刘庶明:编制"十二五"规划宏观背景分析与国家政策取向预判

www.chinaneast.gov.cn 2009年10月14日　来源：振兴东北网
编制"十二五"规划宏观背景分析与国家政策取向预判 刘庶明
我国"十二五"规划编制前期工作已启动。编制"十二五"规划，需要战略思维、国际视野、创新理念、可行实用。将"十二五"发展放到世界格局中去考量，正确分析与把握这一时期国内外发展趋势及国家政策取向，是编制科学"十二五"规划的重要前提。本文，拟对此进行探讨。
一、"十二五"宏观背景分析
国家发展改革委上月底召开全国"十二五"规划编制前期工作电视电话会议指出，即将进入的"十二五"时期，是实现全面建设小康社会奋斗目标承上启下的关键时期，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期，也是深化重要领域和关键环节改革的攻坚时期。"十二五"规划，必须根据国际环境的新变化和国内发展的新要求，充分体现科学发展、和谐发展的战略思想，反映全面建设小康社会新要求。上述认识与要求，基本反映了"十二五"规划的宏观背景。下面，对宏观背景及国家政策取向预判如下。
1、处于国际金融危机带来世界经济大调整的机遇与挑战并存期。
专家预测，源于2007年下半年美国爆发的住房次级贷款危机而演化为百年一遇的全球性金融危机目前仍处于蔓延加深阶段。世界经济史上的经济周期规律表明，一次经济危机由爆发--加深--稳定--复苏，长者5-8年，短者3-5年，平均5年左右。考虑到21世纪以来知识、技术、信息经济突飞猛进将极大地增强世界经济的自我修复和调整能力，这次经济危机的周期乐观估计也要持续3年左右。
"十二五"期间，正处于此次世界金融危机时期和经济周期的回升期，不可预见的因素很多。对于此次经济危机，本人已于去年10月提出《华尔街金融危机之"危"与中国发展之"机"》七方面机遇，这是从积极方面去认识。我们还需要认识到，此次世界金融危机，对我国的负面影响也很大。如，目前一些国家为了自保，纷纷对我国商品进行反倾销，由此会加深我国出口为主的企业困境。因此，对各种可能性情景及其深远影响进行深入分析及防范，研究积极化解国际金融危机、摆脱世界金融危机的羁绊的对策是"十二五"规划的必要前提。为此，需要深入分析全球化日益加深的趋势与当下金融危机出现的反全球化趋势的新特点；对未来几年特别是"十二五"期间及到2020年世界经济中国际产业分工、贸易投资、金融货币体系、重要资源产品等方面的发展趋势与特点；对未来国际新技术革命的规律与趋势及拉动世界经济走出金融危机、进入新一轮增长周期的动力源。进一步分析研究分析国际金融危机对我国及各地经济发展的影响，研究未来10-20年国际资本流动、产业流动、技术流动的趋势、特点及我国及各地参与全球产业价值链的切入点，研究利用世界金融危机的倒逼机制，调整优化我国及各地经济结构对策措施。
2、我国仍处在经济社会发展的重大战略机遇期。
国际金融危机已经对我国发展产生了重大影响，但我国仍处在经济社会发展的重大战略机遇期基本面没有变。从经济社会发展阶段判断，我国从整体上看仍然处于工业化、城市化加剧速度发展阶段，处于全面提升工业化、城市化、市场化、信息化和国际化水平的关键时期，处于经济由外向型向内需为主型转型升级、经济结构调整升级的关键时期，处于实现全面建设小康社会目标承上启下的关键时期。
工业化、城市化加速发展阶段，将会带来人口向城市的聚集，带来对自然资源的更多消耗，由此也带来资源环境的更大约束。因此，转变经济增长方式，走新型工业化道路，改造传统产业，催生一批新兴产业，延伸产业链条，集约建设园区，建设资源节约型、环境友好型社会将更为迫切。
从全国看，"十二五"期间我国人均GDP将由3000美元增加到6000美元，由此将产生一系列重大经济社会发展阶段性特征。通过分析研究世界发达国家工业化、非工业化发展历史进程、阶段性特征和发展规律，把握这个时期将会出现的新特征。现在已出现端倪的有：全面小康社会的消费需求及少数富裕阶层的消费需求在升级，今年"十一"长假出现的旅游井喷现象说明，旅游休闲度假将成为新的经济增长点，与之相适应的是一批益居型生态城市正在兴起。
产业结构升级，体现在我国区域经济发展中，将会持续低、中端产业由东部沿海地区向中、西部地区梯次转移规律，也将出现局部反梯度现象；为提高企业竞争力，持续制造产业向资源型产业前向链接、商贸业向制造业链接、从而推进整体产业链延伸、产业空间聚集的产业集群规律。我国通过编制高端产业规划，争取在世界产业链中的高端地位；各地需要编制发挥本地比较优势的产业优化规划，提高区域经济发展实力。
3、我国进入重要领域和关键环节改革攻坚时期。
体制创新，需要从宏观层面改革经济社会发展重要领域、行业和部门之间的运作模式和利益格局，为保持经济增长提供强大动力与新鲜活力。
"十二五"期间，我国将在改革的深水区中渡过。行政体制、事业单位、资源品价格等体制改革的难点和热点问题日益成为经济社会发展的制约。以行政体制为例，我国目前经济社会发展的行政成本过高，必须从根本上突破。值得高兴的是，广东省顺德市党政改革疾风推进，打开一个行政改革突破口。其突出特点是：大大精简机构，由原来的41个机构，被一次性精简到16个，其中政府部门由29个调整为10个，机构精简近2/3；设置党委机构6个，全部与政府构合署办公；压缩干部指数，16个"大部"一把手均由区委、区政府副职兼任；决策、执行、监督相对分离，决策机构少而精，执行部门专业高效，监督部门独立运作并直接对行政首长负责。
当国有企业改革基本完成以后，事业单位改革需要加速度。全国事业单位的财政开支约为公务员开支的3-4倍，多数事业单位依靠其所属的行政机关垄断资源、特别是服务资源。这也是为什么我国服务业长期滞后的一个重要原因。其后果是，一方面增加财政压力，另一方面因此垄断服务业资源而使服务业发展滞后，还有产生腐败等社会问题。 "十二五"期间，事业单位改革的方向是明确的：就是将不具有公益性质的事业单位全部推进市场而成为市场主体，与行政机关完全脱钩，自主经营、自负盈亏。
4、处于承诺实现联合国千年发展目标的重要时期。
2000年9月，联合国召开"联合国千年首脑会议"。由189个国家签署《联合国千年宣言》，世界各国领导人，达成消灭极端贫穷和饥饿；普及小学教育；促进男女平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善产妇保健；与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争；确保环境的可持续能力；全球合作促进等八项千年发展目标(MDGs)。
我国做为负责任的大国，为推进和谐世界建设，"十二五"期间，将继续积极承担起与我国经济实力相称的责任，为实现千年发展目标做出应用贡献。今年9月，在联合国气候大会上胡锦涛总书记表示，中国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划，并继续采取强有力的措施。一是加强节能、提高能效工作，争取到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年有显著下降。二是大力发展可再生能源和核能，争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。三是大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。四是大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术。
二、对国家重大政策取向的预判
面对百年一遇的世界金融危机，适应我国全面建设小康社会的需要，我国将会在坚持已有政策基础上，适时调整新的政策。可以预期的是，国家政策调整取向有：
1、出台继续推动由出口导向、投资拉动转为内需为主战略的政策。
日本战后就经历过由出口导向、进口替代、到内需为主的战略转型。目前其对外依存度降至30％左右，而我国2008年货物进出口总额为2．56万亿美元，对外依存度高达57．9％。这种模式已经持续了30年，很难长期维持，特别是受到当前国际金融危机导致国外市场需求明显萎缩而对我国高度依赖国外需求的发展模式的严峻挑战，迫切要求我国将战略转为内需为主上来，特别是从投资需求为主转为消费需求、重点是居民消费需求上来。我国人口众多，又处在人均GDP由3000美元到6000美元跃升阶段，完成有条件实现内需为主的战略转型。利用当前国际金融危机产生的倒逼机制，从"十二五"时期更加主动地加快内需为主的战略转型，应该是"十二五"规划的明智之举。
2、以提高我国产业整体竞争力为目标，出台支持经济结构调整政策。
我国将在"十二五"期间继续坚持"保增长、扩内需、调结构"方针，对政策周期较长的"调结构"将给予突出体现。这既是为了保证当前应对危机的宏调举措延续过渡；也是立足长远，通过调整结构淘汰落后产能，化危为机，使我国能够在未来新一轮国际经济分工中占得有利先机。
调结构，一方面，将对现在优势产业通过技术创新、延伸产业链等手段，加快其产业升级；另一方面，为抢占世界高新技术产业至高点、适应国内外需求，催生一大批关新战略型产业。对于我国来说，既需要发展高新技术产业，也需要适时发展劳动密集型产业；既需要发展新型工业，又需要发展现代服务业与现代农业。
3、以"民富国强"为目标，增加对社会、民生支出政策。
近十年来，我国财富得到极大增加，但大量财富却被少数人、少数人行业所占有，而广大群众的收入增长水平远低于我国财富增长水平。调整分配制度，是社会公平的基础，也是社会主义制度的核心要义。专家预测，"十二五"规划目标将由过去的"国强民富"调整为"民富国强"，进一步提高人民收入，完善保障民生方面的政策措施，花更大力气改善教育、医疗、就业等民生工程的力度，推动环境保护和节能等，从机制上保障人民能更多的分享到改革发展的成果。
为此，国家将调整国民收入分配结构。重点需要调整国家与省、市、县的财政分配结构，突出向县级倾斜，增强县级财政自给能力与造血功能；二是向普通劳动者倾斜，增加一次分配比重，提高广大人民群众的收入水平与生活水平；三是向老少边穷地区倾斜，解决不同区域收入差距过大问题；四是向农村倾斜，解决城乡发展失衡--城乡区域经济和社会发展不协调问题。
4、以可持续发展为目标，出台支持建设"两型"社会政策
针对我国投入产出失衡--为提高经济增长所付出的资源、环境代价过大的问题，兑现千年大会的承诺，根据《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的要求，积极落实"巴厘路线图"谈判内容。
我国将继续推进资源节约型、环境友好型社会建设。对此，将出台提高资源品价格、建立资源开发补偿机制、增强生态环境项目投资等政策；出台支持政策，加强节能、提高能效；大力发展可再生能源和核能；大力增加森林碳汇；大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术。
5、以增强经济社会发展动力，出台继续推进改革开放政策。
近年来，国家批准一批改革开放实验区及区域发展规划，赋予在金融创新、城乡统筹、资源环境、行政体制改革、科技创新等方面的先行先试权力。还将继续增加新的改革开放试验区，并赋予新的先行先试权力。"十二五"期间，国家将推进省管县试点。     为扩大开放，国家将加大对"走出去"的支持加度；增加支持边境地区开放政策，如，今后将新批和新增加一些边境经济合作区，并将在土地出让金减免、税收减免和银行贷款等方面给予较大支持力度。