关于市县级十二五规划编制方法若干思考

关于市县级十二五规划编制方法若干思考

　　目前，我国国民经济和社会发展“十二五”规划编制工作巳缝启动，正在加紧做好各项前期准备工作。为进一步提高规划编制的透明度、民主参与度，广泛凝聚社会各界的智慧，对重大问题形成共识，增强规划的科学性，国家发展改革委和各省市发展改革委都决定对“十二五”规划前期重大问题研究进行公开选聘研究单位。市县级受条件限制不能公开选聘研究单位，市县级政府和发改委（局）也定应组织本市县科技人员、选聘专家指导对“十二五”规划前期重大问题开展研究，并将回顾总结“十一五”规划经验教训作前期重大问题研究的重娄内客，对编制方法进行专题研究，提高规划编制水平。现笔者曾连续参与五届规划编制、三届规划主笔，现结合双峰县“十一五”规划编制实践，就如何编制好市县级“十二五”规划与网友探讨。

一　明确规划的理论依据

　　在新的历史条件下编制“十二五”规划，有着极其重要的战略意义。邓小平理论和“三个代表”重要思想是指导改革开放和现代化建设的强大理论武器。“十二五”规划是以“三个代表”重要思想为指导编制的,把“三个代表”重要思想落实到加快市县现代化建设的各项工作中去，体现到党组织和广大党员的各项行动中去，成为推动事业实现新发展、开创新局面的强大动力。科学发展观是党中央从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想，是社会主义现代化建设必须长期坚持的重要指导方针。“十二五”规划是市县委、市县政府在深刻领会和准确把握科学发展观，进一步创新发展举措的基础上描绘出的双峰未来发展的蓝图，是科学发展观在市市县域经济社会发展中的贯彻和落实。依椐加强党执政能力建设的理论，突出以提高领导发展的能力来带动驾驭社会主义市场经济、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会、应对国际局势和处理国际事务这五个方面执政能力的全面提高，扎实锤炼执政主体的素质、把握运用执政规律、充实完善执政理念和执政方略、贯彻落实我们党成功执政经验、积极调整执政体制和执政方式、不断夯实执政基础，用“看得见、摸得着”的建设成果来进一步树立良好的执政形象。构建社会主义和谐社会是党中央继科学发展观之后提出的全新的战略思想、社会理念和社会理想，符合人民群众根本利益，是保证长治久安的根本基础。建社会主义和谐社会的一个非常重要的意义，就是提出了一个社会目标，而且这个目标是引领其他目标的终极目标，必将成为人民群齐心协力全面建设小康社会的强大动力。

二　调整规划主要内容

　　市县级规划是我国现行规划体系中的最基本单元，是实施性规划，要要把着力点放在由政府履行公共服务职能的领域，在市场经济体制下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。重点规划最为迫切、最为重要和最为关键的内容，其余内容少写或不写，确保县市级规划有的放矢和切实可行。市县级“十二五”规划规划主要内容:一是深入研究和谋划推进新型城镇化、新型工业化发展、新农村建设与社会发展、资源利用保护以及生态建设。二要明确政府规划的范围主要是政府履行的公共职能，这些职能包括交通、能源、水利、教育、科技、卫生、生态环境保护、防灾等基础设施建设，国土、水源等重要资源的开发利用，以及发展政策及重大改革措施等等。二是深入研究和谋划解决资源（土地、矿产、水）能源（电、油、煤）承载能力、转变经济增长方式以及公共设施与公共产品供给不足的的策略和措施问题。三是深入研究和谋划实现全面建设小康社会的目标、解决三农问题、建设社会主义新农村的对策。四是深入研究和谋划加快农村教育、文化卫生事业发展和城乡就业、社会保障、公共安全问题，构建和谐社会。四要明确政府对一般竞争性领域的规划，主要是制定政策导向，规范市场秩序，以形成和完善公平、公正和公开的市场竞争环境。

三　改进规划的编制方法和程序

　　编制方法，一是加强调查评价分析。要根据实际有重点地开展经济社会调查评价工作，吃透县情，分析发展趋势，为规划编制提供充分的基础依据。二是吃透国家当前的政策精神，依据县市的经济管理、政策制定、调动资源的权限，用足、用活、用新现有的政策和权限。三是加强发展战略和规划配套措施(政策)、机制的研究。解决县级发展战略雷同、不符实际的口号和政策措施克隆省市的不良现象，因地制宜，科学提炼出符合当地实际、具有特色和长远眼光的经济发展战略和可操作的对策措施，明确县级政府的职责和工作重点，确保规划的实施。四是科学制定发展目标。县市规划是规划体系中的基本单元，仍需确定一些能够预测、需要预测的重要定量指标，来指导县市各部门的工作，鼓舞部门士气和考核部门工作。但是应尽量简化过多、过细的定量指标，力求突出与国家导向和上级规划的衔接、突出自身的实际情况、突出预测的科学性和前瞻性。同时，可制订高中低不同方案，给定量指标的调整留有余地，以增强规划体系的有效性，免经济社会形势发生非常规变化后产生被动。五是鼓励规划方法多样化。借鉴国内外规划编制经验，采用先进的方法和技术手段，提高规划编制的科学性。六是规范规划成果的编制。规划纲要和指标、项目表、布局图是规划实施管理的依据，应达到规范性文件和表规图则的要求，做到简明、准确、规范。规划的规定性内容必须上下衔接，图数一致。要注意丰富规划成果的表达方式，力求各具特色，避免内容雷同，千规一面。
　　编制程序，一要加强上级对县级规划编制工作的指导。建议省发改委及时召开县级规划编制、实施经验交流会。二要将编制规划思路作为编制规划的必要程序加以制度化。三要加强规划协调、衔接。坚持下级规划服从上级规划，发挥上级规划对下级规划的指导和控制作用，解决重复建设问题。要建立各级、各类规划之间协调、衔接的制度，明确协调、衔接的规定性内容。加强经济社会发展规划对土地利用总体规划、城镇总体规划的指导和衔接，借土地利用规划和城镇规划修编的机会，进一步渗透经济社会发展规划的战略意图，有效解决土地利用规划和城镇规划相互之间不衔接和不吻合的问题。四要加强规划咨询论证。要建立专家咨询审议会制度，赋予专家咨询审议会明确和有实际效力的职能。五要加强监督和公众参与。要充分发挥人大、政协、新闻媒体、社会中介等各类机构的舆论监督作用。建立健全公众参与制度，提高规划编制过程的开放性和规划的透明度，使政府规划逐步向政府、规划师、公众共同参与的全方位、开放型规划转变。

四　市县级规划编制应注意几个问题

　　一要立足市情级县情实际，突出特色、优势和重点。编制县级规划，既要服从国家和省级规划的指导，与中央有关精神保持一致，也要考虑市县自身在自然条件、经济基础、社会发展等方面的实际情况和基本特征。要扣紧本县市的特色，体现与众不同的方面；扣紧本县的优势，体现比较优势；要突出重点，切忌“小而全”面面俱到。只有这样，才能克服规划的虚无空泛，切实发挥对县级经济社会发展的指导和约束作用。二要从经济区域化谋划市县域经济发展。市县域经济是一个区域性、开放性兼备的经济体系，要跳出县域行政边界，从更大区域发展的视角来谋划县域经济发展，找准县域在区域内的定位，积极主动融入区域经济的发展。三要重视发展方向、重点、速度、目标的论证;上下衡接和综合平衡。四要重视解决GDP与财政收入比值不相称的问题。据专家研究认为:县市级GDP与财政收入比值一般应在100:5以上。五要重视解决基础资料不大真实的问题,挤掉数据水份。如出栏牲猪数据，据知情人透露出栏牲猪上报数据，一般有四五成的水份，个别市县水份达七八成。六要正视统计数据与部门数据不一致的问题。如土地资源数据中耕地面积，统计部门数据是上世六十年代定的耕地面积数，国土部门土地详查变更登记是当年的实际耕地面积数。详查变更登记的耕地面积比统计部门的耕地面积一般多25%—30%。

五　加大规划实施力度

　　我国一直流传有“规划规划，纸上写写，墙上挂挂”的形象说法，特别是市县级规划这种现象更为严重。要解决这个问题，需多方着手。首先，规划编制要尽量有针对性和可操作性，重点突出，目标明确。这是规划能够顺利实施的基础。其次，加强对规划的评估和考核，建立简明实用的评估方法和指标体系，及时将评估结果对规划进行反馈和调整，减少规划执行中的失误和偏差。再次，要提高规划透明度和社会参与度。我们编制规划要尽量动员大家的力量，多方面参与，把规划做好，特别是要重视专家的参与。要做好下面几件事：第一，要建立规划专家小组，专家小组参与规划编制的全过程；第二，要通过媒体广泛征询对规划的建议；第三，总体规划和区域规划在规划草案初步形成后，要公开征询社会各界的意见；第四，专项规划也要采取适当形式提高社会参与的广泛性，涉及人民群众切身利益的规划，要采取大力推行公示、听证、问责等公开透明的方式，共同促进规划的实施法制化和规范化。

（文章作者：湖南省双峰县老科协  方忠敬）

信息编辑：发展规划处