分析:扭转收入分配失衡需十年 改革面临3大阻力

来源：新京报 2010年10月19日02:18   　　对话人物：郑功成 民盟中央经济委员会主任，中国人民大学教授，2009年向民盟中央提出对收入分配进行专题调研的建议。参与调研全过程，并在调研结束后参与了民盟中央给中共中央的调研报告与建议书的形成。

　　昨日闭幕的中共十七届五中全会提出，要着力保障和改善民生，合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重。

　　“不患寡而患不均”，改革开放30多年来，居民收入大幅增长，但分配失衡的问题也日益显现，这不仅引起了学界的关注，也掀起了一场全民大讨论。受中共中央委托,民盟主席蒋树声带队就收入分配问题进行专题调研。调研组成员、中国人民大学教授郑功成接受本报记者采访，认为只有从初次分配、再分配和三次分配多管齐下即采取一揽子措施才能解决收入分配的失衡问题。

　　新京报：为什么此次收入分配专题调研选择广东作为重点？

　　郑功成：中共中央委托民盟中央开展收入分配的调研，民盟决定把广东作为调研重点。

　　广东是中国改革开放的先行省份，是工业化、城镇化速度最快的省份，也是财富蛋糕做得最大、膨胀最快的一个省份，但做大蛋糕只是为分好蛋糕创造了有利条件，并不等于能够分好蛋糕。

　　广东的调研验证了我们的观点。广东的蛋糕做得足够大了，但分配格局也和全国一样，其城乡差距、行业差距、地区差距，在全国来讲都具有典型性。因此，广东是作为一个快速发展的地区来作为我们调研的对象的，其创造财富的经验丰富，改善收入分配的做法也取得了一定效果，但利益失衡的格局依然是必须正视的重大现实问题。

　　改革改什么？

　　社会保障政策亟须调整

　　新京报：经过四省市的调研，对收入分配问题有什么结论？

　　郑功成：收入分配问题的形成非一日之寒，改革也非一日之功，我们建议采取中医式“抽丝去病”和西医式“外科手术”相结合的方式改革，即初次分配要“抽丝去病”，积极稳妥地循序渐进；再分配则可以施行一些“外科手术”，尽快为调节收入格局做出贡献。

　　另外，30多年的改革开放将做大蛋糕作为目标，现在则是要把分好蛋糕摆到与做大蛋糕同等重要的地位考虑，只有实现国民福利和经济发展同步增长，才能更有利于改善民生和国家经济持续发展。

　　从收入分配现实格局出发，在改革方式上，我们认为任何一个单项措施都很难改变目前失衡的利益格局，也绝对不可能指望短期内能够让这一利益格局发生急切变化，只有从初次分配、再分配和三次分配多管齐下即采取一揽子措施才能解决。

　　当务之急是要发出明确的信号，即从初次分配到再分配，从税制调整到国民福利，从社会保障到公共服务等，均应当有相应的重大政策出台。

　　新京报：调研后建议对财政、税收和社保三个宏观政策进行调整，但过去对财政、税收进行改革提的建议较多，但提出社保的不多。

　　郑功成：对。过去我们没有把社会保障作为财富分配的重要方式来看，实际上社会保障对财富分配格局影响重大，在某种程度上举足轻重。

　　为什么？因为发达国家用于社会保障上的资金占到GDP的25%到30％，财政收入中的40％甚至更多的份额用于社会保障，我国的社会保障全口径支出大概占GDP的6％左右，财政支出中用于社会保障的支出不到12％，所以说社会保障对社会财富分配格局的影响不大，这应当是当前收入分配差距持续拉大的一个非常重要的原因。

　　社会保障就是使财富分配更加平等，很多国家如果初次分配基尼系数（在全部居民收入中，用于进行不平均分配的那部分收入占总收入的百分比）在0.4甚至0.5，通过健全的社会保障体系会降到0.3以下，所以社会保障应当是一个综合性的财富分配工具，完全不低于财政、税收对财富分配格局的影响。

　　社会保障也是国家发展的基本目标，使国民发展更加平等、更有安全感、没有后顾之忧。在实践过程中，社会保障同时也发挥着促进经济发展的作用，扮演着手段的角色。

　　改革怎么改？

　　光涨工资难解后顾之忧

　　新京报：不过，目前关于收入分配改革，更多的人希望的是立即看到工资大幅增长这种现实利益，而社会保障往往不能看到现实的利益。

　　郑功成：对，这里有个误区。我们的收入增长包括两个方面，一个是通过涨工资来实现即期收入的快速增长，第二个是有稳定的安全预期，后顾之忧越少，才有胆量消费，才能有更有质量的生活。

　　即使是劳动报酬也不能只是工资，因为劳动报酬应当是工资、社会保障、职业福利三位一体的薪酬体系，工资是现在拿到的，社会保险是未来预防的，职业福利有可能是年终奖、休假等等，工资要涨是毫无疑问的，但是光涨工资依然不能解决后顾之忧，因为社会保险是不可替代的，此外还要有职业福利，这样职工才会有归属感。

　　新京报：以往对收入分配的讨论，很多都集中在大幅度涨工资上。

　　郑功成：提高劳动报酬、改变劳动报酬占初次分配比重偏低的现状，可说是中国收入分配改革的既定方针，但不能指望工资会突然快速增长，更不能把工资增长、劳动报酬的提升等同于最低工资标准的提升，这其实是个误区。

　　工资增长要小步渐进，社会保险则要迅速普及，通过立法，所有劳动者都要参加，职业福利则要有政策的牵引，这样整个劳动报酬就提上去了，劳动报酬提升的同时也优化了劳动报酬结构，不仅现在收入增长，未来预期也稳定了。

　　新京报：不过现在劳动力已经市场化了，工资问题是否能够通过采取立法强制的方式解决？

　　郑功成：工资确实和劳动力市场有关联，但是不能据此认为政府对劳动报酬无所作为或者不能作为，即使在资本主义国家，政府对劳动报酬的影响力也是巨大的，是完全可以有所作为的。

　　比如最低工资标准是强制性的，如果最低工资标准能真正像国际上那样相当于当地社会平均工资的40％－60％，就必定能对提高劳动报酬起作用，现在最低工资标准只相当于当地社会平均工资的20％-30%，在许多地方基本上不起作用。

　　其次，社会保险也是强制性的，如果社会保险费相当于工资的30％，只要劳动者参加了社会保险，就意味其收入增长了30%以上，它虽然是未来收益，但总归是劳动者的收益，有没有社会保险，不仅对劳动者的总收益产生重大影响，也会拉大劳动者的收入差距。

　　再次，税收也是强制的，比如个人所得税的起征点可以提高，还有开征房地产税、遗产税等，均会对收入分配格局产生直接的影响。

　　另外，再加上职业福利，比如企业年金、补充医疗保险，往往是通过税收优惠牵引，促使企业愿意为劳动者提供；还有政府可以推动劳资双方的工资谈判。

　　可见，前面三个是强制的，后面一个是政策牵引，再加上一个工资谈判，政府怎么会对初次分配无所作为呢？

　　改革难在哪？

　　改革三大阻力已成痼疾

　　新京报：收入分配改革多年未见实质行动，难在哪里？

　　郑功成：今天的利益失衡格局毕竟是几十年来形成的，调整起来难度肯定非常大，但也不是不可能实现。

　　改革的阻力主要有三方面：第一是利益格局已经形成，既得利益者或特殊利益集团不可能自动放弃在财富分配格局中的优势地位。

　　第二是路径依赖（制度变迁有类似于物理学中的惯性）本身也是阻力，很多政策已经实行几十年了，一下把它矫正过来很难。

　　第三是政策分割、部门分割、地区分割构成了无形的阻力，实践中产生的摩擦而带来的抵消作用不容忽略。

　　新京报：收入分配改革非一时之功，如果民盟的建议能够得到采纳并切实改变收入分配的问题，需要多少时间？

　　郑功成：首先要认识到必须多管齐下地改革收入分配；然后要明确目标，只有明确了目标才能更有效的推进。我们特别希望“十二五”期间能够明确相关的指标，比如基尼系数降到0.45以下，到2020年“十三五”时期降到0.4的国际警戒线以下，必须要有这样的目标才能算账。

　　我们估计，要将收入分配格局逐渐恢复到相对合理或公正的程度，需要十年左右的时间才能完成。

　　新京报：大家觉得十年太长了，等不了。

　　郑功成：要这样看，目前的分配格局是30年来形成的，用10年来恢复到相对合理、公平的格局，我觉得应该给予高度评价了，大家应该让国家能够理性的、稳妥的推进收入分配改革。

　　新京报：调研后还建议将比如基尼系数等纳入“十二五”规划的约束性指标，你觉得这种可能性有多大？

　　郑功成：我只能说我希望能够纳入，希望在“十二五”规划中有若干的民生指标，有的指标应当是有约束力，有些指标可以是预期性的。如果没有指标约束，收入分配改革便可能难以取得预期效果，一旦收入分配领域中的问题继续恶化，则社会风险必然高速积累，整个经济社会发展便可能面临危机，这对各方都绝对不是利好消息。

　　新京报：你怎么期待“十二五”收入分配问题的解决？

　　郑功成：我个人认为收入分配改革即“分好蛋糕“应当成为“十二五”时期的一项中心工作，要把分好蛋糕放到和做大蛋糕并重的位置，因为只有分好蛋糕才有利于继续做大蛋糕，并使国家走向良性的、可持续的发展道路。

　　本报记者 杨华云

　　评论:全面改革方能保障和改善民生

　　如公众所盼，中共十七届五中全会突出强调民生议题。在以往“着力改善民生”、“更加注重保障和改善民生”等提法的基础上，十七届五中全会公报进一步提出，要“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”。用词分量之重，预示“十二五”期间的改革将以保障和改善民生为指向。

　　近年来，民生议题持续升温，并非偶然。改革开放30余年，中国综合国力显著增强，富国目标逐渐逼近。然而，另一方面，民众温饱问题虽获普遍解决，但民生的改善速度与富国进程不相协调，垄断行业的增资与产品价格高出公众的预料与支付能力。由此出现社会矛盾多发，社会落差加大、富贫之间的隔怨，都与民生之艰有关。

　　“十二五”期间，把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，显然是正当其时、不可或缓。

　　保障和改善民生，虽然主要体现于经济领域，但因其涉及面之广、任务之巨，远非转变经济发展方式一途可以独自承担得起。简而言之，除了工资薪酬之外，教育、就业、住房、医疗这些民生之本的保障和改善，都将超出经济领域的范畴。

　　例如，如果民众的知情权、表达权、参与权和监督权改革不到位，民生之诉求何以畅通；如果行政体制改革不力，政府公共服务何以亲民和高效；如果教育不公平、住房和医疗保障不健全，孩子、房子和就医的压力会使改善民生的成果得而复失；如果法制不彰，野蛮拆迁和维权无门将使民生成为一面纸壁沙墙；如果那些看得见或者看不见的歧视性的制度安排仍然存在，民生改善的新苗就得不到阳光雨露和出头机会……

　　因此，对保障和改善民生之策，不能简化为纾解民困，而必须从“以人为本”的施政战略高度出发，综合十七届五中全会公报中提及的行政体制改革、公共服务体系、健全市场机制、实现基本公共服务均等化、合理调整收入分配关系、健全覆盖城乡居民的社会保障体系等一系列措施一道，共同推进，从整体上提高民众福祉。

　　民生不仅是工资增加，还是让人民有尊严地活着、有安全的生活环境和生存环境、有更加美好的前景。这都需要继续落实依法治国的原则和推进社会建设。

　　惟此，保障和改善民生，才不会成为一个单兵突进、顾此失彼的简单任务，以往那种“收入涨了、生活质量却没有实质提高”的现象才不会重演，民生的改善成果才会成为一个谁也夺不走的正相积累，老百姓才能切切实实地分享改革成果。

　　也正因为保障和改善民生，涉及国家和社会生活的方方面面，牵动亿万民众的切身利益，它不仅能成为转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，推而广之，它也完全有理由成为“十二五”期间加快全面改革的动力和试金石。

　　30年前的那场改革，正是在国民经济陷入困境、民生多艰的情况下，才朝野合力顺利启动的。今天，在改革共识需要重新凝聚、改革步伐需要强大引导动力的十字路口，以保障和改善民生为牵引，力推经济体制、政治体制、文化体制、社会体制的全面改革，上合乎执政理念、下应乎民意，无论对于政治家还是普通民众，都是一个很好的机遇。这个机遇是强大的“改革内需”，牢牢把握并利用好它，实现十七届五中全会提出的“为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础”之目标，就会指日可待。