放的成果。世界银行在其2007年发表的一份报告中指出，中国经济在2001年至2005年间以每年10%的速度增长，但13亿人口中最贫穷的10%的人口实际收入却下降了2.4%。虽然这些问题和矛盾与西方国家当年面临的问题和矛盾有本质区别，但是如果处理不当，可能会引发大规模群体事件，造成社会分裂，对社会良性运行产生不利影响。因此，处于从传统向现代变革、从封闭社会向开放社会转型、从农业社会向工业社会进而向信息社会过渡时期的中国，亟须建立和完善社会保障体系，通过发挥社会保障制度的再分配作用，化解社会风险，缩小贫富差距，保障人民群众基本生活，以维护公平正义和促进社会和谐。
启示之二要充分认识社会保障体系建设的复杂性和艰巨性。
社会保障史告诉我们，西方发达国家普遍是在社会保障项目比较健全、社会保障基本覆盖全民、社会保障水平较高后才进入社会保障改革阶段的，也就是说，发达国家社会保障发展和社会保障改革是前后相继的两个独立过程，在推进社会保障改革时，已经基本完成工业化和城市化进程，市场经济体制比较完善，社会保障发展的任务基本完成。原苏联东欧转轨国家在上世纪90年代改革其社会保障和福利制度时，也已经基本完成了社会保障发展的任务，保障项目和保障范围与西方发达国家相比有过之而无不及。中国的特殊性在于：首先，发展与改革任务并存。与发达国家和原苏联东欧转轨国家相比，以不断扩大社会保障覆盖面、健全社会保障项目、提高社会保障水平为核心的社会保障发展仍是我国社会保障体系建设的一项重要内容；与一般发展中国家相比，从计划经济体制向市场经济体制的全面转型，以及因经济社会迅速发展和计划生育政策等因素而凸显的人口老龄化问题，则使我国面临着更为艰巨的社会保障改革任务。在同一个时点上，我们既要适应工业化和城市化进程而努力做好社会保障发展工作，又要适应市场化和老龄化的要求大力深化社会保障体制改革，发展与改革的双重任务叠加在一起，大大增加了我国社会保障体系建设的复杂性和艰巨性。其次，救济、保险与福利需要同步推进。我们虽然在短期内难以建立起像发达国家那样“福利+保险主导型”的社会保障制度，但是中国共产党肩负的历史使命，以及社会主义制度内在的对公平正义理念的追求，意味着我们也不能像大多数发展中国家那样止步于“救济+保险主导型”的社会保障模式，而是要适应中国国情建立起以必要的救济、健全的保险、适度的福利相结合的社会保障制度体系，保障人民群众的基本生活需要。再其次，大批农民与土地若即若离的状态也向社会保障制度建设提出了新的挑战。在发达国家社会保障制度建设中，农民进城的过程也就是与土地这一生产要素脱离和土地经营逐步集中的过程，但在我国，由于户籍制度等方面的原因，城市化进程有所滞后于工业化进程，大批农村剩余劳动力进入城市和工业部门后并没有与土地这一基本生产和保障要素完全分离，而是若即若离的状态，土地并没有相应集中，加之交通通讯远比发达国家当年推进工业化的时期发达，因而形成了庞大的“半工半农、半城半乡”的农民工群体，这也为我国社会保障制度建设提出了新的挑战。
启示之三要准确把握社会保障体系建设中的“保障度”，分清“底线”和“上限”，做到适度而不过度。
社会保障度是一个三维的概念，主要体现在社会保障的水平、社会保障的覆盖范围和社会保障的项目内容。历史经验告诉我们，在给定的经济社会发展水平上，保障水平的高低、保障范围的大小和保障项目的多寡既有一个底线，也有一个上限。如果底线失守，使相当一部分社会成员难以获得与经济社会发展阶段相适应的基本生活保障，必然加剧两极分化，不利于和谐社会建设。因此，我们应当随着生产力的发展而逐步提高保障水平，扩大覆盖范围，健全保障项目，特别是要根据工业化、城市化进程中出现的新情况、新问题，及时对社会保障制度进行调整和完善。比如说，对那些因工业化和城市化进程而失去土地这一基本保障要素的被征地农民，以及虽未完全失去土地但是已经不将其作为生活保障主要依托的农民工而言，就有必要为其健全相关的社会保障政策。如果上限被突破，即脱离经济发展水平和社会结构的现实约束，以拔苗助长的方式推进社会保障制度建设，不仅不能够真正改善社会成员的福利状况和促进社会和谐，反而会带来适得其反的效果。高保障水平必然导致高税(费)率，会大大扭曲经济活动的激励机制，进而带来经济停滞、失业增加和人民生活水平下降的后果。过于理想化地试图通过社会保障等措施建立一个几乎没有任何生存和发展风险的社会，其后果就是消弭人们追求进步的动力，培养人们只求分享不求贡献的惰性。一些西方的发达国家近年来纷纷对其社会保障制度进行改革，原苏联东欧国家在计划经济体制时期搞的大锅饭和高福利因超越客观现实承受能力而难以为继，都是这方面的例子。实际上，远在福利国家出现以前，社会保障制度建设中也是存在这种情况的，18世纪末期英国出台的斯品汉姆兰制度就是一个典型。斯品汉姆兰法令善良的愿望产生了相反的后果，正如卡尔·波兰尼指出的，“它有效地防止了具有竞争性的劳动力市场的建立……不折不扣地造成了普遍的道德退化……它不仅给逃避工作与假装匮乏以奖励，而且在人们努力逃脱赤贫化命运的节骨眼上增加了赤贫化对人的吸引力。”这一趋势直到1834年通过的新《济贫法》才被扭转过来，新《济贫法》的颁布甚至被普遍当作现代资本主义的起点，尽管它对济贫施加了严苛得多的限制。
启示之四要妥善处理社会保障体系建设的三个“三角关系”。
从社会保障制度的发展过程中，我们可以提炼出三个比较核心的“三角关系”，即三种保障形态——救济、保险和福利，三大保障机制——政府、市场、慈善，以及三大保障主体——国家、单位、个人。救济、保险、福利三种保障状态如何进行组合，政府、市场、慈善三大保障机制职能如何定位，国家、单位、个人三大保障主体的责任如何界定，构成了分析现代社会保障制度的基本三维坐标体系，是衡量一国社会保障价值取向、社会保障事业发展水平和社会保障制度可持续性的重要标尺。在社会保障体系建设中，一是应根据经济社会的客观条件实现救济、保险和福利的最优组合。在农业经济占主导地位的社会，只能是在土地保障和家庭保障之外辅以必要的临时救济。只有随着工业社会的发展和生产力水平的提高，越来越多的人实现正规就业且在满足当期支付需要之外还有一定“余钱”的前提下，社会保险制度的建立才具备可行性。只有在经济和社会进一步发展，中产阶级成为社会主流的橄榄型社会结构形成后，社会福利制度的广泛实施和福利国家的建立才成为可能。我们在前面曾经提到，中国社会保障制度需要同步推进救济、保险和福利建设，但是一定要结合各自的特点妥善确定每一种保障形态的定位，实现三种保障形态的最优组合。二是应合理划分政府、市场和慈善三大机制各自的职能。发展到今天，政府机制已经成为现代社会保障体系中居主导地位的保障机制，但是，市场机制和慈善机制在提供基本生活保障方面也都发挥着重要作用。每种保障机制既有自己的长处，也有自己的缺陷。一些发达国家社会保障制度之所以出现严峻的财务危机，一个重要原因就是政府保障机制“一头独大”，压抑了市场机制和慈善机制发挥作用的空间。实际上，只有充分发挥各种保障机制的作用，加强三方合作，特别是合理界定政府和市场在社会保障领域的责任，建立起多层次的社会保障体系，才能确保社会保障体系高效运转，最有效地为广大人民群众提供生活和医疗保障。三是应妥善界定国家、单位、个人(和家庭)三大主体在社会保障体系中的责任、权利和义务。社会保障制度发展的过程也就是保障责任不断社会化的过程，原来由个人和家庭承担的基本生活保障责任越来越多地被转移到国家和所在单位的身上。但是，一定要准确把握好责任转移的“度”，避免个人(和家庭)保障责任的过度社会化，以及一味强调个人应享有的社会保障权利而忽视其应当承担的社会保障义务。特别是在具有儒家文化传统的东方国家，发挥政府保障作用的同时，也要对家庭保障的作用给予重视和支持。
启示之五要协调推进四项改革，为社会保障事业发展提供良好的制度保障。
正确把握和妥善处理好以上所说的三个“三角关系”，是选择和确立合理的社会保障制度模式的基础。要确保合理的社会保障制度模式能够付诸实施并高效运行，相关的配套改革措施也是不可缺少的。第一，要充分认识到经济社会发展阶段对社会保障制度建设的现实制约，通过加快二元社会转型和深化收入分配制度改革，为社会保障事业发展奠定社会结构基础。社会保障事业发展虽然能够反作用于经济社会发展，但本质上却是由所处的经济社会发展阶段决定的。从根本上讲，有什么样的经济社会发展阶段和社会结构，就有什么样的社会保障发展水平。实现党的十七大提出的社会保障体系覆盖城乡居民的战略目标，要以进一步优化社会结构为基础。因此，我们必须继续坚持改革开放，大力推进工业化和城市化，加快农村劳动力转移步伐，努力改造传统的小农经济生产方式，发展现代化大农业生产，改革完善户籍管理制度，逐步将城乡分割的二元社会改造为城乡统一的一元社会。同时，还要深化收入分配制度改革，提高低收入群体在国民总收入中的比重，推动金字塔型社会向橄榄型社会的转型。在一次分配严重不公平的情况下，仅仅寄希望于通过社会保障等制度的二次分配来实现比较理想的收入分配格局是很困难的，甚至是不现实的。日本在发达资本主义世界中是收入分配最平等的国家之一，但是日本的社会保障支出占GDP的比重远低于一些欧洲国家，1980年为10.2%，这是因为日本政府通过一系列政策措施大大改善了一次分配。因此，在不断健全社会保障体系为一次分配格局进行必要纠偏的同时，也要对一次分配格局本身予以改革和完善，以避免社会保障制度承担过大的压力。第二，要充分认识到为全民提供基本社会保障制度是公共财政的一项核心职责，通过进一步深化公共财政体制改革，为社会保障事业发展提供财力保障。作为一名财政工作者，对社会保障发展史的考察让我深刻认识到，社会保障制度的成长历程特别是福利国家的产生和发展，与财政制度的改革发展特别是公共财政体制的确立是相辅相成、密不可分的。将基本社会保障制度作为公共产品向全民提供，是经济社会发展到一定阶段后对政府的必然要求，也是公共财政的一项核心职责。随着社会保障事业的不断发展，社会保障支出在财政支出中所占比重不断增大，已经成为发达国家最主要的支出项目，甚至占据了财政总支出的半壁江山。没有一个公开、透明、规范、民主的公共财政体制为依托，如此巨额的资金需求是很难得到有效保障的。因此，在健全社会保障体系过程中，也要加快推进财政体制向公共财政的转型，不断完善社会保障筹资机制，将向全体公民提供基本社会保障制度作为公共财政的核心职责之一，确保财政投入能够更多地向社会保障等民生领域倾斜。第三，要充分认识到强化“执行力”对落实好各项社会保障改革发展战略的重要性，通过深化行政管理体制改革，为社会保障事业发展提供组织和管理保障。在发达国家的社会保障改革过程中，社会保障行政管理体制的改革和社会保障组织运行流程的再造是一项重要内容。通过精简和整合有关机构，理顺部门职能，有利于降低社会保障制度的管理成本，提高制度运行效率。第四，要充分认识到民主化进程对社会保障制度建设的巨大推动作用，通过加快建设社会主义民主政治，为社会保障发展提供政治保障。社会保障从施舍和恩惠变成基本的公民权利，既是经济发展的结果，也是政治进步使然。经济实力和国家财力的增强只是为社会保障事业的发展提供了可能性或者说必要条件，只有通过民主化进程和开放社会建设，每个社会成员的吁求才能够通过合理渠道得到表达和维护，公民的社会保障权利才真正能够落实。因此，健全社会保障体系应与社会主义民主政治建设同步推进。（责任编辑：张静）