“增减挂钩”政策：本质仍然是“以工补农”

　　“增减挂钩”政策在全国多个地方展开试点，农民该不该“上楼”的问题引发各方争论。

　　因为暴力拆迁、弄虚作假、随意扩大试点，城乡建设用地增减挂钩政策被媒体批为“新圈地运动”，国务院常务会议日前专门强调要严格规范，严控试点范围。如何评价这项引发争议的政策？

　　茅于轼： “增减挂钩”是多余的

　　增减挂钩政策是多余的，不必要的，甚至是错误的。它仍然是建设用地与耕地总量控制的思路。

　　国家为了粮食安全制定了18亿亩耕地红线不得减少的硬性政策，这项政策貌似正确，其实是非常片面的。它造成土地使用僵化，配置扭曲。各地在经济发展中无不严重地受制于土地使用的僵化，成为我国进一步发展的一大障碍。

　　理由很简单，粮食产量是耕地面积和单产的乘积。只要求确保18亿亩，而不谈增加亩产，这就是片面性。

　　到底我国粮食安全的重点应该放在耕地面积上还是提高亩产上，是一个需要认真研究的问题。下面从我国解决粮食供应的历史来看，事实是怎样回答的。

　　1950年我国人口总数5.52亿，粮食产量1.32亿吨，人均239公斤。到2008年人口13.28亿，粮食产量5.29亿吨，人均398公斤。

　　过去的60年中粮食产量增加了三倍，人均粮食产量增加了67%，现在我们比过去任何时候都吃得更饱，吃得更好。而在此期间耕地不但没有增加，反而大幅度地减少。之所以能够取得这样的成绩，是由于单产几乎增加了四倍。

　　十多年前我们也设置了保护耕地的红线，规定21亿亩不得越过。现在事实上这条红线已经退到18亿亩。大家认为是保护耕地政策的失败。但是我国的粮食产量并没有减少，因为我们提高了单产，节约了土地。应该说这是一个重大的进步。明明是进步，我们却看成失败。

　　现在我国的亩产还在继续提高，但是耕地不容许转换成开发地，结果是有大量农地闲置。我们去农村能够看到许多撂荒的土地，据统计，现在已经有九千万亩土地撂荒，占耕地面积的5%。

　　另一方面由于开发用地供给不足，房地产因土地供不应求而价格飞涨，造成国民经济结构中的重大问题。

　　当然，耕地也应该争取不减，亩产更应该努力提高。但是我们应该把重点放在哪里？显然，重点应该是提高亩产，而不是不许耕地减少。

　　因为我国是一个十分缺乏土地的国家。国土面积虽然不小，但是大部分是崇山峻岭，高原荒漠，宜居宜农的平原只占国土面积的12%。我国不但耕地紧张，其他用地更紧张。要增加耕地或不让耕地减少，难度非常大。土地又不能进口，也不能创造，唯一的办法是提高土地的使用效率，让每一块地都配置到最具有生产能力的地方。限制土地用途的调整，是极不利于提高土地使用效率的政策。它只看见土地用于耕作，而没有看到土地还有别的用处。这种土地使用僵化的政策恰恰降低了土地使用的效率，浪费了土地。

　　提高亩产对我国这样土地紧张的国家有特别大的重要性，而且这方面的可能性由于科技的进步，不断在开拓。近来由于生物工程的应用，提高亩产展现出空前巨大的机会。其他在晾晒、运输、储藏、加工中避免浪费的方法也是层出不穷。这些科技应用都能归结为土地的节约。

　　特别需要提出的是，粮食的国内外贸易不但有利于粮食供应的安全，还能降低粮食生产的总成本。因为粮食贸易必定是将粮食从价格低的地方运送到价格高的地方，以获取贸易的盈利。这就意味着生产成本低的地方多生产，成本高的地方少生产，在产量一定的条件下总成本得以降低。

　　不论在一个国家内部的各省份之间，或在各国之间，强调自给自足恰恰是不利于粮食安全的。

　　把我国的粮食安全寄托在维持耕地面积的单一因素上，显然是一个明显的错误。但是它却成为我国土地管理的最重要的政策。废除18亿亩红线不许越过的政策，通过减少浪费，国内外贸易，特别是提高亩产，来保证我国的粮食安全，此其时矣。 茅于轼（经济学家）

　　定义

　　城乡建设用地增减挂钩

　　指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，节约集约利用建设用地。

　　商榷

　　“增减挂钩”不该被妖魔化

　　茅于轼先生批评增减挂钩以及18亿亩红线，认为忽视了亩产效率的提高以及国际粮食市场。

　　其实，农民是本，农业是末，比起粮食产量，还有很多理由要求不能轻易减少耕地，比如农民就业。

　　让我们听听中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文的看法，“进口粮食从正面去讲等于进口土地资源和水资源，这是我们国家比较短缺的资源，对我们的经济社会的持续发展有好处，但是，进口粮食的同时又替代了中国农民种粮的职业，他们怎么办？”

　　农村一直被称为中国社会的稳定器和蓄水池，想想2008年金融危机后农民工大返乡就知道了，正是有家可回、有地可种，中国社会成功度过了危机，如果他们只能聚集于城市的贫民窟中，后果不堪设想。

　　耕地对于农民的意义，首先是就业，以及由此带来的收入和社保。在全球化时代，粮食安全反倒在其次，这一点，茅于轼先生说得很清楚，“在各国之间，强调自给自足恰恰是不利于粮食安全的。”我国对于粮食进口一直谨慎，因为中国分散的小农耕作成本高、产出低，面对美国、澳洲、巴西、加拿大动辄数百公顷的农场，没有竞争优势，而农业又恰恰承担着中国广大农民就业、社保等关乎命脉的功能，如果粮食多了，价格跌了，农民破产，中国社会就要出大问题。

　　18亿亩是国家的一种态度

　　然而，国家搞农地和建设用地的总量控制，农民自己却未必会认同，最大的一个因素，就是近些年来土地用于非农开发的级差地租越来越高，而粮食再怎么种收入也不会有多大提高，农民蠢蠢欲动：凭什么我的土地只能农用，我也要搞房地产开发，小产权房就是这么来的。

　　于是，国家越是强调守住18亿亩红线，建设用地越紧缺，农地非农用的级差地租收益就越高，农民盖小产权房的积极性就越高，地方政府想办法从农民那征地的积极性也越高，耕地就越是守不住。土地怪圈由此形成。

　　18亿亩变得不受欢迎，比如茅于轼先生说18亿亩不考虑亩产的提高以及国际粮食市场因素等等。

　　然而，它不仅仅是粮食问题，而是社会问题，政治问题，如果单纯为了粮食，中国的小农经营早就被废除而发展大型农场了。18亿亩不科学，但多少亩科学？农民农闲时进城、农忙时返乡，如此候鸟运动还将持续几十年，谁能拿出更科学的办法，保证出现2008年返乡潮时也不会出现任何问题？18亿亩固然粗糙，但它表明了国家的一种态度。

　　增减挂钩本质是“以工补农”

　　增减挂钩正是在尊重国家管控土地用途的前提下发明出来的，它戴着镣铐跳舞，但解决了两个问题：一是在保证建设用地总量没有增加的前提下，通过空间挪移，满足了城市扩张的需要，而且比起过去的占补平衡政策，它还要求建新小于拆旧，也就是增加耕地总量；二是让远离城市的纯农业地区的农民与城郊农民一起，享受土地级差收益，后一点非常重要。

　　过去只有城郊农民有机会通过转化土地用途分享级差收益，听听城中村农民通过卖地一夜暴富的故事就知道了，远离城市的地域更为广大的农村地区只能眼巴巴看着，而现在不同了，通过集约土地，他们拥有了一个宝贝：建设用地指标———通过指标流转参与中国的城市化，分享土地级差收益。

　　如果说城郊农民是通过卖土地分享城市化利好，纯农村地区的农民则通过卖土地指标分享了城市化利好。有了这个利好，农村的各项设施改造就获得了资金支持，其本质仍然是“以工补农”。而且，村集体的耕地面积还扩大了，可谓一举两得。

　　问题出在收益分配和强制手段上

　　想法这么好，为什么还出现那么多问题？在于收益分配方式和政府实行的强制手段。

　　农民通过“上楼”得到的建设用地指标，不是农民自己卖掉的，而是经过了地方政府的手，最终卖给开发商。政府的参与当然有行政成本，但如果抽走的“手续费”过高，剩给农民的钱甚至还不够“上楼”用，得贴钱，恐怕就说不过去了。很多农民不愿“上楼”就是这个原因。对此陈锡文强调，土地指标增值收益，“须全部返还农村”。

　　强制农民“上楼”更不对。农村土地是村集体所有，宅基地上的房子更是农民所有，增减挂钩是一项买卖，不是“公共利益”，做不做买卖，是农民、村集体自主的事，政府无权强制。如果农民不愿“上楼”，买方只能以利导之，以高价诱之，哪能以拳头、榔头对之？谁见过这样做买卖的？

　　买卖不公平，就是因为交易的一方是政府，它手握公权力，一不小心就把“买卖”变成“征收”，性质一错，全盘皆错。

　　解决的办法，就是像千呼万唤不出来的《新拆迁条例》规定的那样，除了公共利益用地所需，政府不再介入城市房屋拆迁，由开发商直接和居民谈，增减挂钩也一样，除了公共利益，政府不再介入指标买卖，由开发商直接和村集体、村民谈。谈得拢则卖，谈不拢不卖。政府负责两件事，一维持交易秩序，防止资本欺压村集体和农民，防止村集体欺压农民；二征税。赵继成

　　（党国英先生对本文亦有贡献）