經濟觀察：中國在城鎮化浪潮中固守“耕地紅線”

據新華社10月15日報導，自古以來，解決好土地和糧食問題都被中國決策者視作治國安邦的根本。近年來，城鎮化進程的加快使中國的耕地保護面臨嚴峻形勢。在實行嚴格的耕地保護政策同時，中國千方百計增加耕地面積，堅守18億畝的“耕地紅線”。

在江西省余干縣烏泥鎮，雖然今年上半年罕見的洪水導致早稻普遍減產，但農民吳姚根仍感到幸運，當地政府實施的一項“造地增糧”工程使他全年糧食增產有了保證。

烏泥鎮位於中國最大淡水湖鄱陽湖邊的糧食主產區。多年來，當地三萬多畝水田因為整理不到位，只能種一季稻，另有近兩千畝土地被荒廢。“這些問題農民自己無力解決，只能依靠政府。”吳姚根說。

為提高耕地質量，增加耕地面積，烏泥鎮政府2006年底開始實施造地增糧工程——修建了大量水渠、排灌站、機耕道，整平了原本高低不平的田地。

吳姚根說：“我家的十多畝稻田現在可以種兩季稻，產量翻番，而且原來一些無法利用的小塊土地現在也可以種水稻了。”耕地整理使吳姚根家的耕地面積增加了近兩畝，無形中使糧食產量增加了10％以上。

江西省國土資源部門負責人介紹說，該省為期5年的“造地增糧富民工程”總投資預計將達82．6億元，規劃開發宜耕未利用地30萬畝，整理耕地350萬畝，建成高產、穩產糧田245萬畝，新增有效耕地面積40．5萬畝。

江西省的“造地增糧富民工程”覆蓋全省范圍，以鄱陽湖平原和吉泰盆地兩大糧食主產區為核心區域，集中連片跨區域實施。造地過程中要求不填湖、不填河、不占林地、不改變生態環境，以農田整理、土地復墾、宜耕未利用土地開發為手段，對田、水、路、林、村等實施綜合整治，增加有效耕地，提高耕地質量、土地利用率和產出率。

截至2009年底，該工程已投入資金30億元，新增耕地面積37萬畝，新增糧食產能7．92億公斤，增加農民收入15億元。

江西省的做法在中國并非“獨一家”。在經濟發展和耕地保護雙重壓力下，中國各地紛紛出台政策，探索集聚土地資源、統籌城鄉發展的新路徑，以圖化解“增長吃耕地”之憂。

中國是世界上人口最多的國家，也是近幾十年間城鎮化速度最快的國家。改革開放30年，中國的城鎮化率由17．9％提高到46．6％，成為推動經濟社會持續快速發展的強大動力。隨著工業化和城鎮化的推進，各類建設占用耕地不可避免，另外生態退耕、自然災害損毀等因素也造成耕地面積減少。

“地少人多是中國的基本國情，隨著城市的擴張和各類建設用地的增加，耕地保有量下降不可避免。更令人擔憂的是，中國城市空間分布與優質耕地分布大部分是重合的，使城市擴張與土地資源以及糧食安全的矛盾更為突出。”中國社會科學院農村發展研究所農村政策研究室主任王小映說。

官方數據顯示，中國人均耕地面積僅為1．38畝，約為世界平均水平的40％，耕地質量總體偏差，中、低產田約占67％，且水土流失、土地沙化、土壤退化、“三廢”污染等問題嚴重。1997年至2009年，中國耕地減少和補充增減相抵，凈減1．23億畝。

王小映說，荒地復墾、建設用地整治以及后備資源開發都是增加耕地面積的有效途徑，必須充分利用這些手段，保證基本的耕地保有量。

根據中國土地管理法的規定，非農建設項目經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，需開墾補充與所占耕地數量與質量相當的耕地，即“占補平衡”。

“嚴格執行占用耕地補償制度，落實耕地占補平衡，是確保完成土地利用總體規劃確定的耕地保護任務、實現耕地保護責任目標的重要途徑之一。”國土資源部日前在一份通知要求，各地嚴格執行占用耕地補償制度，建立耕地占補平衡全面全程監管制度，核實補充耕地情況并強化占補平衡考核獎懲。

“設立耕地占補平衡制度的本意是保護耕地，促進地方節約用地，開發建設少占或不占耕地，實現耕地總量動態平衡。”住房和城鄉建設部副部長仇保興日前接受記者采訪時說。然而，他同時表示，一些地方“占補平衡”政策具體執行過程中的作假瞞報現象令人擔憂。

分析人士指出，中國的“占補平衡”政策在實施過程中仍存在一些問題，比較突出的即一些地區為應付國家政策，占優補劣，甚至不惜破壞山林，搞出“高山造田”的鬧劇。

中國農業科學院研究員曾希柏說，中國目前實施的“占補平衡”政策仍需完善，大部分情況下補充的土地與占用的耕地在生產能力上存在差距，“真正的占補平衡應根據土地的生產能力來衡量”。

曾希柏建議，在造地同時，政府要加大財政和科技投入，使新增耕地的生產能力得到快速提高。

(毛崇才 編輯)

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