美国应对外来动物疫病防控体系及对我国的启示

近年来，口蹄疫、禽流感、疯牛病等重大动物疫病在世界范围内流行和传播，严重地危害了人类健康和社会经济发展，外来动物疫病的防控问题已经受到了各国的高度关注。当前，我国也面临着外来动物疫病传入的严峻形势，随着社会经济的发展、农业结构的调整和改革，深入了解和研究他国对外来动物疾病的防控体系，对于我国控制外来动物疫病的传入，有效地配合国内疫情防控工作，保护我国畜牧业生产安全和人民健康，促进我国动物及其产品出口都具有重要的战略意义和现实意义。本文以美国对外来动物疫病防控体系为例，从中找出对我国构建对外来动物疫病防控体系的启示。
一、组织机构与职能
美国农业部动植物卫生监督局（APHIS）是美国联邦最高兽医行政管理部门，其局长为最高兽医行政长官，由农业部副部长兼任。其总部设有若干名高级兽医官和助理兽医官，分别负责全国动物卫生监督、动物及动物产品进出口监督和紧急疫病扑灭的工作。此外，美国动植物卫生监督局还设立了东、中、西三个区域兽医机构，分别管理全国各地地方兽医局。地方兽医局具体负责当地动物调运的审批、免疫接种的监督、动物登记和突发疫情的扑灭等工作。美国的兽医管理体制采用联邦垂直管理和各州共管的兽医官制度，动植物卫生监督局总部的兽医官和地方兽医官都属于联邦兽医官。除联邦兽医机构以外，每一个州都设立了州的兽医管理机构，属于各州农业部门管理。
美国对外来动物疫病防控的组织机构较为健全，所涉及的管理部门主要有农业部、人类健康服务部、环境保护局、商务部和司法部。在各部下面设立了负责动物疫病防控或食品安全卫生的机构，各部门依照《美国联邦法典》分别实施检验检疫。
农业部动植物卫生监督局下属的兽医服务处(VS)负责对进口动物及动物产品进行管理，保护国内动物及禽肉的健康，消灭外来疫病，并实施国内动物疫病消灭计划，负责出口动物和动物产品的检疫证书，对生物制品及其生产厂家进行检查，并签发许可证。
二、相关的法律法规
美国在动物及动物产品方面的法规非常详细、具体，并独立成卷为《美国联邦法典》第9卷“动物及动物产品”部分，该卷共收集了近100个动物卫生法规，法规条款达5000余条。美国动物卫生方面的法律主要有《联邦动物卫生保护法》（AHPA）、《联邦肉类检验法》(FMIA)、《禽肉产品检验法》(PPIA)和《蛋产品检验法》(EPIA)等。在这些法律法规的基础上，还通过一些程序性法规制定了一系列规章，包括各种规程、标准、手册、指令，以便实施动物卫生检验及监测计划。关于动物疫病诊断、免疫、监测、检疫、兽医人员管理、病害动物和动物产品无害化处理等各个方面的工作，美国均有相应的法律规定，如果出现法律空白，农业部将立即制定新的规定进行补充。
美国兽医法律制度具有两个重要特点：一是法律涵盖了动物卫生和公共卫生的各个方面，相互联系、彼此协调。二是法律体系层次比较清晰，既包括法律法规，也包括法律解释、技术规范和标准。美国既有联邦立法又有州立法，两者各自独立又相互补充，尤其是在动物疫病防控方面的立法所表现的互补性尤为明显。各州动物疫病防控法律根据其畜牧业和动物卫生状况不同，法律具体规定的内容不尽相同，但结构基本相似，其内容涉及动物及家禽患病后的处理、生物制品管理和使用、动物检疫、对农业具有危害性的动物处置、动物患有特定疫病后处理等内容。
美国兽医方面的法律法规体系完善，配套性强，具有良好的可操作性和很强的时效性，保证了法规与社会活动的同步性，联邦法与州法互补，共同构成了完善的支持兽医管理的法律框架。
三、对外来动物疫病的防控
在动物疫病诊断和监测方面，美国政府专门在克罗拉多州建立了国家流行病学研究中心，直接隶属于农业部动植物检疫局兽医办公室，专门进行动物疫病流行特点和规律、风险评估、防制预案的研究。当发现可疑的美国已扑灭的疫病病例时，要求在24小时内将样品送到农业部指定的外来动物疫病诊断实验室确诊，以便及早发现某种动物疫病，并将其消灭在起始阶段，最大程度地减少经济损失。
在动物疫病防疫方面，美国联邦地方兽医局和各州兽医管理机构通过签订协议明确各自的职责，共同负责各州的动物卫生工作。美国对国内可能发生的重大疫病拥有比较健全和详细的控制和扑灭计划，建立了完善的动物疫情报告制度，所有兽医师及农场主一旦发现疫情，必须及时向动物处报告，及时制定应急预案并上报州议会通过，动物处接到疫情报告后快速反应，立即通知驻县巡视兽医官赶赴现场，确认疫情、划分疫区，按照州议会通过的疫情处置预案，最快、最有效地处置疫情，将其控制在最小的范围内。
在国际合作方面，美国高度重视对外来动物疫病的预防，农业部积极开展与其他国家农业机构及国际兽疫局（OIE）等国际组织的多方合作，密切开展国际动物健康信息收集、分析工作。对外来动物疫病采取内部和外部联合防控的措施，在国内设置检疫关口，同时积极参与国际合作，以实现从源头进行控制。对国外新发病实施紧急预警计划，当国外发生重大动物疫情或新发生某种动物疫病时，美国农业部立即组织研究人员做出研究咨询报告，提出可能传入的途径、可能造成的危害及应采取的预防措施。
四、对输入动物及产品的检疫
美国在进口动物及动物产品时，先行开展风险分析和评估，降低疫病传入风险，严格进口管理工作。对进口动物及动物产品实施严格的疫病追踪，密切监测可能发生的动物疫病。美国的口岸检疫要求是非常严格的，如边境检查站的严格审批程序、到港后的严格报关制度、严格检验程序和长时间隔离检疫等。对输入的外来动物实施检疫时，要求进口的家畜和家禽必须附有由出口国签发的正式健康证书，对来自于疾病消灭程度不及美国的国家或地区的动物产品实施限制措施。
美国动植物检疫工作在法律授权下向国外做了最大限度的延伸，在境外构建了三层疫情防御体系：第一层是在欧洲、亚洲和南美等主要贸易伙伴国设立办公室，处理贸易中存在的检疫问题；第二层是向加勒比地区提供大量经费用于疫情的监测及防治，构建动植物疫情防御体系，以免疫情随货物传入美国本土；第三层是与加拿大、墨西哥两个最大的贸易伙伴建立密切的动植物检疫合作项目，尤其是针对墨西哥，不仅提供其国内有害生物防治的部分经费，而且在边境还建立了完善的有害生物监测体系，构建了动植物疫情陆上防御体系，防止动物疫情通过边境贸易和自然传播传入美国本土。
五、对我国的启示和应对措施
（一）加强管理体制建设
1.根据我国国情，借鉴国外对动物疫病防控的先进经验，逐步理顺我国的兽医管理体制，建立高效的官方兽医和执业兽医队伍，强化兽医能力，解决部门职能的交叉问题，强化动物疫情应急反应机制，将动物疫病防控与公共卫生、食品安全、动物福利、环境保护和可持续发展紧密结合起来，建立适合我国国情的兽医管理体制。切实落实好我国颁布的《重大动物疫情应急条例》和《进出境重大动物疫情应急处理预案》的规定要求，强化部门间的联动作用，确保制定和实施可靠的疫情应对方案，加强对重大动物疫情和外来动物疫病早期预警和监测体系建设，加强动物疫病监控和扑灭计划的稳步推进。
2.鉴于我国动物疫病防疫工作由多部门分头管理的现状，在管理模式上可借鉴美国等国家的管理模式，划分境外控制、口岸检疫和国内防疫三个环节。按照目前我国部门分工的特点，境外控制由农业部与国家质检总局共同负责制定检疫政策和准入条件，由国家质检总局具体执行；口岸检疫由国家质检总局及其下属的检验检疫机构负责，细化和执行检疫准入政策和条件；国内防疫由农业部门统一负责，包括进口种畜禽的后续跟踪等。对境外控制和口岸检疫实行以国家垂直管理为主、地方配合为辅的管理模式，确保国家政策得到有效执行，追求国家利益的最大化；国内防疫以地方为主、中央督查的模式进行，最大程度地调动地方的积极性，充分发挥有关各方的作用。以《中华人民共和国进出境动植物检疫法》和《中华人民共和国动物防疫法》为基础，制定和完善配套的法规，包括检疫准入条件、检疫名录、禁止携带/邮寄物名录、疫病监控计划、禁令公告等，以检疫规程和技术规范标准为技术支撑，建立我国动物防疫工作长效机制，提高应对外来动物疫病的综合防控能力和水平。
（二）更新和完善法律法规和标准体系
1.根据国内动物疫情疫病形势和贸易的发展形势，建立定期审查和修订法律法规制度，充分吸纳社会各界的意见和建议，充分遵循WTO的《实施动植物卫生检疫措施的协议》（SPS协议），考虑相关国际组织的标准、准则和建议，对我国的相关法律进行全面、系统的修订，并在此基础上完善配套法规；制定和完善进境动物检验检疫市场准入制度，包括风险分析机制、双边和多边磋商机制、检疫审批制度、境外预检制度、卫生注册登记制度等；进一步完善风险预警、快速反应机制和国家重大外来有害生物应急预案；建立重大措施决策的审议、听证制度；及时修订进境动物传染病、寄生虫病名录和禁止进境物名录；积极研究和参与国际动物检验检疫标准的制定，进一步明确标准在行政执法工作中的地位，进一步完善进出境动物检验检疫、监督管理和检疫处理制度。
2.在进出口动物检疫方面，国家兽医体制需要有足够的能力和立法作为支持，以保证对进口动物及其产品和其他能带入动物疫病物质的控制。在进境检疫方面，应增加涉及生物安全的内容，对危害食品安全、动物安全、人体健康等有毒有害物质提出相应的检疫要求，同时考虑与其他法律法规的整合，形成一个统一的检疫法，对动物疫病统一分级并统一疫病名录和防控计划及标准，使动物防疫法律法规更具操作性。
（三）加强实验室建设，提升技术实力
对于实验室能力建设，应与进口大中动物和其他主要业务分布相配套，整合现有的实验室格局，建设一批区域重点实验室，尽可能地辐射区域业务的需求，在原有基础好、技术实力雄厚的实验室中建设一批高水平的实验室，避免低水平的重复建设和闲置浪费。加快培养一批国内外知名专家，加大对区域重点实验室的支持力度，通过国家科研项目带动和扶持有实力、有特色的研究项目，尽快提升实验室的技术能力，争取在国家或国际参考实验室上有大的突破。
（四）加强风险分析和检疫准入工作
1.应成立常设的风险评估和管理机构，组织专家对引进动物及其产品开展必要的风险评估，根据风险评估分析结果制定每种动物及其产品应控制的疫病名录和控制计划，并及时进行修订。对每种控制疫病确定其控制水平，以及降低评估检测方法本身带来的风险，确定最大的保护水平，广泛征求国内科研机构的专家和社会各界的意见，进一步完善风险管理。
2.对于进口动物及高风险动物产品，应按照国际惯例，指定在有检疫能力和设施的口岸进口，将风险降低到最低水平。重点监控高风险产品，结合国内外动物疫病发生、发展的最新动态、研究成果和国家宏观管理需要，制定适当的进口检疫准入条件，对引进的每种动物及产品确定统一的保护水平和进口要求，为管理决策提供支撑。