梁剑兵：超越“决人民主”，走向“决事民主”

　　政治体制改革，聚集着公民日常生产生活的最直接利益，关系着国家与社会的稳定运行和发展。建国60年来，中国政治体制改革的步伐始终随着经济社会发展的要求不断向前推进。改革围绕着一个核心价值取向——民主。但是，无论如何迈步和前进，我们总是不能获得真正意义上的民主制度。其中一个主要的原因，就是我们并没有真正认识到民主的本质是协商决事，而仅仅简单地把民主理解为选举任命官员的政治活动，这就大大地削减了民主的价值与功能，使得民主权力机关成为一个有名无实的“橡皮图章”。还有一些人，仅仅局狭地把我国的民主理解为实现西方式的两党政治、三权分立等。笔者以为，这些做法和想法都是不可取的。我们必须面对中国社会的现实，尤其是必须面对基层政权失去民主制度控制后的危险性与破坏性，从社会基层公众的实际政治参与需要入手，以基层民主改革为立足点，建立符合中国基层最广大农民和市民的协商民主制度。为此，在多年从事公民参与、践行民主的经验事实的基础上，笔者提出以下观点与看法。

　　一、超越“得人重于建制”

　　中国的基层民主是整个中国民主制度的基础和底座，与13亿人民的日常生活息息相关，与他们的权利和义务的正常享有与合理配置息息相关，与我国社会的长治久安息息相关，与民富国强、天下兴亡息息相关。无论什么领域的民主制度，均不如基层民主的地位重要，因此，在基层民主问题上，我们必须借鉴古今中外一切关于民主制度的理论与实践经验，寻找出适合我国国情的基层民主进路来，这个问题的解决确实已经是刻不容缓了。

　　许多年以来，我们关于民主制度的传统的思维方法就是在选举上着眼考虑。无论是大选还是直选，都重在“决人”而不在“决事”，这种思路其实是舍本求末、徒重形式不重实质的。换一句话说，依然没有脱离人治思维的窠臼，只是简单照搬西方民主的外表与形式，却没有学到民主制度的本质。

　　道理很简单：假使制度不好，再好的人当官也会变成坏人、贪官，即使是圣人，恐怕在一个很糟糕的制度下劣迹斑斑。如果制度本身是优良的，即使是一个坏人当官，他也不敢胡作非为。这个浅显的道理说明：投票选举谁当县长或者省长，这只是民主的表面文章，类似于给某人发放驾驶执照——有执照并不等于那司机就不可能醉驾、不可能闯红灯——拥有执照是一回事，能不能开好车则往往是另外一回事。

　　中国自古以来的人治传统就是“好人政治”，得人重于建制。唐朝的时候，有个孝子，在坟墓里为自己的母亲守孝，住了二十多年，整个人都变成白痴一样，这样的人竟然被任命为朝廷高官，位至宰相！建国后，广西出了个“成青天”，在自治区政府主席任上，为民伸张正义敢作敢为，官至全国人大副委员长时，其母依然住在茅草屋里。离任广西时，广西父老竟然为其制作万民伞，十里相送。但是，就是这个大大的“成青天”，后来却锒铛入狱、被依法处以死刑。所以，贤人政治在现代中国是永远靠不住的——自古以来的“得人重于建制”的人治传统必须被抛进历史的博物馆！

　　所以，以为实行了县级直选就可以解决基层民主问题的想法，不但是不科学的，而且完全是一种空想。我们必须超越传统思维之下的“决人民主”，回归民主制度的本质，走向“决事民主”。

　　二、基层民主要走向“决事民主”

　　民主选举仅仅只是民主的前置程序，并不等于民主本身。无论是古代希腊的城邦民主还是近现代西方民主，其最本质的内涵是通过会议协商的形式决定公共事务，诸如税收、财政预算、制定法律、决定战争与和平、拨款、任命法官或者其他官员、与他国缔结条约的审查核准、发布行政命令等等。代议士的主要工作就是开会、协商、辩论、表决。因此，将公共事务通过对话与协商进行表决通过，然后付诸执行机关实施，这是民主的本质特征——民主总是通过协商来决事的。

　　为实现民主的本质，完成民主的功能与作用，西方人创造了会议制度。从早期希腊城邦的公民大会到当代的议会两院，人们通过开会的方式决定大家共同关心的社会公共事务，因此，举行会议议论和决定事情就成为民主制度的主要方式与基本特征。恰恰是这一特征，奠定了协商民主的合理性与正当性。

　　在研究西方的议会制度的时候，我经常思考的一个问题是：议会为什么比国王更好？或者说为什么西方人坚信这一点？首先，从政治决策角度看，无论议会还是国王，都是政治决策的制定机关，只要是优良的政治决策（比如：国王应该对贵族征某种税而对穷人免除该种税），由谁来制定本来是无所谓的。但是，为什么这个政治决策是优良的而不是恶劣的，其实并不取决于“削富济贫”的理念——因为贵族有可能反抗这个优良的政治决策，甚至不惜不惜采用任何手段阻止此项政治决策——因此必须让平民和穷人进入议会里来和贵族协商并建立社会共识。因此，一个政治决策之所以是优良的，取决于该政策是否建立在“优质的”社会共识基础之上。因为只有优质的社会共识才能给公共政策灌注正当性与合理性。其次，什么样的社会共识才是优质的？或者说，在两个相互矛盾的社会共识之间（例如：平民和穷人认为国王应该对贵族征税而对穷人免税，而贵族则认为应该不分贫富平等征税），哪一个比另一个更好？其实，在政治法律结构中，这只需要一个检验方式去对某个假设的社会共识进行检验，并且出示一份证明那个假设确实是优质社会共识的证据。而议会就是这样一个检验机构，议会经过协商和表决形成的决议就是它出示的证据。这证据同时就是作为文本的、经过协商和表决而形成的、具有法律效力的议案。第三，假如“国王应该对贵族征税”确实是个优质的社会共识，同时假设议会中有一千名议员，那么，为什么这个决议应该由其中的多数人（比如八百人）作出？为什么不应该由其中的少数人（比如两百人）作出？一个可能的原因是，虽然人往往是盲从的，但是人都是希望因为错误政治决策造成的损失对自己最小的。大家都知道一个错误的征税决定对两百人造成的损失和对八百人造成的总计损失假如都是一千元，那么这损失对于两百人中的个体和八百人中的个体所分摊到的损失是不同的，分摊给200人时，每人分摊五元，分摊给800人时，每人分摊一元多，这就降低了损失分摊的额度，所以，少数服从多数在经济学上可以有效地降低万一决策错误带来的风险分摊，使得社会不致发生因分摊额度过高而动荡不安。所以，被八百个议员赞成并遵守的决定是一个比两百个议员赞成并遵守的同一个政治决定是“更优质”的社会共识，尽管该决定本身的内容是完全相同的。第四，按照上述第三点，似乎应该实行全民公决才更正当。但是，全民公决的成本太高，比之议会代表的决议更昂贵，这就增加了损失的分摊份额，所以，全民公决往往不是一种经济学上的最优选择。而议会的代议制是降低寻找优质社会共识成本、减少交易费用的帕累托最优设计。第五，议会可以利用正常的协商、辩论或争吵，以多数共识说服少数共识，避免因为矛盾的共识所导致的政策无法实施乃至演变为政治动乱风险的发生——谁都明白这种社会风险将使个体的损失分摊成倍增长——同时，八百人的赞成还可以形成对二百人反对的比较优势，将他们强行拉进纳税人的行列，从而进一步降低损失的分摊额度。因此，共识的传导场域越大越合理。所以，在启蒙运动和资本主义革命的社会转型中，处在商业传统下的西方人，几乎是出自经济本能地形成了这样的人类共识：议会比国王更好！

　　综上所述，在现代社会的公共事务过程中，建立良好的会议制度和协商、决策民主，构成基层民主的主要领域。与古代政治“得人重于建制”相反，现代政治的主要特征恰恰是“建制重于得人”——建立正确的、公众可以随时参与的会议制度，进行有效的协商与决事才是基层民主的主攻方向。

　　三、我国基层民主制度的积弊及其解决

　　我国基层民主制度的积弊甚多，其中最突出的问题就是基层议事机构的“橡皮图章化”。具体来说，基层人大实际上毫无协商、决事的权力，形同虚设，只是成为地方官的任命机关和装饰政治决策的标签、事后追认地方官施政行为的马后炮、证明“官员总是正确”的一枚可以任意加盖的橡皮图章而已。这种局面如不改观，基层政权即使实现了所谓的直选、差额选举，也依然是旧瓶装新酒、换汤不换药，基层政权的“山寨化”只会愈演愈烈而不可能得到根本改观。

　　对症下药，就是要把决定公共事务的实际权利交给它真正的主人——公民。要对现行的人民代表大会制度实行全面的、甚至是外科手术式的改革。比如，首先要改革会期，延长开会时间，从国家到基层的人大会议，都要象西方那样每年开会最少9个月，休会3个月。其次，要坚决保证将地方行政管理的一切事物都纳入地方人大的协商、辩论、表决程序中，尤其任何一笔财政支出都要经过会议表决后再予以拨付——“无表决即无预算！”第三，要建立真正的财务公开制度，地方行政机关每个月、至少每个季度都要向地方人大汇报财政预算的执行情况，否则将对政府实施不信任表决。第四，建立地方人大会议开放制度，任何公民都可以进入议会旁听地方人大的会议。第五、要经常在地方人大中举行听证会，对重大事项不经听证不得付诸地方人大进行辩论和表决。第六，将现在的政治协商会议改建为国家正式权力机关，充分发挥其精英政治与人大中的平民政治之间的分权决事、互相制衡作用。第七，在地方人大中压缩执政党的议员代表比例，不得超过50%。第八、将监督者与被监督者分开，废除由行政官员担任议员、自己监督自己的不良制度等等。

　　四、建立其他方式的公民权利表达机制

　　依照我国公民政治参与诉求的轻重缓急，我国应当采取以下措施尽快满足当代中国平民阶级的政治诉求，并尽快建立公民权利表达机制：

　　首先，在农村，要象抓计划生育那样抓基层组织的财务公开。在农村村级自治组织实行每季度或者半年一次的账本、票据全部公开制度，否则从村委会到党支部均“一票否决”，全体下台。在乡镇一级实行每年底一次的账本、票据全部公开制度，否则，乡镇政府、党委也“一票否决”。

　　其次，在农村集体所有制土地转国家租赁、征收征用等具体补偿方案与制度上，必须废除目前各地普遍采取的“分户同意”制度，采取被征用土地、房产农民的集体无记名投票表决制度。

　　第三、废除信访制度，改堵塞为疏导，直接落实宪法中的公民游行示威的基本权利，将“群体事件”合法化、常态化，对于要求解决具体问题的游行示威申请一律予以批准。

　　第四、在基层人大和政协中建立真正合法有效的新闻自由和言论自由，同时禁止和限制虚假新闻、非法言论行为。对客观、理性、有事实有根据、有理有据的政策建议都要提案化，要尽可能纳入基层人大正式会议的辩论、讨论与表决范围。

　　第五、在重大投资项目上，尤其是对生态环境、城市人居影响较大的经济投资项目上，实施先公开听证、后决策实施的办法，甚至可以采取网络投票、手机投票等民主决策方式，有效践行民主决策的基本国策。

　　第六、必须严格实行宪政框架下的官员问责制度，不能实行党政框架下的官员问责制度。党政分开，是执政党确定的治国方略之一，在上世纪70年代末期到80年代中期，执政党开展了反对以党代政、反对党政不分、党法不分的党政分开运动，可惜这个重大的治国方略虎头蛇尾，没有落到实处。邓公南巡讲话之后，执政党将全副精力投入到搞经济建设、发展市场经济的领域中，在发展经济的过程中，政府管制型政治权力结构进一步庞大，政府机构之间争权夺利、抢夺管理权、互相掣肘、各自为政的“非正当性分权”问题越来越多。执政党在处理中央政府与地方国家机构的关系方面、人大与政府机构的关系方面、选民与官员的关系方面均未投入精力、时间和人力、物力进行研究、试点、推广、总结、提高，这就导致了政治体制改革的落后局面，在这种局面下，党政不分、党法不分的“一元化”领导体制卷土重来，使得原本臃肿不堪的官僚体制更加臃肿，政出多门、劣质软法泛滥成灾、法治紊乱、正式法律威信严重下降、党政机构公信力的丧失几乎以几何级数字递增迁延，这个问题若不能得到解决与转变，官员问责制度势必不能建立，也必然不能提高执政能力与水平。

　　因此，在建立官员问责制度的时候，执政党必须坚决摆脱党政不分、党法不分的错误做法，坚持践行宪政，坚持“人民代表问责官员”的基本宪法原则，对于渎职官员的问责，一律通过从中央到地方的各级人民代表大会及其常务委员会进行。要坚决把本来就应该由国家权力机关行使的询问、质询、罢免权力归还给中央和地方各级人大。要坚决维护人大代表的质询、提出罢免案的宪法权利，建立常设的、随时召开的人大常委会会议制度，实施常委委员轮流集体接待群众举报、商讨决定提出质询案、罢免案的基本工作制度。

　　简短的结语

　　当前，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来了巨大活力，也带来了种种矛盾和问题，其中许多都发生在基层，需要通过基层议会与会议制度平台有效化解。由此，参与式民主、协商民主的形式，正被社会各阶层所接受和认可，让老百姓知情、平等参与决策，真正实现民主管理和民主监督，成为现阶段基层民主发展的主要要点。

　　天上不会掉馅饼，也从来没有谁可以赐予人民以民主。好的民主制度永远都是在实践中形成的。中国的国情决定了基层民主制度改革要自下而上与自上而下相结合。在改革开放的前沿地带要有人先吃第一只螃蟹，先从改革县和乡镇两级人大会议制度入手开始行动；而执政党要自上而下启动发动群众搞民主的政治动员，两者都要努力奋斗，先干起来再讨论和争论。可以先从延长地方人大会期着手，以此作为为突破口，同时以“一事一议一表决”作为民主“抢滩行动”开始动手。其他制度随后跟进，最终在实践中践行协商民主，在协商民主实践中建立基层民主制度。