农村居民社会保障体系建设与发展2

来源：百度文库编辑：神马文学网时间：2024/04/30 00:52:53

农村居民社会保障体系建设与发展

郑功成（中国人民大学教授）

社会保障是保障城乡居民基本民生、维护社会公平正义、促进社会和谐发展、实现共享发展成果的重大制度保障，既是国家发展的重要目标指向，也是促进国家可持续发展、和谐发展的必要手段。

我们党和国家历来高度重视农村群众的生产生活。改革开放特别是党的十六大以来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，着力推进农村居民社会保障工作。目前，以农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系初步形成，新型农村养老保险开始试点，初步保障了农村群众基本生活。

三、我国农村居民社会保障体系建设的前景展望

目前，我国正处于工业化、城镇化深入发展的重要时期，人民生活总体上达到小康水平，但我国仍有数量庞大的农业人口，他们生活较为贫困。党的十七大确立了到2020年绝对贫困现象基本消除、人人享有基本生活保障的目标，提出了着力保障和改善民生、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，但农村社会保障工作基础仍然薄弱，最需要加强；农村社会保障事业发展仍然滞后，最需要扶持；农民群众生活困难问题仍然比较突出，最需要加快解决。在全面建设小康社会的进程中，在以工促农、以城带乡、统筹城乡发展的重要阶段，特别是在当前遭受国际金融危机冲击、部分农民工返乡、农村居民收入增长放缓的形势下，切实加强农村社会保障体系建设，不仅必要，而且紧迫。

1．虽然农村社会保障体系建设面临种种困难，存在诸多问题，但我们仍有理由对未来建设充满信心

一是国家已经将建立一个覆盖全民、惠及城乡居民的社会保障体系列为国家发展的重要目标，农村居民不可能被忽略，城镇、农村社会保障体系建设将会一道向前迈进；

二是公平、正义与共享已经成为我国社会的主流价值，社会保障不再是城镇居民的专利，在城镇居民越来越多地享受社会保障制度的好处时，农村居民也不会例外；

三是城乡统筹发展作为科学发展观的具体体现，已经成为我国经济社会持续发展的一项重要原则，城乡社会保障体系建设作为其中的重要内容，必然要被纳入其中并得到统筹发展；

四是改革开放以来国民经济持续高速增长，为建立健全社会保障体系奠定了雄厚的物质基础，经济落后不再成为阻滞或者延缓为农村居民建立社会保障体系的理由，中央政府与地方政府均日益具备相应的财力来支持农村居民社会保障体系建设；

五是农村居民对社会保障的迫切需要，决定了国家必须高度重视农村社会保障体系的建设，如农村人口在加速老龄化，农村计划生育使家庭保障功能持续弱化，加之土地保障功能也在持续减弱，如果没有相应的社会保障，农村居民将出现普遍性的生活风险与权益缺失；

六是以往进行的城乡社会保障改革试验，均为建立城乡统筹、适合农村居民的社会保障体系提供了丰富的经验与教训。

2．我国农村社会保障体系建设已经全面启动，即将进入制度建设的快车道

《中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案》中指出，“中国社会保障制度发展的战略目标，是从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，积极稳妥、循序渐进地推进社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展，在解除人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感，切实维护个人的自由、平等与尊严，在本世纪40年代末迈向中国特色社会主义福利社会”。然而，从城乡分割到城乡统筹，从制度残缺到体系完整，从差距巨大到公平普惠，还只能循序渐进。

在农村社会保障体系建设中，需要遵循的原则包括：一是普惠的原则。即社会保障制度应当能够覆盖到所有农村居民，并尽可能地满足他们的社会保障需求，以通过这一制度安排实现共享国家发展成果。二是公平的原则。即消除社会保障制度中的歧视性，代之以公正地对待农村居民的社会保障需求，在实现农村居民内部公平的前提下，再追求全体国民社会保障权益的公平。三是城乡统筹的原则。即消除城乡分割现象，通过制度整合，将城乡居民纳入统一的社会保障体系，最终实现城乡居民社会保障权益的平等。四是循序渐进的原则。由于城乡差距巨大，长期分割而治所形成的路径依赖，以及地区发展不平衡、传统户籍制度、土地制度等因素的束缚，农村社会保障体系建设不可能一蹴而就，而是需要一个过程，但这一过程将随着我国经济社会的快速发展而加快进行。

在确立了总体目标与基本原则后，农村社会保障体系建设的具体方向包括：

（1）根据综合援助的要求，以最低生活保障为核心，建立城乡一体的综合型社会救助体系。从社会保障体系各子系统的功能来看，综合型的社会救助体系是我国社会保障体系的基础性工程，因为它面向的是低收入群体尤其是其中的困难家庭。一方面，低收入群体的生活困难不仅仅表现在生活资料匮乏上，仅仅依靠最低生活保障是无法真正全面解除农村困难居民的生活危机的，还需要有其他的救助制度安排加以配合，包括教育、医疗、住房等方面均需要有相应的救助制度。因此，在目前正在探索的医疗救助、教育救助与住房救助基础上，进一步加大投入，在城乡统筹的条件下完善制度，它将确保每一个农村居民不再因生活困难而陷入绝望的境地。

（2）根据城乡统筹的要求，将新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险并轨，形成统一的城乡居民医疗保障制度，并最终向全民健康保险制度迈进。现行农村合作医疗实质上是建立在政府与农民个人分担责任基础之上的一种疾病医疗保险制度，它与城镇职工基本医疗保险制度相分割，这种状态不仅不能有效地整合资源，分散疾病医疗风险，而且阻碍着城乡居民的流动，直接影响着医疗保障制度的公平，从而是一种必须整合的制度安排。事实上，已经有一部分地区根据城乡统筹的原则，对城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗进行了制度整合，如浙江杭州、四川成都等市均不再分为城镇居民与农村居民，而是实行统一的居民医疗保险，统一经办。这是新型农村合作医疗发展的方向，它将有利于消除城乡分割的格局，缩小城乡居民在疾病医疗保障方面的待遇差距。目前，不仅城镇居民医疗费用报销比例要比农村居民医疗费用报销比例要高得多，而且国家对城镇居民的医疗保险补贴也比农村居民的高，制度的分割实质上体现为投入的多寡和待遇的高低上。因此，根据医疗保障制度统一化的取向，中国社会保障改革与发展战略研究核心成果提出，全国的医疗保障制度发展目标与方向是尽快整合城镇居民基本医疗保险与农村居民新型合作医疗，使之成为一种制度安排；同时逐渐促使疾病医疗保险向健康保险迈进，经过县市、地市级统筹，最终向全国统筹的方向迈进，让全体人民公平地享受到医疗保障。

（3）根据老有所养的民生目标，积极稳妥地推进农民社会养老保险制度建设。农民社会养老保险是一项惠及农民的伟大事业，它不仅改变了农民世世代代依靠养儿防老的千年传统，也让农村老年人从此进入了可以退休养老并享有体面、尊严新生活的时代，因而受到广大农民的欢迎，地方政府也普遍具有积极性。按照《指导意见》规定，2009年全国有10%的县（市）纳入新农保的试点范围。但据悉，目前各地政府对加入首批试点的积极性非常高，申请者远远超出了10%的试点指标。也就是说，在今后几年，中央政府可以根据试点工作情况和国家财政增长情况，适当扩大新农保的试点范围，加快新农保的推进速度，满足广大农民的参保愿望。当然，这一制度在试点实践中还需要扩大投入、完善经办机制与管理体制。2009年中央财政为参保农民提供每人每月55元的基础养老金，地方政府每人每年补贴30元。这个标准，尽管可以在一定程度上改善贫困地区农民的生活，甚至帮助其解决燃眉之急，但总体上水平仍然偏低，与城镇居民相比差距甚大。2010年企业退休人员基本养老金会再次提高，全国月人均增加120元左右。两者比较，更说明新农保的保障水平还较低。2003年开展新农合试点工作时，每个农民的保障水平只有50元（中央政府20元、地方政府20元，农民自己缴10元），水平也不高，但随着财政实力的加强，很快就提高了100元的水平，翻了一番。目前，北京市参加新型农民社会养老保险的农民，在地方财政的大力支持下，每月每人可以领取280元的基础养老金。随着中央财政的增加和地方经济的发展，各地新型农民社会养老保险的水平也会水涨船高，给农民提供更高水平的养老保障。但无论如何，农民社会养老保险将作为一个单独的制度安排，为农民年老后提供适度的经济保障。

（4）适应人口老龄化的需求，积极发展老年福利事业，以及其他福利事业。人均寿命的不断延长使农村老年人口不断增长，而农村结构的小型化与农村年轻人口大规模进城，又使农村传统的家庭养老服务功能大幅度削弱，农村老年人对社会福利事业的需求日益高涨。因此，在农村地区大力发展老年福利设施、建立老年福利津贴等制度十分必要，它将是未来农村社会保障体系建设的重要方面。此外，农村残疾人也需要发展残疾人福利事业，妇女福利事业与儿童福利事业都同样需要发展。只有这样，才能真正满足农村居民的社会保障需求，确保农村居民的生活有安全保障，并随着国家发展进步而不断提升其生活质量。

（5）完善农村灾害救助制度。我国是一个多灾国家，自然灾害一直是影响农村居民生计的重要因素，而传统的政府救灾又日益表现出与灾害发生的时空分布的不适应性。因此，改革农村救灾体制将是一项重要任务。在这方面，需要重视如下工作：①需要确立政府主导下的多维救灾体制，即政府仍然应当承担起救灾的主导任务，并直接承担着紧急救灾任务，但未来的救灾体制中还需要充分利用和发挥商业保险等市场机制的作用和慈善公益事业等社会机制的作用。②需要确立分级负责的体制，即中央政府与地方政府在救灾事务方面应当有相应的职责划分，并承担相应的财政责任；全国性的或大范围的自然灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构，中央财政与地方财政应当共同承担起自然灾害预防支出的责任。③需要完善灾害救助管理体制。包括建立专事灾害管理的机构，严格监管救灾资金的使用，提高救灾资金使用的及时性、安全性、规范性。