解析台湾民主病(凤凰周刊 2007年5期)

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解析台湾民主病
2007年03月21日 20:55 字体：
从“3.19”两颗蹊跷的子弹把陈水扁送上“总统”连任大位开始，台湾的民主实践就不断遭遇前所未有的质疑：“总统”全家涉腐，百万红衫军倒扁却奈他不得；蓝绿党争，不但利用、裹挟族群分裂，还把不断加剧的肢体冲突带到了议会。
台湾的“民主病”暴露出台湾社会民主意识的幼稚，是其宪政体制弊端和不足的直接反应，更是历史演进过程中各种因素制约的结果。冰冻三尺非一日之寒，而祛除这些病灶亦非一日之功，毕竟罗马不是一天建成的。
“议事规则”为何无法约束    “全武行”
孙中山如果看到1月19日台湾“立法院”“全武行”的一幕，一定会气得跳起来，整整90年前，孙中山先生发表了《民权初步》一书，此书是对西方一些关于议会议事规则、规范的总结和汇集，便于议员掌握议会讨论的基本原则和基本程序以及礼仪。当年，民国议会里整天上演全武行，搞得乌烟瘴气，与欧美发达国家大相径庭，孙中山先生深为此苦恼，曾公开认为学习“议事规则”是当世第一要务。
但台湾“立法院”立委们绝不像当年的议员一样全无议事规则的知识，事实上，近些年来，台湾立法机关、立委编撰关于《议事纵谈》、《议事规则》之类入门读物不下10个版本。立委们早就应当人手一本了，但他们对自己在议会上的狂野表现毫无收敛之意，因为台湾政治文化生态在这十多年来严重堕落和非理性化。
台湾“立法院”上演“全武行”的环境土壤是台湾特殊的族群现实问题。绿营只要打好族群这张牌，就可轻易靠本省人占优而夺取选票。政党政治被直接简化成两大族群的矛盾，政治手段的不断卑劣化和庸俗化，不但人为放大加剧台湾社会的冲突矛盾，反过来也使这种冲突被夸张地带到议会生活中。
当然，从历史源流上说，西方议会是从最早的贵族会议演变而来，其政治生活，一开始就带上了鲜明的贵族色彩。即使有激烈观点冲突，也会被需要遵循的特定仪式化解而不至发生激烈冲突。非西方国家，民主的诞生不是自身社会自然演进的产物，而是受西方观念影响的结果，它往往起自街头的民权和民主运动，是大众参与式而非精英参与式，自然他们会把街头革命的痕迹照搬到庄严的议政场合。所以，韩国、日本以及一些非西方发达国家的议会也经常出现肢体冲突。
而岛内的历史悲剧、海峡两岸力量对比改变的现实，仍可以长期为民进党提供煽动族群情绪取用不竭的资源，这种“省籍对立”环境带来的特殊问题，远非其他地方可比，自然，在台湾“立法院”上演的闹剧面前，全世界类似的全武行都黯然失色。
不能不说的是，台湾宪政制度设计上存在的缺陷，本身就会增加在立法院两党故意拆台的几率，在两大阵营简单对立的大环境下，它就显得格外突出。
在台湾宪政下，“总统”提名“行政院长”人选不受“立法院”监督，若“行政院长”不能获“立法院”多数支持，行政与“立法”两机关之间的冲突就不可避免。“行政院”对“立法院”通过的法律、决议不满可要求复议，由于增设了“立法院”复议的限期，如果“立法院”超过期限未议决，“行政院”可自行另定。由此。“行政院”势必充分运用这一手段，令“立法院”疲于奔命，同时，“立法院”内的少数党将不遗余力地采取拖延、疲劳战术，令“立法院”复议议决难产。
议事规则的精髓，在于通过一定形式和程序保证和完善目的的实现：互相妥协。当制度本身造就不是互相妥协，而是利用程序“合理地”拆台、搅局的行为时，一切不登大雅之堂的情形都会出现。
无法罢免的“超级大总统”
陈水扁2004年“总统”连任后，从政治献金者陈由豪到心腹陈哲男，再到女婿赵建铭，太太吴淑珍，围绕着台湾第一家庭的一轮紧似一轮的贪腐政治丑闻，至今未得平息，即便是深绿的施明德发动超越意识形态的“百万倒扁”运动，最后也被陈水扁熟练地将之变成“蓝绿对决”的套路轻松化解。一个贪腐不断、支持率一度只有18%的民选“总统”，竟然无法被罢免弹劾，表面上是陈水扁圆熟的政治手腕在起作用，实则是台湾现行宪政体制的缺陷使然。
台湾“总统制”的宪政体制模仿对象是美国，但美国模式在世界各地的模仿者，几无成功先例，过大总统权力极易在缺乏民主传统的国家形成事实上的独裁，或军人干政。如拉丁美洲各国普遍照搬美国式的“总统制”后军人政权的泛滥、民主实践的失败。而台湾的“总统”权力比美国总统更大，按台湾现行的“中华民国宪法”规定，台湾的“总统”实际上是一种超级大总统。
第一、“总统”权责不平衡。“中华民国”宪法规定，“行政院”是“最高行政机关”。但实际上，“总统”可通过对“行政院”的任免权掌控直接掌控行政权力，而行政权的责任，又需由“行政院”对“立法院”承当，即总统掌握实际最高行政权，责任却由行政院承担。而在台湾“总统制”模仿对象的美国，行政权拥有者和行政责任者都是总统。
第二、“立法院”对“总统”-“行政院”的监督不足。对总统只有弹劾权一条，需“立法院”2/3多数，在台湾今天蓝绿阵营鲜明的外部条件下，通过“立法院”罢免“总统”几无可能；若1/2以上立委连署通过了对“行政院长”的不信任案，则“行政院长”在辞职时，需向“总统”呈请解散“立法院”，这意味着“立法院”提出对“行政院长”的不信任案是一种自杀行为。
第三、“行政院”对“立法院”负责形同虚设。“行政院长”及阁揆由“总统”任命，“行政院”若与“立法院”决议发生异议，“行政院长”对“立法院”坚持其复议的结果是接受而无须辞职，实质沦为彻底的“总统”的“幕僚长”、与“立法院”可“玉石俱焚”的牺牲品。
第四、“总统”超然于“行政院”与“立法院”。“总统”有决定“国家安全”有关大政方针之权，在“行政院”之外得设“国家安全会议”及所属安全机构等另一套专属幕僚机构；有对包括“行政院长”在内的人事任免权及解散“立法院”之权，无须“行政院长”之副署。在组织与权力划分上均独立于“行政院”，避免了万一受“立法院”多数支持的“行政院长”的掣肘，从而超然于“行政院”与“立法院”，俨然一个名副其实的“超级总统”。
数年前，陈水扁曾有Mr. Clean之称，但旋即腐败缠身，为保权位招数叠出，最终却奈阿扁何，是其人以前掩藏了真实本性？应当说， Mr. Clean变成今日人人怨愤的贪鄙“总统”，不过是绝对的权力导致绝对的腐败的一个新注脚而已。
忙于党争无人补洞
今日台湾宪政制度弊端，几乎都是李登辉时期国民党在民主化过程中在原“五权宪法”框架下，逐渐落实宪政过程中，两党在修宪博弈、交易中埋下的地雷。
“宪法之父”张君励在设计“五权宪法”之时，本是采总统偏向虚位，权力重心偏向议会“内阁制”共和主义架构。但这一架构从未真正实行过一天。蒋氏父子执政期间，以《动员戡乱时期临时条款》之名悬置宪政，行独裁之实。
李登辉接替逝世的蒋经国以后，承诺就职后一年废黜《临时条款》，却面临着落实宪政便失去权力合法性，政治自宫的悖论。于是，1991年4月第一届国大第二次临时会议上，李在废黜《临时条款》的同时，通过了保留有“动员戡乱时期总统紧急权与动员戡乱时期”设立之三机构：国家安全会议、国家安全局与行政院人事行政局等《临时条款》中大部分条款的《宪法增修条文》案。这样，李登辉在保证其继续掌握实权的同时，令当时国民党党国一体的政权运作未受实质损害的前提下，落实了初步的宪政。
李登辉在第二、三次国代大会修宪中，实现了总统、副总统公民直选，开放省市长民选等改革。台湾政体逐步成为类似法国第五共和国施行的“半总统制”（双首长制）。
1997年的第四次修宪对台湾今天政局形势有着决定性影响。第四次修宪的两条核心内容分别是“冻结省议会选举”和“总统任命行政院长无须立法院同意”。这两条改动，前者有利于民进党打击当时国民党内宋楚瑜势力，分化国民党上层。且有利于民进党在县市选举中积蓄本党基础实力；后者，作为民进党同国民党李登辉一派的权力交易，帮助李完成了将偏重“内阁制”的宪法文本向名义上的“半总统制”、实质上的“超级总统制”的过渡。
事实上，自台湾步入国、民两党独大时代，台湾政党政治的一个最重要内容就是“修宪”运动。作为“中华民国宪法”的守护者，“中华民国宪法”是其唯一遗产和阵地，也是唯一能牵制民进党的资源，而民进党则一步步通过政治交易使“中华民国宪法”越来越接近他们想要的“台湾宪法”。今后相当长一段时间内，台湾政争走向的关系基本仍将是围绕着修宪进退这一路径。
民进党和国民党可以通过最后一次“任务型国代”“修宪”来终结“国代会”并边缘化其他小党，至于台湾宪政存在的制度漏洞，则无论是国民党还是民进党都来不及过问，它们自身需要通过转型调整的问题比起公共的宪政问题来说，要显得更为急迫。
“修宪”运动长期沦为党争工具给台湾宪政带来另一个问题是，某种程度上宪法失去了对政党政治的约束，政党政治通过操纵修宪，让宪法一直处在变动的预期中，而且不断地被质疑，很大程度上消解了宪法权威，这对一个民主实体来说，以“省籍对立”为特征的政党政治高于宪法，而非政党政治的合法性来自宪法来，未来将依然处于阴影之中。
来源：《凤凰周刊》
作者： 特约撰稿员　吴强 宇虔亍
http://www.ifeng.com/phoenixtv/73013078232399872/20070321/907973.shtml