从“单双号”限行看北京交通治理__经济观察_中国发展观察杂志社

  拥堵的城市交通，增加市民出行的时间成本和经济成本，并且造成一系列社会问题。如何科学解决城市交通拥堵问题？“限行”措施不是长期有效的、科学的办法，因此我们需要不断探索建立可持续发展的城市交通，其中政府的合理引导和不断优化公共交通体系，提升公共交通的便捷性、准时性及舒适性水平尤为重要

  举世瞩目的北京奥运会已经落下帷幕，奥运会给北京交通留下了宝贵遗产，促进了北京城市交通的发展。而奥运会之后，北京的交通状况是否还会像奥运期间一样畅通已成为普通北京市民关心的话题，这也是研究解决城市交通拥堵问题的一个良好契机。      
  “踩了油门走几步就要踩刹车，有时在车流高峰的时候能堵上1个多小时”，出租车司机贾师傅向《中国发展观察》诉说着奥运前的北京交通状况，“这样的路走起来真是心痛加心烦，心痛的是汽车的磨损和汽油的浪费，心烦的是神经得紧绷着，一路走走停停，一不留神就追尾。”“现在交通管理措施当然好多了，基本上没什么长时间堵车的了，最多堵几分钟，我们出租车每天也可以多拉几趟客人了。”多拉几趟客人对每月承担5000多元“份钱”的贾师傅来说很重要。

拥堵造成的社会问题越来越重

  拥堵的城市交通，增加北京市民出行时间成本和经济成本，使很多北京市民尽可能地减少外出次数，导致北京这一国际大都市的城市经济活力和效率下降。零点集团在今年发布的2007年城市交通的相关指数显示：2007年北京每个市民因拥堵而间接损失375元/月，广州则为273元/月。“我们是抽样调查一个市民每月的月薪除以他的每月工作时间，再乘以他因交通拥堵而多花在路上的时间，这样我们得到这个人因交通拥堵所导致的间接经济损失。”零点集团指标数据业务总监张慧向《中国发展观察》解释道，“市民出行时间相对比较好量化，北京的情况是，拥堵所花的时间是在通畅时所花时间的2.2倍，在全国来说，仅比重庆好一些。”2005年零点咨询一项统计显示：2005年北京市民上下班距离平均15.8公里，上下班平均时速却只有13.2公里。这说明每个北京市民每天平均要花上2个多小时在上下班的路上。而到今年的奥运前，市民的出行时间可能比这还要长一些。
  另外，城市交通的拥堵造成的城市大气污染、能源大量消耗等问题，也已成为普通北京市民的共识。“自从奥运会‘限行’以后，北京的天气好了很多，我现在基本每天都来这里活动活动。”每天坚持到玉渊潭公园锻炼的冯玉敏老人这样告诉《中国发展观察》，“我呼吸道不太好，以前天好我就出来走走，但不敢活动太久，预报说不适宜户外锻炼，我就不出来，今年这样的预报就少多了。”城市交通引起的汽车污染物的排放对城市空气、水和土壤的污染日趋严重。就北京市来说，汽车排放的碳氧化合物、碳氢化合物、氮氧化合物已占总排放量的45%—80%。据有关统计表明，汽车在拥堵的情况下排放的有害气体是正常行驶情况下的五到六倍，大量的污染物的排放，给生活在城市中的人身体健康带来巨大隐患，无形中加重了社会医疗保障体系的负担。
  能源的大量消耗，公共财政为此买单。在国际油价高企情况下，由于油价没有和国际接轨，国内出现燃油“倒挂”现象，导致大部分炼油企业亏损，国家为此做出了巨额财政补贴以缓解市场波动带来的冲击。燃油供求矛盾日益突出，进口量日益增加，这时，节能工作就显得尤为重要，拥堵的机动车造成的大量能源浪费问题不可忽视。长期的财政补贴政策也不是长久之计，只占总人口少数的有车族享用“福利”能源，这也不符合建设公平和谐社会的发展要求。

“单双号”限行能限多久

  7月20日，北京为迎接奥运会开始实施“单双号”限行的交通管理办法。“单双号”限行交通管理措施实施以后取得了明显成效，减少了市区45％的车流量，车速达到了每小时43公里。同时，由限行导致的400多万人次客流转向公共交通，对北京市的公共交通体系承载能力进行一次全面的检验，结果证明北京的公共交通承载能力比较好。
  奥运会后北京城市交通是否会回到奥运前一样的拥堵状态，“单双号”是否会继续长期执行？作为城市交通主管单位的负责人，北京市交管局副局长王立在奥运期间没有给出直接答案，只是在记者会上表示：“这种出行问题和老百姓的生活太密切了，关系到市民的切身利益。不妨在一定程度上展开大讨论，让市民更多地发表意见，也可以为政府今后的决策提供一定的参考。”有关人士认为，这表明政府管理部门已经认识到城市交通不仅仅是管理机动车的问题，也是“关系到市民的切身利益”的问题，体现了“以人为本”的城市管理思想。
  尽管许多市民希望继续实施“单双号”限行，但这一临时措施还是在9月20日如期解除。解除之后北京的交通状况会是什么样子？是否会有新的措施出台？人们充满期待。
  “十五”期间，北京市机动车保有量年均递增11.4%，五年内新增机动车108万辆，机动车保有量达到259万辆，其中私人小汽车达到130万辆，而过去几年里，北京平均每天新增私家车1000辆。据统计，北京市私家汽车出行比例增幅超过公共交通的两倍，其占用了越来越多的道路资源，导致交通出行结构正朝着不利于建设可持续性城市交通的方向发展。很多北京市民因此认为造成城市交通拥堵的主要原因和过度地发展私家车有关，私家车的使用率普遍很高。而和一些发达国家相比，我国的私家车人均拥有量很低。但事实上，我们也看到私家车的高使用率确实给城市交通造成了巨大压力，是城市交通拥堵的主要“贡献者”。针对这一点，接受《中国发展观察》采访的清华大学公共管理学院副教授杨永恒博士说：“这是私家车主对私家车有依赖的表现，原因在于我们的公共交通体系不够方便。北京一个地点到另一个地点，公交、地铁换乘麻烦，不够准时，造成大量时间浪费在路上。”对于要不要限制私家车出行及其数量，杨博士说：“在这个问题上政府不能采取‘一刀切’的策略”。他认为，早期经济要发展的时候，政府鼓励老百姓买私家车，买车的这部分人推动了汽车工业和社会经济的发展，这部分人为社会做出了贡献，现在又要限制他们使用自己的汽车，从某种意义上说，这种做法不公平。
  北京市政府为维护奥运限行期间停驶车主权益，对限行期间车辆减征了总额达13亿余元的车船使用税和养路费。北京奥运的特殊时期，北京的绝大部分私家车主对临时“限行”方案表示理解和支持。那奥运之后，私家车到底该不该为城市交通拥堵买单？这就引发了不同利益群体的不同意见，如果是按少数服从多数原则，大多数没有汽车的市民多半会赞成“限行”方案的长期执行。“‘限行’方案长期化不一定能长期有效，”杨永恒博士说，“我相信能买第一辆车的人就能买第二辆车，一个单号一个双号，而且很多家庭已经有两辆车了，这样就使‘限行’方案逐渐失效。所以政府决策一定要科学考量，不能为以后工作造成被动局面。”

城市交通发展在于政府的合理规划和引导

  北京城市道路的建设属于“摊饼式”思路，现在已经通车的有6条环线主干道，吴良镛院士甚至提出了突破北京市域的“大七环”的建设方案。但有些专家不太赞成“摊饼式”修路方式，早在2004年，工程院院士邹德慈就公开表示不赞成北京过多修建环线主干道路。他说：“要想办法遏制摊大饼的趋势，在空间形态布局上要有一种新的思路、新的发展方向”。他认为，在北京这样一个城市功能过分集中在中心城区，还没有新的城区来分担中心城区所承担的功能的时候，不宜再围绕中心城区来修路，否则不利于将来城市的发展。
    杨永恒博士的另外一个身份是清华大学中国发展规划研究中心的主任助理，这个中心是2006年清华大学和国家发改委共建的校级研究机构。从城市规划角度，杨博士认为，北京的交通规划还是有不合理的地方，环线道路的建设并没有解决交通拥堵问题的发生。“虽然有了大的环线，但是环线之间有很多大的机构，这些单位的大院是封闭式管理的，里面的道路是供院里独享的，不能服务公众，这就导致行驶在院子周围的汽车不能有效分流。”杨博士解释说。在北京的确存在一些大的单位机构用围墙把自己与外界隔离起来，形成自己的一个“小独立王国”，这些大院使北京的道路规划建设出现一定的难度，有的甚至破坏了城市交通路网，道路避让院子的现象不少。这些单位主要是以前规划建设中过多地占用土地造成的，像是各个大学、部委、军队等以及以后开发商兴建的大型社区。不过，随着政府意识的提高，这一现象得到了缓解，新建的建筑多数不再独立成院，加强了与外界互通。
  有的城市主干道两边单位也会影响到城市交通的畅通，像北京西城区官园桥至花园桥的车公庄西路，在不足4公里的路段上，至少设置了12个红绿灯，有的不足百米就有一个红绿灯，这是方便了路两边单位、宾馆的汽车和行人的出入，但又造成了“踩了油门走几步就要踩刹车”现象的发生。在这条路上班的吴小姐有时开车上下班，她觉得这样的红绿灯是人为地设置了障碍，不合理，这样导致能源的浪费，增加了汽车尾气的排放，增加了拥堵的几率。她建议，政府可以在这条路段多修过街天桥，少设置红绿灯，以方便两边的行人和过往的汽车。
  如何科学有效地解决城市交通拥堵问题，杨永恒博士向《中国发展观察》提出自己的看法，他觉得这中间最主要还是在于政府的合理引导，要进一步完善公共交通体系，提升公交的便捷性、准时性及舒适性水平。他认为目前私家车的使用率之所以高，是开车的这部分人没有比开车更为方便快捷的出行方式，公共交通达不到这部分人的需求。通过发展城市公共交通，引导有车族在上下班的时候尽量乘坐公共交通工具。这一方式在日本东京就得到很好的体现，现在东京几乎是家家都有车，但是市民上班下班出行方式90%都是选择公共交通工具，这也得益于他们公共交通体系的便捷、准时、快速，特别是地铁和轻轨。在很多日本公司办公场所只有社长、总经理才有停车位，这也促进了市民选择公共交通工具上下班。
  在公共交通达到人们的需求以后，就会有效地引导一部分私家车主改乘公共交通工具，而对于一部分坚持开车的，杨永恒博士分析道：“要适度增加他们的私家车使用成本，私家车占用了公共资源也应该为此再次付一定费用，也就是大家所说的收取‘拥堵费’，像英国伦敦、新加坡，汽车进入中心城区，系统就会自动额外收费。”华东师范大学宁越敏教授在接受媒体采访时也表达了相同观点，认为对私人占有公共资源收费，实际上就是利用市场机制控制市中心交通流量的举措。政府可以通过税费的杠杆，增加汽车购置和使用成本，比如上调购置税、开征燃油税等手段来有效控制私家车的盲目消费，引导市民合理有效地使用私家汽车。另外，可以借鉴香港的一些管理经验，像中心城区停车收费是郊区几倍甚至几十倍等。这样综合治理，让人需要的时候才开车，平时尽量不开车，有效合理地把私家车主分流到公共交通中去。
  城市交通是国际性问题，很多国家的大城市都存在交通拥堵现象。北京目前也存在城市交通不够完善、中心区城市功能过度聚集、道路资源的低效率配置等问题，是城市交通拥堵的病因所在，而奥运会的举办大大推动了北京建设可持续性城市交通的发展，体现出一个国际大都市的城市管理服务水平。