进一步完善我国财政监督体系的建议（一）

[摘要] 财政监督是国家财政管理的重要内容，也是整个国家经济监督体系的重要组成部分。改革开放以来，我国的财政监督在总体上得到了加强，随着财政、审计、税务、社会审计日常监督机制的不断完善，财政监督正在逐步从全国性的专项重点治理向经常、规范、综合性的监督检查转变，突出了财政监督检查的及时性和规范性，提高了财政监督的整体监管成效，为规范市场经济秩序、纠正公共收入和公共资产流失、强化财政管理作出了积极贡献。然而，必须看到，尽管财政监督工作取得了一定成绩，但当前我国的财税秩序仍较混乱，规范的财政自主监督体系没有真正建立起来，特别是长期以来，人们往往习惯于主要依靠专项检查的手段，而对地方、部门和单位盲目扩张的冲动缺乏有效的执法监督机制，使现行财政监督的法制建设、工作方式和监督手段等还不能很好地适应市场经济条件下加强财政管理的需要，财政监督的权威性、及时性、有效性手段未能充分发挥。
（中经评论·北京）财政监督是国家财政管理的重要内容，也是整个国家经济监督体系的重要组成部分。
我国政府历来重视财政监督工作，把严肃财经纪律、整顿财经秩序作为经济工作的一项长期方针。改革开放以来，我国的财政监督在总体上得到了加强，随着财政、审计、税务、社会审计日常监督机制的不断完善，财政监督正在逐步从全国性的专项重点治理向经常、规范、综合性的监督检查转变，突出了财政监督检查的及时性和规范性，提高了财政监督的整体监管成效，为规范市场经济秩序、纠正公共收入和公共资产流失、强化财政管理作出了积极贡献。
然而，必须看到，尽管财政监督工作取得了一定成绩，但当前我国的财税秩序仍较混乱，规范的财政自主监督体系没有真正建立起来，特别是长期以来，人们往往习惯于主要依靠专项检查的手段，而对地方、部门和单位盲目扩张的冲动缺乏有效的执法监督机制，使现行财政监督的法制建设、工作方式和监督手段等还不能很好地适应市场经济条件下加强财政管理的需要，财政监督的权威性、及时性、有效性手段未能充分发挥。
一、当前我国财政监督面临的主要问题
（一）财政监督的覆盖范围仍不能适应形势发展的需要
近年来，我国的财政监督力度有所增强，在预算执行情况检查、小金库清理、预算外资金收支清查、收支两条线检查等方面做了大量的工作，但财政监督的广度和深度仍不够，其覆盖范围仍不能适应财政经济发展形势的要求，财政的宏观监督力度仍有待加强。我国市场经济运行的一个显著特征是国有资产占有较大的比重，目前，我国的国有资产总量已达10万亿元以上。因此，如何确保国有资产的保值增值，防止国有资产的流失，是国家宏观调控和财政监督管理面临的重大任务。但目前，有关部门仍缺乏履行好这一职责所需要的严密完善的财政监管手段，特别是面对企业改制、资产重组等这些改革中出现的新的经济行为，如何确保国有经济的合理权益，仍是需要研究解决的新课题。与此相关的问题是，随着改革的推进，国有经济的企业财务已不再由财政直接管理，改为由社会审计机构进行决算审计，这是市场化发展的必然选择。问题是，目前企业会计信息普遍失真，社会审计机构执业质量较差，甚至帮忙造假，财政监督又未能到位，由此造成的后果使当前国有经济财务日益成为国家监管的空白，从而进一步诱发了企业财务管理的失控。
（二）财政监督方式尚不规范
长期以来，由于受财政监督职责权限等因素的影响，财政监督工作主要是针对财经领域的某些突出问题进行专项检查治理，财政监督的方式方法仍比较单一，也不尽规范。从监督方式上看，专项性和突击性检查多，日常性监督少；从监督环节上看，集中性和非连续性的事后检查多，事前、事中监督少；从监督内容上看，对公共收入的检查多，对公共支出监督少；对某一事项检查多，全方位跟踪监督少。由于财政监督往往偏重于事后监督，使很多违法违纪问题都在既成事实后才被发现，从而造成财政、税收等经济领域的违法违纪现象屡禁不止，给国家带来了较大的损失。
（三）财政的内部监督较为薄弱
财政监督可分为外部监督和内部监督。比较而言，财政的内部监督，也就是财政对自身的监督显得极为薄弱，力度远远不够，给国家财政资金的分配和预算的执行留下了漏洞和隐患。近年来，一些地方财政部门内部管理松懈，加上社会不良风气的影响，财政系统违纪问题时有发生，有的还相当严重。财政部门腐败现象的蔓延与财政监督尤其是内部监督不健全、不完善，缺乏约束机制有很大关系。
（四）财政监督和其他经济监督的关系有待进一步理顺
在我国，财政监督、税务监督、审计监督和社会审计机构监督，共同构成了完整的经济监督体系，负责对经济运行秩序实施监督。几大监督主体职责分工应该明确，监督内容各有侧重，并允许适当交叉，逐步形成相互监督、相互制约、相互促进的工作格局。目前存在的问题是财政监督与其他经济监督的关系尚未理顺，各个经济监督主体之间的职责分工不甚明确，多头检查、重复检查的现象还时有发生。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，造成不必要的人力、财力和时间上的浪费，使得监督成本提高，监督效率降低。因此，应采取必要的措施理顺职能监督部门之间的关系，提高监督检查的整体效果。
（五）财政监督的法制建设滞后
市场经济是法制经济，经济活动及其经济监督要有相应法律法规来保障。由于财政监督的法制建设滞后，与其他有关的经济主体形成鲜明的反差。如税务部门可名正言顺地依据《税收征管法》及其实施细则开展税收征管和税务监督工作，审计部门可依据《审计法》开展审计监督工作，但迄今为止，我国还没有一部系统地规定财政部门实施财政监督的法律法规，财政监督缺乏独立完整的法律保障。尽管我国已相继出台了《预算法》、《预算法实施细则》、《会计法》、《注册会计师法》等财政法律，但由于这些法律有其自身独特的规范对象，对财政监督仅限于原则性规定，并不完整和系统，对财政监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无详细规定。财政监督立法滞后带来的明显后果是财政监督手段弱化。现行的财政法律法规中对财政资金实施保全措施无明确规定，这就使得国家财政资金的安全与完整在受到严重威胁、有可能流失的情况下，财政部门因无法规依据不能采取有效措施，从而损害了财政监督的权威性与严肃性，给财政监督工作带来困难，有时导致不必要的行政复议或行政诉讼，使得财政监督工作不易深入，监督检查的成果难于巩固，影响财政监督效能的发挥。
二、完善我国财政监督体系的政策建议
我国正处于市场化转型时期，建立规范的公共财政框架及其有效的财政监督机制是市场经济有序运行和健康发展的必要前提。针对当前问题，并借鉴国际经验，现提出今后一个时期完善我国财政监督体系的相关对策建议：
（一）建立和健全财政监督法规体系
财政监督是经济监督体系的重要组成部分，也是财政部门为维护财经法纪的严肃性而开展的行政执法工作。执法的前提是有法可依，财政监督必须尽快纳入法制化的管理轨道，这是强化财政监督的根本保障。目前，市场经济发达的国家，无一不把法制建设放在十分重要的地位，并有明确详尽的法律条文作为保证。我国在这方面有明显的差距，因此，加强财政监督面临的最重要的任务是，尽快建立和健全财政监督法规体系。首先，要规范和完善财税、财务、会计活动的法规制度。一方面，要对现有法规中的不合理部分进行修正和完善，消除法规中存在的内涵外延界定不清和可操作性不强而带来的执行困难；另一方面，要加快财政法规的立法进程，特别是要加快《财政法》等法规的立法步伐。其次，要建立和健全财政监督自身法律体系，要加快《财政监督法》的出台步伐，从法律的角度明确财政监督的地位、作用、职责、任务，强化财政监督检查手段，规范财政监督工作方法、工作程序，做到有法可依、依法监督。第三，今后随着国家有关财政监督法规的出台，各地要抓紧制订地方性财政监督法规，以此确立监督检查专门机构的执法主体资格，界定财政监督的管理体制和对象范围，规范监督检查的程序和方式，规定财政监督检查的权限和职责，为财政监督执法工作提供一个准确、客观的执法尺度和强制化、规范化的法律保障。
（二）建立和完善财政监督管理的新机制
这里讲的新机制，其核心是适应财政管理改革的需要，针对现有不足，切实有效地加大财政监督的力度，使财政监督纳入科学、规范、有序的运行轨道，促使公共财政框架的建立。具体讲，建立和完善财政监督管理新机制的要点包括：
----由微观监督转变为宏观监督。随着市场经济体制的建立和政府职能的转变，国家对经济的管理主要以加强宏观调控为主，因而客观上要求财政监督从过去的重微观监督为主转变到以宏观监督为主上来，充分发挥财政作为国民收入分配总枢纽的作用。通过对整个财政经济运行状况的监控和分析，及时发现经济和财政运行中的突出问题，并提出改进建议和措施，以促进国民经济持续、快速、协调、健康发展。
----由重事后监督为主转变为财政分配全过程的监督。财政监督要适应部门预算管理改革，通过对预算编制和执行的监督，对预算内、预算外资金的监督，对国库拨付资金的监督等，及时发现财政分配过程中存在的问题。这样既符合新形势的需要，也有利于财政监督转入经常化和规范化的轨道中运行。
----由重收入监督转变到收支监督并重上来。由于受各方面因素的影响，过去一些人把监督检查作为增加财政收入的一项措施。诚然，通过加强收入监督，可达到增加收入、防止公共收入流失的目的，但公共支出资金使用效率如何，有无挤占挪用等，更是公共财政监督的重要内容，关系到财政职能作用的充分发挥，关系到社会各项事业的健康发展。因此，财政监督工作要尽快实现由重收入、轻支出向收支监督并重转变，从而逐步建立公共预算收入解缴、征管、入库、退库全过程的监督机制，同时，建立从公共预算支出的申报、拨付到使用全过程的跟踪监督机制。
----由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督。在市场经济体制下，财政工作的中心是以加强管理为主。因此，财政监督工作也要转变监督方式，逐步由突击性监督检查转变到经常监督上来，要立足财政管理，着眼于财政活动的全过程，通过日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，及时提出整改意见，完善制度，堵塞漏洞，不断提高财政管理水平，真正形成财政监督与管理并重，日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。
----由对外监督为主转变到内外并重的监督。过去，由于重视外部监督而对财政内部忽略监督，财政部门内部也出现了一些违法违纪的现象。开展财政内部监督是财政部门内部对权力的一种制约。因此，必须把对外监督转变到内外并重的监督。为此，今后要采取有效措施，切实加强财政部门的内部监督，要对财政部门内部机构预算资金、专项资金以及财务收支活动进行定期的监督检查，加强自我约束，规范行政行为。
（宏观经济管理, 财政部财政科学研究所, 苏明）
周涵 摘编