关注老少边穷　全面建设小康 ———我国老少边穷地区的现状分析

关注老少边穷　全面建设小康 ———我国老少边穷地区的现状分析(图)
http://finance.sina.com.cn 2003年12月30日 12:06 经济日报
编者按
我国能否全面建成小康社会，关键的“瓶颈”在于老少边穷地区能否脱贫致富。
据统计，1985年我国农村人均纯收入200元（相当于当时全国平均水平的50％）以下的贫困人口有1.25亿，占当时农村总人口的14.8％。这些贫困人口居住较为集中，主要分布在18个集中连片的贫困地区，其中相当一批是革命老区、少数民族地区和边境地区。1986年，六届全国人大四次会议把扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后状况作为一项重要内容，列入了“七五”计划。由此开始，扶持老少边穷地区的发展成为我国地区政策的一项明确的任务。
我国老少边穷地区总共1019个县，占全国总县数近一半，2001年人口占县（市）合计的37％，国土面积占77％，耕地面积占40％，但国内生产总值仅占四分之一。经济总量小，发展实力弱，是老少边穷地区的基本特点。
从“七五”计划首次将扶持老少边穷地区的发展正式列入国家计划以来，已经经过了17年的时间。通过多年的不懈努力，我国在减少农村贫困人口、扶持老少边穷地区的发展方面取得了显著的成就；但同时必须看到，这项工作仍然面临着严峻的形势和艰巨的任务，其目标能否实现将直接关系到我国全面建设小康社会的宏观战略目标之能否实现。
为编制《扶助老少边穷地区经济开发计划》，原国家计委地区发展司于2002年组织了“我国老少边穷地区发展规划研究”课题，由来自国家统计局农村调查总队、国家计委国土开发与地区经济研究所、国务院发展研究中心社会发展研究部的专家组成，并赴江西、福建、内蒙古、宁夏等省区进行了实地考察。
老少边穷
地区的界定
老少边穷地区多位于经济发展落后的中西部山区和丘陵地区，如东部的沂蒙山区，闽西南、闽东北地区，中部的努鲁而虎山区、太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山区、大别山区、井冈山区和赣南地区，西部定西干旱山区、西海固地区等。在老少边穷的界定中，是以县（市）作为基本的区域单元（见表1）。
1.老区
老区是指在第二次国内革命战争和解放战争时期，在中国共产党领导下创立的革命根据地，它们所在的县即为老区县。全国共有241个老区县，分布在17个省区市，其中78％集中于福建、江西、湖北、湖南、四川、陕西6省。
2.少数民族自治地区
民族区域自治包括三种类型，即：以一个少数民族的聚居区为基础建立的自治地方，如西藏自治区；在由一个大的少数民族聚居区为基础建立的自治地方内，还包括了一个或几个人口较少的其他民族的自治地方，如在新疆的伊犁哈萨克自治州和察布查尔锡伯自治县；由两个或两个以上的少数民族聚居区为基础联合建立的自治地方，如云南德宏傣族景颇族自治州、广西龙胜各族自治县等。按其行政地位，民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级。我国共有民族自治地方155个，其中自治区5个，自治州30个，自治县（旗）120个。在全部民族自治地方中，共有县、旗、市639个。除5个民族自治区外，民族自治县比较集中的有四川、贵州、云南、甘肃、青海5省。
3.边区
边区是指沿陆地国境线的县级行政区划单位。新疆建设兵团56个边境团场未在统计范围内。陆地边境县共计134个，主要集中在吉林、黑龙江、云南省，内蒙古、西藏、新疆、广西自治区。
4.欠发达地区
国家统计局农调总队的“县（市）社会经济综合发展指数研究”，从发展水平、发展活力、发展潜力三个方面出发，计算出了每个县的综合发展指数。以综合发展指数位列后20％的县作为中国县（市）社会经济发展的欠发达地区〔在中国县（市）社会经济综合发展指数测评的过程中，未包括西藏自治区，故参加测评的县、市、旗共计2000个〕，它就是在老少边穷地区研究中的“穷”区，据此确定出全国400个欠发达县。
5.欠发达县在老区、少数民族自治地区和边境地区的分布状况
在老区县中，有49个县属于欠发达县，占老区县的20％（西藏除外，下同）；在少数民族自治县中，有223个县属于欠发达县，占民族自治县的35％；在边境地区县中，有22个县是欠发达县，占边区县的16％。相对于老区县和边境地区县，少数民族自治县中欠发达县比例明显高于全国这一比例（20％）。从老、少、边区总体情况来看，在老少边区县中，近三分之一的县是欠发达县。
表1老少边穷县（市）分析 省份 老区县 民族 陆地 欠发达县
自治县 边境县 天津 1 河北6 2 山西10内蒙古84 18 16 辽宁8 2 3 吉林11 10 1黑龙江1 17 2 浙江51 安徽 77 福建 21 江西 42 7 山东1 河南 62 湖北 58 10 8 湖南 23 1514 广东 10 3 广西680 6 38 海南 5 7 1 重庆 2 4 9 四川 20 5061 贵州 3 4658 云南78 25 54 西藏77 23陕西23 28 甘肃 8 21 1 43 青海3512 宁夏 1 17 4 新疆85 32 19 总计 241 639134400
老少边穷地区的发展现状及其差异
老少边穷地区总共1019个县（剔除重复县），占全国总县数近一半，2001年人口占县（市）合计的37％，国土面积占77％，耕地面积占40％，但国内生产总值仅占四分之一。经济总量小，发展实力弱，是老少边穷地区的基本特点。
1.发展水平远低于全国县市平均水平
从经济发展水平看，2001年老少边穷地区县均国内生产总值13.42亿元，是全国县市平均水平的一半；县均地方财政收入6014万元，是全国县市平均水平的57％；人均国内生产总值3874元，仅及全国县（市）平均水平的三分之二；人均地方财政收入174元，为全国县市平均水平的四分之三；农民人均纯收入1779元，为全国平均水平的四分之三；县均规模以上工业企业个数为19个，比全国县市平均水平少25个，低57％。产业结构层次较低，2001年第一产业比重为33％，比全国县市平均高出8个百分点。
在四个类型区中，老区县的总体经济实力较强，欠发达县的经济发展水平最低。边境县的经济规模最小，但由于人口稀少而人均水平较高，如人均GDP和人均财政收入均是最高的。第一产业比重最高的是边境县，为48％，其次是少数民族自治地区。
2.农业投入不足、生产条件落后、生产效率低下
据统计，2001年老少边穷地区的支农支出占财政支出的3.9％，而全国县市的这一比重为4.4％。劳均农业机械总动力1055瓦特，比全国平均水平低三分之一。有效灌溉面积占耕地面积的比重为43.3％，比全国县市平均水平低8个百分点；每亩耕地的化肥使用量、农药使用量和地膜使用量分别为21.80公斤、0.67公斤、0.48公斤，分别比全国县市平均水平低23％、22％、5％。从农业生产效率看，2001年劳均农林牧渔业增加值为4096元，比全国平均水平低16％；耕地产出率为526元／亩，比全国县市平均水平低21％；每亩粮食播种面积的产量为267公斤，比全国县市平均水平低14％。其中老区县的农业生产投入和生产效率是最高的，欠发达县最低。边区县的机械化程度虽然较高，是惟一高于全国县市平均水平的区域，但农业生产效率也很低。
3.交通、通讯等基础设施落后
2001年，老少边穷地区的公路密度为0.12公里／平方公里，比全国平均水平低35％；每百户民用汽车拥有量1.9台，比全国平均水平低17.4％；每百户电话拥有量28.7户，比全国平均水平低22.8％。多年来，交通通讯的落后一直是制约老少边穷地区发展的重要因素，但近年来老区和欠发达县的道路交通条件有了明显的改善。边区县近年来活跃的对外贸易促进了当地交通、通讯的发展，百户汽车和电话拥有量均高于全国平均水平。
4.人力资源水平低
从受教育程度来看，欠发达地区明显低于其他三个类型区，文盲人口比例最高而高中以上文化程度比例最低。农村人口比例差距较大，边境地区的农村人口比例明显低于其他三个类型区。这主要是由于改革开放以来边境贸易的快速发展，促进了当地经济的繁荣，同时也促进了小城镇的发展和城市化的进程。在人口密度上也有显著的差异，老区的人口密度是边境地区的22倍。
表2　老少边穷地区人力资源概况
指标单位 老区 民族自治地区 边 区 欠发达地区
县个数个 241 639134400
年末总人口万人 13462 15187 2014 15549
农村人口比例％ 84816690
农林牧渔业劳动力占％ 66808677
乡村劳动力比重
人口密度人／km2 220 261098
少数民族人口比％ 7494828
文盲人口比例％ 811913
高中以上文化程度比例 ％ 1010137
老少边穷地区存在的主要问题与成因
1.自然条件恶劣，经济发展缓慢
自然条件恶劣是影响老少边穷地区发展的主要因素。老少边穷地区大多处于自然条件比较差的区域，分布在高原、山区、丘陵、沙漠、喀斯特地貌等地区。这些地区或是干旱严重，降水量小又主要集中在夏季；或是地表水源不能利用，喀斯特地形地表水渗透严重；或是高寒阴冷，有效集温严重不足，不适于耕作；或是山高坡陡，水土流失严重、灾害频繁。交通不便也是制约老少边穷地区经济的重要因素。远离经济中心地区，交通不便，地理位置不利。广大边远贫困山区，尚有一半至2／3以上的乡不通公路，物资交流和商品输出十分困难。
2.政府投入不足，教育水平低
贫困地区的义务教育面临严重的困境，失辍学率较高，青壮年文盲比例偏大。对于大多数人来说，初中教育已是他们的“终极教育”。教育投入的不足，已经严重地影响着当地的教育质量和儿童的入学。一方面，由于教学设施简陋，农村教育经费短缺，教师待遇低，而且没有保证，致使教师队伍不稳定，严重影响着这些地区的教育水平和教学质量。另一方面，每年的学杂费又节节攀升，使本来收入就低的贫困户不堪负担。在陕西清涧县的两个村调查的20户贫困户中，失学儿童就有11人，占这两个村学龄儿童的19.3％。
3.基础设施差、欠账多，现状依然薄弱
十几年来，虽然国家通过以工代赈和其他扶贫资金开展农村基础设施建设，但由于老少边穷地区基础差、欠账多，国家扶贫投入仍未能满足建设的需要。据调查，当前我国贫困地区仍有60％的乡村道路为“晴通雨阻”路，55％的县乡道路为等外路，67％的基本农田不能有效灌溉。
4.抵御自然灾害能力弱，返贫率较高
老少边穷地区中有相当一部分地区属于自然灾害多发地区，生产、生活条件差，抵御自然灾害的能力低，一遇灾害就容易造成大面积返贫。如福建省2002年6月中旬遭遇特大洪灾，全省有5个市31个县230多万人受灾，直接经济损失41亿元。其中受灾严重的9个县全部在山区，其中的4个县处于原中央苏区范围。
5.产业结构单一，贫困农民增收渠道少
贫困地区农民的主要来源是种养业和外出打工。2000年，贫困地区农民从事农业生产的劳动力高达88.6％，这种单一的产业结构，加上农业生产条件差、抵御自然灾害能力弱、农产品价格下滑等原因，导致贫困地区农民通过家庭经营种养业提高收入水平的难度较大。劳务收入虽然一直是主要增收途径，但是由于贫困地区大多二、三产业发展落后，当地就业机会较少。外出务工也受到农民自身素质的限制，缺少技能培训，又难以获得进入劳务市场的信息，就业渠道不畅。
6.少数民族贫困问题不容忽视
中国是一个多民族的国家。尽管建国后，这些少数民族地区的各项事业获得了前所未有的迅速发展，但由于起点低、起步晚，在全国仍然处于发展相对落后的位置。少数民族地区贫困的另一个成因是地理因素。少数民族比较集中地生活在西北和西南地区，而且大部分在深山区，森林的大量砍伐和人口的迅速增加，造成了生态条件的极度恶化，他们往往是贫困人口中的赤贫者，直到最近，扶贫项目很少能够覆盖这些地区。而且由于许多人不会讲汉语，与外部缺少联系，很难获得非农就业等信息，更难得到劳务输出的机会。
老少边穷
地区的变迁
从“七五”计划首次将扶持老少边穷地区的发展正式列入国家计划以来，经过17年的不懈努力取得显著的成就。中央在财政、金融、税收、投资等方面实行政策倾斜。仅2001年，中央财政支出中具有平衡地方财力作用的财政转移支付总额，就达1100亿元，约占中央财政支出的9.4％。随着国家财力增强，财政扶贫资金不断增加。
1995年以来，教育部和财政部联合组织实施了“国家贫困地区义务教育工程”，投入资金超过100亿元，重点投向国定贫困县、部分省定贫困县、革命老区和少数民族地区，帮助这些地区普及九年义务教育。2001年，财政部又提出实施第二期“贫困地区义务教育工程”，中央财政安排专款50亿元，重点用于支持中西部未“普九”的地区。并提出对农村中小学危房改造给予补助，安排专项补助资金30亿元，从2001年起，用两年左右的时间基本完成现有中小学危房改造。
1995年以前，以工代赈是贫困地区的群众利用农闲季节投入劳动修建道路和水利工程，中央政府以库存积压较多的粮食、棉花、布匹等实物对劳动者补贴。1996年开始，以工代赈纳入中央财政预算，直接向劳动者支付货币。截至2001年底，中央政府以工代赈计划累计投入569亿元。1984年至1997年14年间，共修建县乡村道路20.72万公里，解决贫困人口饮水4330万人，解决牲畜饮水2310万头，小型农田水利建设6031万亩，实施坡改梯8334万亩，治理水土流失面积4146万亩，建设小水电27.49万千瓦。
从1987年开始，中央政府每个部门都重点联系一个贫困地区。到2000年底，定点帮扶的部门单位达到138个，共派出3000多名干部到贫困县挂职扶贫，直接投入资金44亿元，帮助贫困地区引进国内外各种资金105亿元。“交通扶贫计划”、“人畜饮水计划”、“电力共富工程”等对贫困地区的部门或行业发展起到了重要的作用。
各省、自治区、直辖市按照国务院要求，组织县级以上机关定点包干扶贫，对口扶持贫困乡村。近年，东部13个省市政府和社会各界累计捐款、捐物近21.4亿元，双方签订项目协议5745个，协议投资280多亿元，实现投资40多亿元，从贫困地区输出劳动力51.7万人。1992年以来，国家教委、国家民委组织发达省市对口支援民族、贫困地区教育工作，新建、改建中小学1400所，救助失学儿童近4万人，培养培训中小学教师1.6万人次。
国家2002年进一步加大党政机关定点扶贫和东西扶贫协作力度。根据中央安排，参与扶贫的中央部门及帮扶的贫困县均增加100个以上。东西扶贫协作在继续保持原来的10对帮扶关系的基础上，新增安排了珠海、厦门对口帮扶重庆市。
在西部大开发中，对一部分生活在自然条件严酷、自然资源贫乏、生态环境恶化地区的贫困人口搬迁移民、异地安置。
我国老少边穷地区的面貌发生深刻的变化。
第一，解决了2亿多农村贫困人口的温饱问题。农村未解决温饱的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从30.7％下降到3％左右。国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。
第二，生产生活条件明显改善。1986年到2000年的15年间，共修建基本农田9915万亩，解决了7725万人和8398万头大牲畜的饮水困难。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5％、89％、69％和67.7％。
第三，经济发展速度明显加快。“八七”扶贫攻坚计划执行期间，国家重点扶持贫困县农业增加值增长54％，年均增长7.5％；工业增加值增长99.3％，年均增长12.2％；地方财政收入增加近1倍，年均增长12.9％；农民人均纯收入从648元增加到1337元，年均增长12.8％。
第四，各项社会事业发展较快。贫困地区人口过快增长势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降。办学条件改善，“两基”工作（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）成绩显著，592个国家重点扶持贫困县中318个实现“两基”目标。职业教育和成人教育发展迅速。大多贫困地区乡镇卫生院得到改造或重建，缺医少药状况得到缓解。推广了一大批农业技术。贫困地区95％行政村能收听收看广播电视。
第五，解决了一些集中连片的贫困地区温饱问题。沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题基本解决，经济社会面貌发生深刻变化。甘肃定西地区和宁夏的西海固地区，基础设施和基本生产条件明显改善，贫困状况大为缓解。
尽管如此，我国老少边穷地区仍面临艰巨任务，其目标能否实现直接关系我国全面建设小康社会的宏观战略目标能否实现。需继续为改变老少边穷地区的面貌而付出不懈的努力。
（作者分别就职于国家统计局农村社会经济调查总队和国务院发展研究中心）
图为甘肃华池县山区人民生活场景。
本报记者　尹大明摄