张千帆：东莞“禁猪”，谁说了算(新京报 2007-12-15)

东莞“禁猪”，谁说了算
www.thebeijingnews.com · 2007-12-15 1:55:47 · 来源： 新京报

【张千帆·倚宪论道】
我们真正关心的其实并不是东莞“禁猪”在实体上是否合理，而是这个决定的程序正义。程序正义固然未必能实现实体正义，但至少是实体正义的制度保障。
最近，东莞全面禁止养猪的政令一出，引起全国上下一阵热议。从笔者接触的有限渠道来看，似乎负面评论居多；论者大都质疑禁猪令荒唐可笑，对实现当地政府声称的环保目标作用有限，其中也不乏对东莞养猪户的同情和关心。
地方事件的全国效应
有意思的是，大家都很关心东莞养猪户的命运，东莞本地抱怨的声音却反而很少听见，至少没有形成一种成气候的代表性意见。显然，东莞本地人要比外地人更关心他们是否可以在当地从事养猪业，但是为什么偏偏听不见他们的声音？只要稍微留意一下，就会发现这种现象绝非个案。事实上，至少从孙志刚事件开始，地方事件的全国效应，就已成为中国解决某些地方问题的主流模式。
当然，这种模式本身并没有错。“中国”虽然很大，但实际上就是由各个地方组成的，地方事件也就是全国事件，因而让全国人民去关注东莞的养猪是天经地义的。前些年，曾有北京市民申请全国人大常委会审查黑龙江婚检条例的合法性，而并没有人认为他们是在“多管闲事”。
在一个言论自由的公民社会，政府政策的理性依据不仅应该接受当地人的检验，也完全应该接受全国各地的“局外人”的检验；多一分批评和质疑，地方政策就多一分谨慎。在这个意义上，我们真的要庆幸中国之大，因为国家越大，关心各地事件的人就越多，公共论坛的舞台就越宽广、越多元、越活跃。更何况在当地公民由于种种原因而参与不积极的情况下，全国关注不失为解决地方问题的一种方式。
“禁猪”应由东莞人自己说了算
然而，这种模式还是存在固有的局限性。东莞是否允许养猪，毕竟首先是东莞人自己的事情，局外人“越俎代庖”不能从根本上解决当地问题。事实上，如果当地政府确实能出台合理的“产业升级”政策，既能整治环境污染，又能充分落实养猪户的生计问题，以至各方都皆大欢喜，那么局外人似乎确实没有必要多操这份心。
其实，产业结构调整在发达国家也是家常便饭，各国按照本地的特点和需求来决定自己的选择，而选择必然意味着有得有失。譬如新加坡当年就选择放弃种植业和粮食生产，从其他国家进口粮食，重点扶持商业和高科技；当然，在做出此类决策之前，政府必须仔细权衡利弊得失，并保证原来的农民不会因为国家产业调整而吃亏，至少不能剥夺他们的基本生计。历史证明新加坡选择的道路是成功的，当地人也从结构调整所促进的经济发展中得到实惠。
因此，东莞是否应该“禁猪”，确实应该由东莞人自己说了算；如果他们自己都没有抱怨，别人替他们着什么急呢。当然，有人指出东莞“禁猪”也不纯粹是一个地方性决定；如果全国各地都为了当地环境而禁止养猪，整个中国的猪肉供应就会成问题。在这个意义上，东莞可能是在“输出污染”。但是这个问题只言片语说不清楚，在此暂且不论。
“禁猪”决定由东莞哪些人拍板
问题在于，“禁猪”决定究竟是由东莞哪些人拍板的？虽然没有报道“禁猪”决定出台的全过程，这项决定似乎只是由当地政府在没有充分听取各方意见的情况下做出的。
试想，假如当地政府在出台决定之前举行听证会，邀请利益相关的各方代表参与并表达意见，当时肯定会有诸多养猪户等利益可能受损的当事人提出不同意见；假如当地领导在充分考虑各方意见之后，认为阻力太大而放弃计划，或在协调不同利益之后出台一个各方都能基本接受的计划，东莞“禁猪”事件压根就不会造成这么大的全国反响。
但是当地政府却没有这么做，而是像早些时候有些城市提高出租车价格一样，没有当地公众的实质性参与就匆忙决策，结果即便有关政策实际上不坏也因缺乏沟通而造成民众的抵触，况且许多这样缺乏公民参与的决定，确实因没有充分顾及各方利益而陷入僵局。
因此，我们真正关心的其实并不是东莞“禁猪”在实体上是否合理，而是这个决定的程序正义。程序正义固然未必能实现实体正义，但至少是实体正义的制度保障；它能给理性决策提供必要的信息、化解官民矛盾并为政府决定提供民主正当性，而程序上公正的决定往往在实体上也是公正的。全国之所以如此关注东莞“禁猪”事件，也正是因为这个决定没有经过当地公众的有效参与，因而通不过程序正义的检验。
然而，无论全国议论如何热烈，也代替不了东莞本地的公民参与。况且全国的“视点”范围毕竟是有限的。中国如此之大，任何地方在任何时候都可能发生和东莞性质类似的事件，但是不可能所有事件都如此长久地吸引大家的眼球，因而地方上的事情还得主要靠地方自己解决。虽然各式各样的评论也是一种公共参与，在一定程度上弥补了东莞公共参与的不足，但是就和厦门PX项目是否上马最终应该由厦门市民决定一样，东莞是否“禁猪”是东莞自己决定的事情。我们期待东莞当地的公共参与热烈起来，更期待当地政府容许并支持这种对地方的决策理性至关重要的参与。
张千帆
作者系北京大学宪法学教授
http://www.thebeijingnews.com/comment/zhuanlan/2007/12-15/011@015547.htm