“十二五”期间社会政策体系的完善

内容提要：现行社会政策体系存在着制度碎片化、落实难、不公平的现象以及财政投入不足和监督评估不力的问题。“十二五”期间，应分类实施“六有”目标。在措施上，应大幅度缩小我国财政与同等收入国家在基本公共服务和社会保障投入上的差距，且将新增财政投入主要用于缩小地区间、人群间的差距；应改善民生指标的设计，且提高它们在政绩考核体系中的权重；应为普通劳动者均等享受基本服务和保障提供可及性强的阶梯。
　　关键词：“六有”目标 社会公平 财政投入 考核指标
　　本报告关注的社会政策，主要指的是与民生紧密联系的各种社会保障和基本公共服务，包括党的十七大报告所提出的面向全民的“五有”目标，即学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居；以及我国政府一直高度重视的面向贫困人群的“贫有所助”政策。这六项目标（以下简称“六有”）是本报告的主线。
　　由于统计数据的局限，本报告的一些定量描述没有单个政策领域的数据，只能以宽口径的数据代替。比如，劳有所得、老有所养、贫有所助三部分的国家财政支出，都纳入“社会保障与就业”范畴。另外，就业问题在本报告中纳入“劳有所得”范畴。
　　一、“十一五”期间社会政策体系建设的现状
　　在“十一五”期间，社会建设获得了独立地位，并与经济建设、政治建设、文化建设以及生态文明建设五位一体，形成中国特色社会主义事业的总体布局。特别是以民生为重点的社会建设，即社会政策体系建设，取得了很大进展。
　　1. 社会政策体系建设的地位进一步提升， 且战略目标更加清晰
　　（1）中央逐步形成了“积极的社会政策”的发展思路。亚洲金融危机以后，由于社会矛盾凸显，综合国力提高以及财政能力的增强，中央在“十五”期间提出了“全面建设小康社会”的目标。随后，我国经济社会发展的战略指导思想调整为：树立科学发展观和构建社会主义和谐社会。关注民生，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，成为社会政策关注的主要内容。2007 年10 月，党的十七大报告进一步提出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设。这次大会为社会政策的发展指明了方向。2008 年，在中国经济遭遇国际金融危机冲击的情况下，中央经济工作会议把改善民生作为“扩内需保增长”的出发点和落脚点。通过改善民生来促进经济复苏，社会政策的积极意义更加突出。
　　（2） 社会政策体系建设的制度框架基本形成。“十一五”期间，六大政策领域分别出台了一些重大的制度安排，并对一些传统的社会政策进行了大胆的革新与修正，从整体上完善了制度框架。
　　学有所教：2005 年12 月，在“十五”免除农业税的基础上，中央发布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2006 年6 月，全国人大常委会审议并通过了新《义务教育法》，明确了义务教育的免费原则。2007 年，全国农村全面免除了义务教育的学杂费。2008 年秋季开始，全国范围内免除了城市义务教育阶段学生学杂费，同时，将进城务工人员随迁子女接受义务教育纳入公共教育体系。
　　劳有所得：“十五”末期（2005 年12 月），全国人大通过了《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》，“十一五”初期（2006 年），又出台了《关于解决农民工问题的若干意见》，为减轻农民负担，保护农民工权益开了个好头。2007 年，《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《中华人民共和国就业促进法》和《残疾人就业条例》相继出台，2008 年又颁布了《中华人民共和国劳动合同法实施条例》，为调整劳动关系，保护劳动者合法权益和增加就业奠定了坚实的法律基础。
　　病有所医：“十五”期间，在征求社会各界意见的基础上，中央启动新一轮医疗卫生体制改革，重点是加强公共卫生和医疗保障制度建设，提高医疗卫生服务的公平性。2006 年，卫生部、发改委等七部委发布《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》后，新农合的地区覆盖面很快超过了90％。2007年7 月，国务院出台了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》。基本医疗保险在全国多数城镇实现了全覆盖。2009 年，在以上工作的基础上，中央正式出台了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，并原则通过了《2009-2011 年深化医药卫生体制改革实施方案》，为实现人人享有基本医疗卫生服务指明了前进的方向。
　　老有所养：“十五”末期（2005 年12 月），国务院出台了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提高了职工养老保险制度的统筹层次和可持续性。2008 年2 月，国务院原则通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，明确了事业单位养老保险改革的基本思路。2009 年9 月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》出台，将农村老人逐步纳入国家的养老保障体系。这种个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，为应对我国未来的人口老龄化打下了可靠的制度基础。2010 年1 月，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》正式实施，消除了包括农民工在内的所有参加城镇企业职工基本养老保险人员的保险关系跨省转移的制度障碍。至此，“十一五”期间，覆盖全民的养老保障制度框架初步形成。
　　住有所居：亚洲金融危机以后，中央“只售不租”的房改政策推动了房地产市场的发展。但“十五”和“十一五”期间房地产价格的快速上涨，导致了城市中低收入阶层的住房困难。在经济适用房政策出师不利的情况下，2007 年8 月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出了建立廉租住房的新政策，并对经济适用住房制度提出了改进意见。同时对改善棚户区、旧住宅区居民和农民工居住条件也提出了明确要求。
　　贫有所助：“十一五”期间，在城市最低生活保障制度不断完善的基础上，2007 年8 月，国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，最低生活保障制度全面覆盖城乡贫困人口。以《工伤保险条例》（2003 年）和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006 年）为基础，人力资源与社会保障部发布多个政策文件（劳社部发[2006]19、44 号文），全面推进农民工参加工伤、医疗保险工作。社会救助范围扩大，部分省市试点将农民工纳入低保体系，农民工社会保障逐步纳入当地公共服务范围。
　　（3）社会政策体系建设的财政支持大幅度增加。“十一五”期间，公共财政加大了向社会建设领域的投入，公共服务和社会保障的财政支出快速增长。学有所教：据《中国统计年鉴》数据，这方面的国家财政支出（教育事业费），2005 年是3974.83 亿元；2006 年增至4780.41 亿元，2007 年达到7122.32 亿元，2008 年增加到9010.21 亿元。“十一五”前三年年均递增31.4%。
　　劳有所得、老有所养、贫有所助：这三方面的财政支出数据，在《中国统计年鉴》中，集中归口于“社会保障与就业”（包括财政对社会保险基金的补助、行政事业单位离退休、就业补助、城市居民最低生活保障、自然灾害生活补助）。2005 年国家财政支出是3698.86 亿元；2006 年、2007 年和2008 年分别增加到4361.78 亿元、5447.16 亿元和6804.29 亿元，这三年间年均递增22.5%。
　　病有所医：2005 年国家财政支出（卫生事业费）是1036.81 亿元；2006 年、2007 年和2008 年分别增至1320.23 亿元、1989.96 亿元和2757.04 亿元，这三年间年均递增38.5%。
　　住有所居：根据财政部的预算执行情况报告，2007 年中央财政用于廉租住房的支出是51 亿元（当年实际下拨35 亿），2008 年该支出增加到181.9 亿元。

　　2. “十一五”规划提出的主要指标和改革任务基本能够完成
　　“十一五”期间，社会政策的各项主要指标和改革任务有望基本实现，人民群众开始得到了实惠。学有所教：随着“两免一补”教育政策的实施，以及义务教育学杂费的全部免除，新的义务教育经费保障机制基本建立，政府办义务教育的责任增强。义务教育均衡化进程在探索中启动，城乡之间、地区之间、校际之间教育差距增大的趋势得到一定遏制。“以县为主”的义务教育管理体制初步确立。农民工子女义务教育纳入输入地教育发展规划，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学的政策基本确立[2]。农民工子女平等接受义务教育的权利得到制度性的保障。入学难问题得到一定缓解，但是任务依然艰巨。
　　考核指标方面，国民平均受教育年限增长。随着经济水平的持续发展，以及义务教育学杂费免除等政策不断推进，2007 年国民平均受教育年限达到8.7年，比2005 年提高0.2 年，实现规划目标的40%[3]。“十一五”期间实现国民平均受教育年限增长至9 年的目标有望实现，当然，工作难度在加大。
　　老百姓的教育负担减轻。以农村子女教育为例，2006 年至2010 年，中央与地方各级财政5 年间将累计新增农村义务教育经费约2182 亿元。全国农村中小学每年可取消学杂费达150 亿元，分摊到每名中、小学生身上，分别为180 元和140 元[4]。
　　劳有所得：根据《2008 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2008 年我国城镇登记失业人数886 万人，城镇登记失业率为4.2%，较2007 年上升了0.2 个百分点[5]。在全球经济回调的背景下，就业形势严峻，但是城镇登记失业率仍然控制在5%的目标以内。
　　农业劳动力转移数量方面，根据国务院发展研究中心的研究数据，2010 年以前每年新增劳动力转移700 多万人[6]。据此，“十一五”期间提出的实现转移农业劳动力人口4500 万的目标，实现难度很大。人均纯收入方面，2008 年我国城镇居民人均可支配收入15781 元，农村居民人均纯收入4761 元，同比分别增长8.4%和8%[7]。“十一五”规划所提出的2010 年达到城镇居民人均可支配收入13390 元和农村居民人均纯收入4150 元的目标，均已提前实现。病有所医：2009 年新医改方案的出台，明确了医药卫生体制改革的方向和目标。公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系四位一体的基本医疗卫生制度框架基本形成。2009 年8 月，《关于建立国家基本药物制度的实施意见》、《国家基本药物目录管理办法(暂行)》和《国家基本药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》(2009 版)三个文件颁布，标志着我国建立国家基本药物制度工作正式开始实施。
　　指标数据方面，“十一五”期间，老百姓的看病负担比例有所下降。卫生总费用中居民现金支付部分，已经从2005 年的52.2%，下降到2007 年的45.4%。
　　
　　 数据来源：
　　1.《中国统计年鉴2006》，《中国统计年鉴2007》，《中国统计年鉴2008》，《中国统计年鉴2009》
　　2.财政部：《关于2007 年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》
　　3.财政部：《关于2008 年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》
　　4.国研网数据中心：全国财政社会保障支出情况表（1998-2007 年）
　　扩大城镇医保覆盖范围成效明显，部分进城务工人员、大学生纳入城镇医保范围。2008 年末，全国参加城镇基本医疗保险人数达到31822 万人[8]。新型农村合作医疗全面展开，2008 年参合农民已经达到8.15亿，参合率达到91.53%[9]。“十一五”规划提出的全国新型农村合作医疗覆盖面超过80%的目标，已经完全实现。
　　老有所养：城镇基本养老保险覆盖人数快速增加。根据《人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据，2005 年全国参加城镇基本养老保险人数为1.74 亿；而到2008 年年末，该人数已经增加到2.19亿，离“十一五”规划提出的2.23 亿目标仅一步之遥。农村养老保险工作逐步推进。2008 年末，参加基本养老保险的农民工人数达到2416 万人，全国参加农村社会养老保险（即“老农保”）人数为5595 万人，1324万被征地农民纳入基本生活或养老保障制度[10]。2009年，新型农村社会养老保险（即“新农保”）的试点工作正式启动，中央财政第一次支持一般农民群众的养老保障。
　　住有所居：政府与市场的关系日趋理顺，多渠道提供住房的制度体系日渐完善。房地产市场快速发展，住房的市场机制逐步健全。同时，针对低收入群体的住房保障体系框架初步形成，保障性住房逐年增长。截止到2008 年底，通过廉租住房制度解决了295 万户低收入家庭的住房困难。经济适用住房制度对低收入家庭的保障作用得到实现，已经有500 多万户低收入家庭通过经济适用住房解决了住房问题。通过各类棚户区改造使130 多万户居民的住房条件得到改善，约有4700 万职工通过住房公积金制度改善了住房条件[11]。人均住宅面积稳步增长。根据建设部的数据，2005 年全国城镇人均住宅建筑面积26.11 平方米；2008 年底达到28 平米以上[12]。
　　贫有所助：贫困地区的基础设施显著改善。2008年底，国家扶贫开发工作重点县通公路、通电、通电话和能接收广播电视的自然村分别达到总数的84.4％、96.8％、87.5％和92.9%，饮用自来水、深井水农户比重达到58.1%[13]。贫困人口大多得到最低生活保障。2009 年，农村最低生活保障持续推进，保障人数达到4700 多万人，月人均补助达到60 元。城市低保实现了动态管理下的应保尽保，保障人数达到2340 多万人，月人均补助达到160 元。五保供养人数556 万，年人均保障水平集中供养为2500 多元、分散供养为1800 多元[14]。扶贫对象扩大。2008 年10 月，党的十七届三中全会提出实行新的扶贫标准，新标准提高到人均1196 元，扶贫对象覆盖4007 万人。农村低收入人口全面纳入扶贫政策覆盖范围[15]。 　　二、“十一五”期间社会政策体系建设存在的问题及原因分析
　　“十一五”期间，社会政策体系建设总体上取得很大成绩，但也存在许多问题。社会政策的制度设计，也有待进一步的改革和完善。
　　1. 一些“老大难”问题没有得到根本性的解决
　　学有所教：教育公平是社会公平的重要基础。随着义务教育的全面免费，近年来我国教育的筹资公平性有所改善，但是在城乡之间、区域之间、学校之间，师资水平和办学条件仍然存在很大的差距。此外，农民工子女的入学难、高等教育质量偏低等问题有待进一步解决。
　　劳有所得：近年来，经济增长对就业的拉动作用持续下降。2005 年非农就业弹性系数是0.46；2006年、2007 年和2008 年分别降至0.40、0.34 和0.29[16]。
　　就业市场中竞争能力相对较低的人群，如部分年龄较大、文化和技能偏低的城镇劳动力和农民工等，特别容易受到经济环境的不利影响。另外，大学毕业生成为新增劳动力的主体，所占比重不断增加，供过于求以及就业质量和就业公平问题突出。同时，劳动者报酬占GDP 的比重也在持续下降。2005 年劳动者报酬占GDP 比重为41.4%[17]，2007 年下降到39.7%[18]。
　　并且，城乡收入差距呈现出继续扩大的态势。2005年，城乡居民收入比为3.22：1，城镇居民人均可支配收入10493 元，农民人均纯收入3255 元，城乡居民收入绝对差距为7238 元。2007 年，城乡居民收入比达到3.33：1，绝对差距达到9646 元。2008 年，根据农业部提供给全国政协提案委员会的材料，城乡居民收入比扩大到3.36：1，绝对差距首次超过1 万元[19]。城乡差距的持续扩大，既凸显了城乡二元结构的不合理性和不公平性，也与全面建设小康社会和构建和谐社会的目标相违背。
　　病有所医：财政性卫生投入不足，国家财政卫生支出占GDP 的比重在1%左右[20]。个人医疗卫生支出分担比例仍然过高；特别是对中低收入群体而言，个人的医疗卫生负担仍然过重。2007 年，个人现金卫生支出5098.66 元，占卫生总费用的45.16%[21]。近年来，财政性卫生投入向农村地区倾斜。2005 年农村人均卫生事业费29.05 元，城市人均卫生事业费91.83 元，农村人均卫生事业费是城市的三分之一，绝对差距是62.78 元。2006 年农村人均卫生事业费46.10 元，城市人均卫生事业费90.63 元。农村人均卫生事业费与城市之比增加到二分之一，绝对差距缩小为44.53元。城乡差距虽然有明显改善，但农村人口所享有的公共卫生资源仍然明显低于城市人口[22]。医疗服务设施的利用率不平衡，公共卫生经费的支出效率不高。公共卫生资源配置倾向于治疗支出，而不是预防性的医疗保障和公共卫生。
　　老有所养：城乡养老保障体系不健全。现行的养老保障体系制度割裂，体系庞杂，养老保险统筹层次不高，费率不同，待遇不一。城乡之间、城镇不同群体之间差距过大。农村养老保险制度严重滞后，保障待遇较低，覆盖面不全。截至2008 年底，全国参加农村养老保险人数为5595 万人[23]，而且保障水平很低。机关事业单位与企业的基本养老金存在较大的差距，差距数额基本在2 倍左右。全民性的基本养老保障体系没有建立，许多社会人群因为工作不稳定、收入水平低等原因，还未纳入养老保障体系。
　　住有所居：住房保障制度建设滞后，实际执行不力。住房保障制度的覆盖面窄，保障性住房供应的总量不足、结构不合理。截至2008 年底全国还有747万户城市低收入住房困难家庭，亟需解决基本住房问题[24]。住房保障制度仅覆盖城镇居民，尚未覆盖外来人口。住房保障方式重购买轻租赁，保障手段单一而缺乏综合配套。目前主要的保障供应方式为经济适用房，很多低收入家庭买不起。住房保障缺乏稳定的资金渠道，廉租住房制度的财政资金支持不足，来源渠道不规范，资金不稳定。住房档案和收入信息系统不健全，难以准确界定住房保障对象。住房保障制度的退出机制操作难以实现，日益造成福利固化。
　　贫有所助：按照新的贫困标准，2009 年我国的贫困人口数量大约是4300 多万人，规模依然庞大。扶贫攻坚的难度加大。低收入群体的脆弱性依然明显，应对风险能力较弱。城乡、区域、不同社会群体之间发展差距扩大的趋势尚未得到有效控制，各种致贫因素交织作用，新增贫困和返贫问题变得日益突出。经济增长的扶贫效应下降，消除剩余的贫困变得更加艰难[25]。扶贫政策面临管理上的难题。在贫有所助体系中，社会救助的作用日益突出，但是低保对象的识别瞄准，以及动态管理，存在很大问题[26]。 　2. “十一五”期间社会政策体系不完善的原因分析
　　（1）制度设计缺乏系统性，没有体现更加重视公平的基本原则。很多社会政策是按人群和地区设计，缺乏全盘考虑，不仅导致制度的碎片化、不公平，与中央提出的均等化的目标也不符；并且，分割的制度安排强化、甚至扩大了既有利益的差距，不符合中央提出的更加重视社会公平的原则，不利于中央提出的和谐社会建设。另外，世界各国的经验证明，专门针对弱势群体建立的制度，既存在着技术上的可行性难题，也面临着政治上的可持续性问题。
　　（2）财政投入不足。“十一五”期间，政府社会投入虽然迅速增加，但与同等收入国家相比差距仍然很大。根据部分国际机构的统计，中等收入国家在基本保障方面的平均财政支出约占GDP 总量的10.3%，而我国的基本保障财政支出比重只达到5.4%。教育、卫生、住房、社会救助、社会养老五个方面的财政支出比重，都低于同等收入国家的平均水平。财政投入不足，限制了基本保障的范围扩展以及标准和水平的均等化。
　　（3） 现行财税体制对社会建设有多方面的不利影响。多项研究证实现行财税体制对经济增长具有积极的促进作用[27]。体现在国家财政收入方面，1978年到1993 年，国家财政年均增长率是9.39%。1994实行分税制改革以后，到2008 年，国家财政的年均增长率是19.25%。现行的以分税制为基础的财税体制，对国家财政收入的增长具有明显的促进作用。但是，现行财税体制的负面影响也不容忽视。一是我国的税收以增值税为主，这导致我国难以充分发挥直接税调节收入分配的作用，而需要更多地依赖社会政策的再分配作用；二是我国的增值税是在生产环节而不是在消费环节征收的，这导致地方青睐工业、增加值和GDP，而不欢迎劳动力和消费人口的倾向；三是中央及省级财政转移支付只考虑地方的财政能力和户籍人口，基本不考虑所接受的外来人口及其向外来人口提供的基本服务状况。
　　（4）在地方政府绩效考核指标中，民生指标比重偏低。在很多地方的政府绩效考核指标体系中，民生保障和改善类的指标只占到20%左右。并且有限的民生指标还存在重保障面、轻保障水平；重人均水平、轻人群差别等方面的问题。
　　多数民生指标缺乏明确的量化考核标准，对地方政府难以形成硬性约束，导致民生政策在实际执行过程中落实难、考核难、问责难、兑现难。
　　总之，现行政绩考核体系和财税体制的双重作用，导致了地方政府在政策制定和实施过程中，偏重经济增长，轻视社会发展；偏重与本地居民相关的社会政策体系建设，忽视与外来人口相关的社会保障与公共服务制度建设。 三、“十二五”期间完善社会政策体系的基本思路和主要目标
　　“十二五”期间，应该坚持经济建设为中心，同时应实现以民生为重点的社会建设的重大突破。完善社会政策体系的基本思路和主要目标的建议如下：
　　1. 基本思路
　　全面贯彻落实业已形成的“积极的社会政策”指导思想，切实推进收入分配的合理化和基本公共服务的均等化，建立保基本、全覆盖、缩差距、易转续的社会政策体系。
　　社会政策是国家以立法和行政干预的方式，解决社会问题，促进社会安定，改善社会环境，增进社会福利的一系列政策措施与行动规则。社会政策的内容，既包括消极的保障性救济，也包括积极的福利性激励。业已形成的“积极的社会政策”，是政府主动为民众提供各种公共服务和社会保障，解决老百姓后顾之忧，并促进投资与消费的增长，同时防止福利依赖。公共服务与社会保障建设，不再单纯是经济政策的附属，或者经济发展的结果，而是与经济发展形成互动互利的共生关系，成为扩内需保增长的重要支撑和动力。
　　实施“积极的社会政策”，体现在制度设计上，首先要保证各类人群和地区制度框架的统一与规范，推进统一劳动力市场的形成。其次要提供公平可靠的基本保障，充分发挥其拉动消费需求的潜能。另外，要注意调动地方、企业（集体）、家庭和个人的积极性，防止福利依赖。“十二五”期间的社会政策，应该致力于对现有的社会政策体系进行梳理和规范，构建全国性的制度体系。各类人群基本保障的制度框架应尽可能一体化，同时兼顾基本公共服务之外的既得利益和支持缴费型的附加保险待遇。
　　在政策实施过程中，要注意监测评估各类人群的基本待遇差别，并按公共服务的种类，缩小或消除各类人群基本待遇水平的差别。
　　2. 主要目标建议
　　（1）在“十二五”期间，强化贫困救助、教育、就业等发展型民生保障，帮助全体国民基本实现“贫有所助、学有所教、劳有所得”，且基本实现待遇水平的均等化。（2）完善医疗、住房、养老等社会保障政策，帮助全体国民获得“病有所医、住有所居、老有所养”的制度安排，且明显缩小不同群体间的基本待遇差别。（3）收入分配方面，“十二五”期间，实现居民家庭收入占国民收入的比重年均提高1 个百分点；地区之间、城乡之间和城乡内部不同收入组之间的收入差距年均缩小1 个百分点。 四、“十二五”期间完善社会政策体系的重大举措建议
　　1. 综合性措施建议
　　措施1：以保障和改善民生为重点，加快推进社会建设。在政绩考核指标体系中，社会政策类指标的权重宜占到1/3 左右，其中水平类和公平性指标应该各占一半。明确“六有”的考核指标和标准，形成硬性约束。与经济建设比较，政治、文化、社会和生态文明建设相对滞后。而在后四项建设中，社会建设和改革的难度相对较小，可以在“十二五”期间实现重点突破和优先发展。这一建议也符合十七大报告的要求，将以民生为重点的社会建设摆在更加突出的位置。
　　措施2：在现有财税体制不可能做出重大调整的情况下，应该矫正地方过度关注GDP 的倾向。以科学发展观为指导，综合平衡人与自然、经济与社会的协调发展，但是宜将人口分布与经济集聚相协调作为工作的重点。具体措施是将人口分布与经济集聚协调度的明显改善作为考核发达地区社会经济发展的一个预期性指标，以校正地方政府过度重产值、轻人口的倾向。
　　措施3：通过调整财政支出结构和转移一部分国有资产收益，加大基本保障的财政投入，缩小与同等收入水平国家的差距。基本目标是到2012 年，填补差距的50%；到2015 年，填补差距的80%。
　　措施4：新增财政投入要向基本保障水平较低的地区和群体倾斜，缩小基本公共服务和社会保障的差距。
　　措施5：稳步推进户籍与各项基本公共服务和社会保障的脱钩，实行民生保障管理基础的变革。与户籍、买房入户、高学历入户等并列，常住年限或参保年限应成为普通劳动者享受各项社会待遇的替代性资格条件，为其提供社会流动的阶梯；并按照公共服务的不同种类，设置不同的年限要求。
　　2. 分项措施建议
　　贫有所助：完善最低生活保障制度，加大财政投入，确保城乡居民应保尽保。在同一县域范围内，实现城乡最低生活保障标准的均等化。强化流动人口的社会援助制度，加大中央财政投入，鼓励地方政府积极有序地将流动人口纳入社会救助体系，促进流动人口融入城市、融入社区。
　　学有所教：结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，巩固义务教育成果，在推进义务教育免费政策的基础上，清理不合理的收费。推行教学质量的均等化，一定区域内公立的义务教育学校，实现基本教学设施和教学条件的标准化，实行优质教育资源按学生人数配置，包括教师资源的均等化配置。保障所有的学龄儿童在常住地都能享受国家保障的均等化的义务教育，进一步降低辍学率。大力推进职业教育和技能培训，让所有的城乡新增劳动力都能接受基本的职业技能培训。提高高等教育质量，强化教育援助制度，加大财政对教育的扶持力度，完善奖、助学金体系，保障有才华、有能力的学生都能得到良好的教育。
　　劳有所得：坚持和完善保增长、促就业的发展战略。要处理好保增长与促就业的关系，促就业应成为保增长的出发点和落脚点。大力发展公共服务业，增加就业岗位。在中小企业中，普遍推行岗位补贴和社会保险补贴制度，鼓励企业多用人。完善职业技能培训，为劳动力市场中竞争能力相对较弱的社会群体提供免费的技能培训，提高就业率。完善和切实贯彻《劳动合同法》，特别是要注意发挥好最低工资的引导作用。强化劳动者的基本权益保护，严格杜绝拖欠工资的现象，彻底解决欠薪问题，基本实现同工同酬，包括同等的社会保险权益。完善工会组织建设，充分发挥工会的作用，提升劳动者在签订劳动合同时的谈判议价能力。
　　病有所医：大幅度缩小地区和人群间的医疗待遇水平差距。将辖区范围内个人现金支付的医疗费用所占比例，列为地方政府实现“病有所医”目标的考核指标。增加卫生投入，各级政府的卫生支出要高于一般财政支出的增长幅度。建立起对公立卫生机构公益性考核和监督的有效机制，切实解决“看病难、看病贵”问题。
　　住有所居：住房政策要始终把改善民众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。增进住房的社会公益性质，利用经济手段抑制住房的投资投机行为。健全廉租住房保障制度，多渠道筹措资金，增加廉租住房的房源供给，扩大保障性住房的覆盖面。合理规划、配套解决其他公共服务设施，保障居住环境的安全性和公共设施的便利性。坚持保障性住房的小户型等特性，改善保障性住房的筛选和瞄准制度，确保优惠政策能够落到住房困难的低收入家庭。逐步将流动人口纳入住房保障体系，改善进城务工人员的居住环境。建立和完善住房保障制度中的核准、进入和退出机制。
　　老有所养：逐步建立制度统一、标准有别的养老保障体系。提高基本养老保险的统筹层次，建立以省级统筹为主的制度体系。切实搞好新农保试点，扩大覆盖面，提高农村居民参保的补贴水平。监测不同地区和群体的基本养老保险待遇，调控最低和最高标准，缩小城乡之间、不同群体之间的待遇差距。建立全国性的调剂基金和共享信息系统，实现不同区域、不同制度间的养老保险关系的转移接续。