可持续生计视野下的失地农民社会保障制度研究

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□ 刘家强 罗 蓉 石建昌　《人口研究》 2007年第04期 1/7页12 3 ...7
　　【内容摘要】 快速工业化和城市化过程使越来越多的农民逐步丧失维护生计的土地资本。土地资源的缺失让农民在失去自然资本的同时也失去重要的社会资本、物质资本等。在重新构建可持续生计基本框架下，建立失地农民的社会保障制度是其中重要的制度资本和基础要件。本文通过对成都市被征地农转非人员的社会保险办法的制定和实施情况的调查分析，基于失地农民可持续生计重构的前提，以农民对土地事实所有权的基本假设为理论框架，深入分析失地农民社会保障制度在替代土地功效、解决基本生存与保障问题上的优势与成效，并对提高制度的绩效性、替代性和持续发展性提出对策建议。
　　关键词：社会保障制度；失地农民；可持续生计
　　【作者简介】 刘家强，西南财经大学教授，博士生导师；罗蓉、石建昌，西南财经大学博士研究生。成都：610074
　　
　　 “可持续生计”（sustainable livelihoods）1最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。它是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得谋生的能力、资产和有收入的活动。2建立失地农民的社会保障制度是实现失地农民生计可持续的重要基础和保证。近年来，一些地方政府开始探索解决被征地农民基本权益保障问题。成都市在多年探索解决征地补偿问题的基础上，2004年初出台了（已）征地农转非人员社会保险办法，迅速在该市19个区（市）县施行。这样的制度安排能否解决被征地农民的持续发展和后续保障问题，存在什么样的不足，有哪些可供借鉴的经验等，对更多地方政府解决被征地人员生计问题具有十分重要的意义。
　　
　　1 理论背景：解决失地农民社会保障问题的路径选择
　　
　　城市化是城市发展和扩张的过程，农村土地不断被征用，产生了大量失地农民。农民失去土地，也就失去了基本生活保障，如果得不到较好的解决势必影响社会安定。正确估价农民土地的功效，并以相应的制度来弥补农民生存和发展的保障作用，核心在于土地估价是否充分、赔偿是否到位、收益分配是否合理和所采用的制度是否具有良好的替代性等。
　　1.1 土地产权制度：充分肯定农民对土地的“事实所有权”（长期使用权）是正确评估土地功效的前提
　　拥有土地是农民与社会其他人群相区别的一个重要特征。基于我国土地福利性均分的原则，土地成为保障农民基本生活需要的主要手段，也是协调公平与效率的基本保证。改革开放后，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，农民对土地拥有30年甚至更长时间的经营权，尽管所有权归集体组织，但依然产生对土地所有的幻觉。同时由于没有产权作基础，土地难以实现交易，巩固了处于社会交易相对弱势地位的农民对土地的长期拥有，在实践上形成土地的“事实所有权”，心理上比“土地私有更具私有特征”，强化了农民与土地的内在联系和土地对农民的基本功效，来自土地的收入成为农民最基本最可靠的收入来源和最后一道生活安全保障。据有关资料统计，土地为农民提供了40%~60%的经济收入和60%~80%的生活必需品3，所提供的基本生活保障效用、直接经济效益效用、就业机会效用分别占总效用的38.62%、19.72%、16.95%。4可见土地的保障功能对农民而言具有“最后”和“唯一”的特性，成为第一功效。因此，征用土地必须考虑土地作为农民最基本生存手段和生活保障这两个因素，正确估价土地功效，建立能够替代土地保障功能的制度，确保失地农民生计可持续。5按照“土地换社保”6的原则，将土地征用款一部分用于失地农民基本社会保障制度的建立，不仅能弥补过去单纯货币补偿缺陷的功效，而且也是在失地农民就业门槛相对过高的情况下不得不选择的一种较好的保障方式。
　　1.2 土地征用制度：合理的土地征用行为和征用价格是失地农民社会保障制度的物质基础
　　在我国，土地权属问题是土地征用制度建立的基础，土地收益取决于土地的征用制度。现行征地低补偿制度缺乏经济学依据，是城乡二元结构政策的延续。政府运用土地征用低补偿制度将农民集体所有土地变成国家所有，农民转出土地财产权利在经济上没有得到实现或实现得比较少。无论征地是出于公共或非公共利益，让农民单方面作出牺牲都是站不住脚的。事实上，城市在扩张过程中存在没有严格区分公共利益和非公共利益两类征地行为，征地补偿和安置标准没有非常严格的规定，或以低于市场价格出让，土地价值难以得到公平合理体现，影响土地收益，关系失地农民社会保障水平的高低。7如果农民对土地的事实所有权在土地征用过程中能够得到真正的保护和充分体现，就意味着土地征用价格将更加趋近于土地功效，土地收益就更高，就更有利于解决失地农民的保障问题。
　　1.3 土地收益分配制度：决定失地农民社会保障水平高低的关键环节