普法依法治理工作机制的建立与完善

作者：李发青
普法就是开展法制宣传教育，在民众中普及法律知识，提高全体公民的法律意识和法律素质，提高广大干部的依法决策、依法执政和依法管理的能力，提高公职人员的依法办事能力。依法治理就是国家的各项工作都要按照法治化轨道运行,各级政府及其工作部门要严格依法行政、依法办事，建设法治国家。可见,普法是依法治理的基础, 依法治理又促进普法工作的开展。虽然普法与依法治理是两个不同的概念，但是二者关系是相辅相成,互相促进的，这两个渐进的工作过程，是相互融合、交织在一起的。在推进普法依法治理工作的进程中, 显现出学用结合、普治结合的显著特征。由普法到依法治理，是历史的必然选择，也是水到渠成的过程。依法治理与普法工作相伴而行，相得益彰，推动了各层次、各行业的依法治理，普法工作开始逐渐向法治实践的方向延伸。
依法治国、建设社会主义法治国家是一项长期的奋斗目标，是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。而普法宣传教育作为依法治国的一项基础性工程，必然是一项艰巨和长期的任务，需要坚持不懈地抓下去，所以，在新时期新形势下我们要针对普法依法治理工作的现状，坚持以科学发展观为指导，以思维创新为前提，以实践创新为基点，以机制创新为保障，在把握切入点、增强针对性、立足多元化上进行探索，寻求突破，切实把普法依法治理工作抓深抓实。
一、当前普法依法治理工作中存在的一些问题及原因
（一）思想认识上有偏差，工作力度不够。随着社会主义市场经济的不断发展，部分领导干部把主要精力放到了搞生产抓经济上，忽视了普法工作的潜移默化作用，认为普法工作只是形式而已，是软指标、慢工程，出力大、见效慢，而抓好生产不仅见效快，而且能出成绩、树形象；从而忽视了对各项法律法规的宣传和学习，忽视了政治文明、精神文明等方面的工作，特别是对基层民主法治建设漠然置之。从司法部门每年安排征订的普法教材和组织的普法考试情况来看，有的单位不积极参加，甚至埋怨普法部门，严重影响了普法工作的正常开展；有的个别干部甚至认为普法只是针对群众学法，而自己不参加，依法治理就是治老百姓，害怕群众掌握的法律知识多了，反而不好管理、不好领导，担心削弱自身的利益，因此存在消极应付思想；而部分农民则认为普法是当官的事、政府的事，搞好搞坏与自己关系不大，学法不如学技术。
（二）普法依法治理工作方法上有欠缺,效果不佳。一直以来，各级部门都把普法作为一项政治任务来对待，对普法对象的教育方式上往往以法律条文的宣讲为主。发放普法教材，灌输法律条文几乎成为普法教育的主要方法。在宣传教育过程中 “普法”只是从上往下压的硬任务,似乎是在向普法对象“摊派”法律知识，是典型的“要我学”，没有形成双向的互动关系;“依法治理”被片面地理解为依“罚”治理，成了以法律为“罚则”治理群众。一提到法，有人就会认为是罚款、处罚、刑罚，使人们望“法”生畏，谈“法”色变。
（三）考核方式上有缺陷,促进措施不多。普法依法治理工作虽然在社会治安综合治理、精神文明创建考核中占有一定比例的分值，但是分值太低，不能引起太多的重视。个别单位和领导对普法依法治理工作的重要性和紧迫性认识不到位，工作不平衡，出现“前松后紧”的现象，即：宣传发动阶段工作松，组织实施阶段工作松，总结验收阶段工作紧，在最后“冲刺”阶段突击性地应付糊弄一下，使普法依法治理工作流于形式，难以有实效。少数人认识普法只是司法行政部门的事，与已无关，对普法依法治理工作没有一点主动性和积极性,导致普法依法治理工作由司法行政部门“单打独斗”,没有形成合力，没有达到全社会齐抓共管的局面。
另外,对普法依法治理的工作面很广泛，对其考核的措施很难面面俱到，具体方式上也难以科学量化，导致普法工作缺少切实有效的促进措施，从上到下，从县到乡，层层讲，人人讲，就是没有一个有效的手段来促进工作的落实，激励手段不确定，制约手段很有限，导致考核工作无从抓起，考核结果也难以有效适用。比如说，在干部任前法律知识考试中，普法部门只是出一份试卷，而考试怎么组织，试卷由谁来评判，多少分达到任职资格，普法部门都无权说话，使干部任前法律知识考试制度流于形式，起不到促进干部学法用法的作用。目前，虽然有法律知识年度考试制度，根据安排每年都要组织一次普法考试，但是考试对象大部分是在职机关干部和事业企业单位职工，由于其他人员比较分散，人力、物力、财力在一定时期内跟不上，普法重点对象之一的农民、流动人口等人员几乎没有参加过法律知识考试及其他考核。实际上只是抓住了干部职工的学法、用法和考核，农民、外来务工人员、流动人口、暂住人口等人群的学法用法则是一个空白。另外，考核形式比较单一，还是千古不变的方法，只重视法律条文，从实践的角度来进行考核的方式方法不多，对于涉及到公民切身利益和农村基层的各类法律法规和规章制度考核的相对较少，比如说农民对《村民委员会组织法》、《选举法》等与自身利益相关的法律法规了解情况，缺乏完整的考核机制和办法。
因此建立一个科学的普法依法治理工作的长效机制迫在眉睫。我们要用科学的发展观和正确的政绩观来指导普法工作，改进领导方式，工作方式，考评方式，监督方式，从而促进普法依法治理工作又好又快地发展，为经济和社会发展服务。
二、科学规划，狠抓落实，建立和完善普法依法治理工作的长效机制
（一）、创新普法工作理念，使普法成为公众的内在需求，从主观上推动普法工作全面开展。
一是要培养法治环境，提高公民的法律意识。公民的法律意识和法治观念的培育和形成，不能脱离他们赖以生存的社会法治环境。普法依法治理工作在微观上是进行法治宣传教育，促进依法行政，依法办事，在宏观上则是要造就一个良好的法治环境，让公民在良好的法治环境中形成法制观念、培养法律意识、提高法律素质。从“一五”普法到目前正在实施的“五五”普法正是有条不紊地实践着这个目标。只有形成一个全社会崇尚法治的社会环境，法治国家的目标才能实现。在我国目前以政府推进为主要方式的法治进程中，这样的“法治环境”需要各级政府去营造。各级政府要通过宣传教育，使公民认识到法律是公平、正义和秩序的化身，是建设和谐社会、人民安居乐业的行为规则，是维护公民合法权益的武器，惩罚不是法律的全部。只有让公民真正认识到法律的功能和价值，法律才能让公民所接受，对法律的认知和运用才能从自发到自觉，才能使公民对法律产生尊重和敬仰，树立法律权威，从而促进全社会公民法律意识的培养和法律素质的提高。
（二）、创新普法工作手段，从根本上推进普法依法治理工作深入持久开展。
以往的普法依法治理工作主要依靠普法主管部门单独组织实施，由于人力、物力、财力的限制，直接影响了普法工作的实际效果，制约了普法依法治理工作的发展进程。我们要看到，普法和依法治理并不是一项单列的工作，它是贯穿于各项工作中的原则精神，在政府工作的各项职能中都要体现与贯彻普及法律和依法治理的原则。换言之，普法和依法治理的主体（推进者）是任何部门与任何人员。任何工作必须以普法和依法治理原则为指导，我们不能把普法与依法治理仅仅理解为是司法行政部门的职责。要改变普法依法治理工作由司法部门“单打独斗”为与相关部门共同参与的方式，普法依法治理工作力度才能大幅提高。普法主管部门应制定具体的工作方案，对各部门、各行业的普法工作内容依据部门职能进行细化规定，将各种专业法或与行业相关的法律法规的宣传教育工作分配到相应部门，由他们去组织宣传教育工作。
要坚持以科学发展观为统领，树立“以人为本”的理念，建立科学有效的普法宣传教育机制。需要才是根本，普法只有成为人们的内在需要时，才能持之以恒和深化发展。普法对象众多，法律内容广泛，普法工作要承认和重视不同对象人群的个性特征，以满足人的需要为立足点，满足和服务于不同时期不同阶层的需要，一切以适于公众掌握、满足公众需求为标准。以往推行的“送法下乡”、“送书到户”活动，有其积极的因素，应当予以肯定。但是我们也应该看到，人手一册法律书，不等于人人都知法和懂法了。要让人们通过生产和生活实践，全面正确地理解法律。我们在工作中要贴近实际、贴近生活、贴近群众，采用丰富多彩、生动活泼、喜闻乐见、寓教于乐的形式，培养公众对法律的兴趣，对法律知识、法律文化、法律思维的探索愿望，从而赢得广大民众的主动参与，使普法教育有机地融入公众的物质生活和精神生活中，成为社会生活不可或缺的一部分，而不再是为了普法而普法。
要把普法工作做实做好，切实增强普法教育的实效是关键。而要增强普法教育的效果，一是要把握好时间和空间，增强时效性。人们的思想和行为总是在一定的时空范围内活动，普法教育要取得预期效果，必须恰当地把握好时间和空间，了解人们在新的历史条件和社会环境下考虑什么、关注什么、需要什么，有针对性地进行普法宣传教育。还可以利用一些大型的节假日进行宣传，比如“12.4”全国法制宣传日、“3.15”消费者权益保护日、三八妇女节、五一劳动节等节日，重点进行有关法律法规的宣传。二要突出重点和难点，增强效能性。无论是学习培训，还是开展活动，都要从实际出发，突出重点和难点，做到有选择、分层次，有步骤、分阶段，合理利用资源，避免面面俱到，蜻蜓点水，确保普法工作的效能和深度。三是区分对象和内容，增强针对性。普法规划为我们划定了一个基本框架，但普法具体内容需结合当地实际和不同对象而定。普法教育的对象，范围广，层次多，接受能力千差万别，因此要根据不同对象的特点，针对性设置与其社会角色相近的内容，采用不同的方法和手段，突出地域特色、群体特点、个性风格，做到量体裁衣，分类施教。针对农民的普法教育，要多宣传农村生产生活实际相关的法律法规，针对外出务工人员，要多宣传《劳动法》、《劳动合同法》等法律法规。四要提高层次和水平，增强科学性。24年来的普法教育，使广大公民从对法律的无知，到对有关法律知识的耳熟能详；从过去把法律置于“事后”，到现在把法律置于“事前”，都说明广大公民的法律意识、法制观念有了极大提高，他们已不再满足于学一点法律条文，而是希望把“法治”精神贯穿到他们的生活中。所以，普法工作要及时适应这种变化，不能总是停留在“灌输条文”上，要提升层次，更新观念，把宣传法治理念、弘扬法律文化、倡导法治思想，作为普法的目的，贯穿于普法工作始终。
要加大各种新闻传媒的法制宣传教育力度。广播电视报纸网络要有法律宣传专栏，有专题节目，要有标语、宣传横幅，黑板报、宣传橱窗。司法部门要建立“148法律咨询热线”，各单位要在“12.4全国法制宣传日”和与本单位业务有关的节目和纪念日举行有关的法律宣传活动，加大法治舆论宣传。
（三）、创新普法工作机制，整合社会资源，保障普法工作的顺利进行
普法依法治理工作是一项需要各种机制保障才能实现的长期而艰巨的任务，新形势下，我们要积极探索，努力构建普法依法治理工作的长效机制。
一是建立和完善普法依法治理工作的领导机制。进一步落实领导责任制和责任查究制。按照党委领导、人大监督、政府实施、各成员单位分工负责的原则，落实单位和领导责任，全面推进“五五”普法依法治理工作。明确普法依法治理工作领导小组和普法依法治理办公室的工作职责,建立普法依法治理工作领导小组例会制度，领导普法工作联系点制度，领导干部包点包部门督办普法依法治理工作。建立普法依法治理领导小组成员单位年度述职报告制度。每年，各成员单位对各自在普法依法治理工作中发挥的职能和作用进行述职，以提高各单位抓好普法工作的积极性和主动性。各单位要建立健全普法工作机构，成立普法依法治理工作领导小组，明确分管普法依法治理工作的领导，有专门的普法机构和专职工作人员。
二是建立和完善不同普法对象的学法用法制度,深入推进普法依法治理工作。
针对不同普法对象的特点，建立和完善不同的学法用法制度,采取切合实际的方式方法进行普法宣传教育。
1、要建立和完善领导干部学法用法制度，进一步提高各级领导干部的法律素质和依法决策、依法行政、依法管理的水平，逐步实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变。明确领导干部学法的重点内容、方式方法，保证学法用法效果。领导干部中心组学法要有分阶段的学法计划和课程表，在学习时要带头讲法。同时要坚持领导干部任前法律知识考试制度。把法律知识考试成绩作为干部任命的必备条件之一。考试成绩不合格的干部，坚决不予提拔重用。
2、要建立和完善国家公务员学法用法制度。明确公务员学法和法律知识考试的组织牵头单位，建立健全公务员经常性学法制度，定期组织本系统或本单位人员参加法律培训学习，保证公务员每年自学法律知识的时间和集中辅导的学时。同时要把国家公务员学法考试成绩和法律知识水平将作为公务员年度考核、任职、定级和晋升的重要依据。党校、行政学校和各类成人学校要有法律培训计划，有专职法律教师，有教学课程安排。各单位要配备法律宣讲员，设立学法园地，将每个人的学习笔记、心得体会和调研文章等资料集中张贴。单位在集中学习时要有培训内容记录，签到册。法制讲座要有授课人员，有教案，有授课计划。单位要将法律知识考试的试卷和成绩表收集归档，考试成绩记入个人档案。
3、要建立和完善青少年法制教育制度。青少年（包括在校青少年学生和校外青少年）的法制教育要构建党委、政府领导，人大监督，职能部门组织实施，学校、家庭、社会参与的青少年法制教育网络，在校学生的法制教育由教育行政主管部门牵头组织和负责考核，校外青少年的法制教育由团委、关工委等部门牵头组织和负责考核，形成全社会齐抓共管的教育格局，预防和减少青少年违法犯罪。各级政府、各职能部门和村居、企业、学校要根据实际制订青少年法制教育计划，加大青少年法制教育的经费投入，保障青少年法制教育工作的有效运转。各级各类学校要建立健全法制教育的组织领导机构，配齐法制副校长、法制课教师、法制辅导员，强化师资培训，推行法制课教师持证上岗制度，制定学校法制教育工作的规划和年度工作计划，明确专人负责，实现计划、教材、课时和师资的“四落实”。要积极开辟第二课堂，通过组织法律知识竞赛、开展法治有奖征文、模拟法庭、参观访问、参加法治报告会等生动直观、形式多样、寓教于乐的法制实践活动，指导、鼓励和帮助青少年在实践中增长法律知识，提高在校生法制教育的实际效果。共青团、妇联等社会组织要重视家长在青少年法制教育中的独特作用，协助教育行政部门成立家长学校，家长学校要定期举办法制讲座，对学生家长进行法制教育。积极创建青少年法制教育基地，加强软硬件和规范化建设。充分发挥看守所、法院等青少年法制教育基地的作用，为青少年法制社会实践活动提供场所。推行青少年学生网络文明行动。引导学生正确上网、文明上网，净化网络空间，利用网络开展法制教育，最大限度地消除网络不良内容对青少年学生的负面影响。建立中小学法制教育监督检查制度。综治、教育、司法、共青团等单位要把协同开展在校学生法制教育，净化学生学习、生活环境作为重要的监督检查内容，进行定期不定期的监督检查。实行法制知识考试考核制度。小学结合思想品德课进行考试与考查；中学结合思想政治课进行品行评定考核；大中专院校和职校毕业时进行考试。
4、要建立和完善企业经营管理者学法用法工作制度。明确企业经营管理人员的学法内容、时间和方式方法，采取自学与集中教育培训相结合的方式，要结合实际，因地制宜。有条件的部门和企业可以采取脱产办班、举办研讨会、专题辅导、法制课题调研等形式，进一步提高企业经营管理者法律意识和法制素质，为经济建设提供良好的法治环境。同时要利用律师担任企业、企业协会、工业园区企业主管部门法律顾问的便利条件，采取多种形式宣传法律知识，满足企业的法律服务需求，维护企业的合法权益。加强对企业经营管理者学法用法工作的考核。按照“谁组织实施，谁负责考试考核”的原则，在学习培训的基础上，组织对企业经营管理者进行法律知识考试，同时对企业经营管理者学习和掌握必要的法律知识、自觉遵纪守法、依法经营管理等情况进行考核。
5、要建立和完善村（居）民学法用法工作制度。建立村级普法领导小组，由村（社区）“两委”成员、妇委会、共青团负责人等担任领导小组成员。领导小组负责制定全村普法教育计划，组织普法工作开展。组建普法宣传员队伍，由专门的普法宣传员负责本村（社区）的法制宣传工作。按照开会先学法的要求，通过村两委会议、村民会议、村民代表会议、党团员会议等组织村干部开展普法学习教育，学习上级部门指定普法内容和与生产生活相关的法律法规。通过多种渠道，利用报纸、电视网络、农村广播网等传媒工具进行宣传，利用集市大会进行集中宣传，召开村民大会请司法人员上法制课。还可采取“知识带动型”普法，即向在校的中小学生进行有意识的普法教育，再通过学生将法律知识传播到广大农户等等，都是我们应当采取的好方法。健全人民调解组织，由专职工作人员及时调处民间纠纷，做到一般民事纠纷不出村（社区），尽量把矛盾化解在萌芽状态。
6、建立和完善普法依法治理工作的试点工作制度和调研制度。要突出发挥普法试点单位的典型引路作用。各级各系统在普法依法治理工作中要确定试点单位先期推进，以总结经验，典型引路，全面推广。同时要加大调研工作力度，对普法依法治理工作中出现的好的经验和作法，要及时总结交流，从而带动普法依法治理工作的深入开展。
7、建立和完善普法讲师团和普法宣讲员制度。各级各部门要以普法讲师团和普法宣讲员为平台和载体，加强培训工作，增强他们的法律宣讲水平，充分发挥宣传教育功能，以提高普法工作的覆盖面和实效性。
对外出务工人员相对集中的地区，由普法办和相关乡镇组织人员在当地设立农民工维权服务点或法制宣传点，也可以组织普法专班临时到农民工打工地进行法制宣传教育。
8、要建立健全法律顾问制度。各单位各企业要聘请律师或法律服务人员担任本单位的法律顾问。在做出各项决策前，要征询法律顾问的意见和建议，做到科学决策，依法决策。在重大项目上，要有充分的科学论证和法律咨询，按法律法规规定应当采取招投标办法一定要采取招投标方式，不能搞长官意志、暗箱操作。
9、要建立完善学法考试与公务员评定、执法资格确认、职务任免相结合的制度。国家公职人员特别是司法执法人员必须系统了解中国法律基本常识，熟悉掌握执法活动的所涉及的实体法知识。相关单位要定期组织法律知识培训和法律知识考试，将考试成绩与公务员绩效评定、执法资格确认、职务任免相挂钩。考试成绩不及格不得评定为称职公务员，不能获得执法资格，不得提拔任免，实行一票否决制。以此推动公务员学法，提高公职人员的法律素质和执法水平。
（四）、创新普法工作考核机制，完善监督措施。
要建立规范明确、量化科学的评估考核机制。要保证普法工作的顺利进行，这就需建立一套科学的评估考核体制。以往的普法工作评比检查大多采取听汇报、看材料的方式进行，没有建立定期检查制度，没有一整套事前制定的、具有指导意义和规范作用的量化标准，随意性较大，被考核的单位可以“临时抱佛脚”。这既不利于真实反映普法工作情况，也不利于普法工作的规范化发展。因此，制定一套科学、量化的科学评估考核体系，将各部门各行业的普法工作职责明确细化，既能指导各部门开展普法工作，又能为考核提供标准，使之逐步迈向规范化、制度化轨道。
其次是联动共管、责任明细的考核目标管理机制 。除了建立评估考核机制外，还要将其列为社会治安综合治理、“安全文明单位”创建、“民主法治示范村”创建、精神文明建设等项工作检查考核的重要项目，并分解成具体指标或标准。充分运用综治、依法治理部门的力量推进目标责任管理机制的建立，健全普法工作整体联动考评机制，借助各方面力量促动各级党委、政府和各部门、各行业对普法考核工作更进一步的重视和更大力度的推行。加大普法依法治理工作在社会治安综合治理考评、精神文明创建等工作中的分值比例，或者把普法依法治理工作纳入一票否决，以增强工作积极性。
再次是建立以创建“民主法治示范单位（村、社区、企业）”为活动的基层工作考核机制。大力开展的“民主法治示范单位（村、社区、企业）”创建活动，是一种综合性的基层法制创建模式，又涉及到诸多法律法规，在开展活动创建的同时，广大人民群众对涉及到的法律法规有些了解，在发挥自身作用、解决自身困惑的同时增长了法律知识，为基层各项工作正常开展奠定了坚实基础。对于村一级的普法工作考核，要充分发挥党委、政府统一领导下的作用，这就是：制定规划、组织协调、督促检查、推广经验。各乡镇依照年度普法依法治理工作计划，有针对性的组织实施对村一级的考核，在此基础上，适当组织对基层一些基本法律和与到农民群众的相关法律法规（比如村民组织法、选举法等）的教育考核，全面推动基层民主与法制建设的开展。
要突出抓好司法执法单位及其工作人员职务行为的监督。各行政执法机关、司法机关要普遍建立和严格执行“执法四制”，即：执法责任制、执法公示制、执法督察制、执法过错追究制。重点抓住三个环节：一是协调组织对执法单位的执法活动开展执法监督检查。推动人大、政协、新闻、社会对行政执法的监督。对执法司法人员的执法范围、执法权限、执法标准，执法程序是否正确进行严格监督，定期进行执法考核检查，是并将考核结果与公务员年度考核挂钩。促使执法司法人员做到文明执法，无乱收费、乱罚款、无证执法、越权执法等现象发生。二是推动实行执法首长负责制、执法过错责任追究制。对执法单位发生严重执法过错的，单位主要负责人承担过错连带责任；对执法过错直接责任人视情节予以责任追究。三是推动建立行政过错责任庭审制、人民法院庭审与行政执法活动联系制度。人民法院对行政执法相对人的投诉，必须依法受理并依法开展庭审活动依法作出裁定或判决，执法单位必须依法执行人民法院的裁定和判决。对群众反映强烈的社会热点、难点问题，要依照本单位的职权进行专项治理。
最后是建立以人大为主体的考核检查机制。充分发挥各级人大的考核检查职能，是普法工作考核的重要保障。普法主管部门要定期向人大汇报普法考核工作情况，提请人大组织和人大代表深入各地方各单位，将普法依法法理工作考核情况及时通报，借此促动各部门对普法考核工作的重视。