新型农村合作医疗制度成型

《通知》明确规定，新增中央和地方财政补助资金应主要用于大病统筹基金，也可适当用于小额医疗费用补助。
“方案和原则进一步明晰，使各地试点有明确的方向。”1月20日，卫生部农村卫生管理司合作医疗处处长傅卫对本报记者说。
傅卫所指是，日前由卫生部、国家发展改革委、民政部、财政部、农业部、国家食品药品监管局等七部委联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》(以下简称《通知》)。
《通知》要求从2006年起，将调整相关政策，加大力度，加快进度，总体目标是全国新型农村合作医疗试点县(市、区)2006年数量达到全国县(市、区)总数的40%左右；2007年扩大到60%左右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。
2003年开始启动的新型农村合作医疗试点，就筹资方式、覆盖率、基金管理、支付标准等方面一直处于纷争中，各地试点采取不同模式，甚至出现“一县一方案”的局面。
“关键是制度政策模糊，试点地方政府难以把握。”一位业内人士分析以上原因时说，“制度建设和完善相互配套措施是新型合作医疗可持续发展的根本保证。”
《通知》的出台，可以说是对新型农村合作医疗制度框架的再次明晰。
中央和地方财政补助方案明晰
“最大的政策调整是补助政策有了变化。”
傅卫说，“调整首先体现在财政的补助力度增强。”
傅卫认为，力度上的表现可以从《通知》中明确的看出：从2006年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10元提高到20元，地方财政也要相应增加10元。财政确实有困难的省(区、市)，可2006年、2007年分别增加5元，在两年内落实到位。
同时，“虽然政府补助增加，但没有增加农民个人交钱比例。”“中央财政对于东部合作医疗也给予一定的支持。”傅卫认为，补助范围扩大也是政策调整的另一特点。
据有关专家分析，目前一些东部地区由于中央没有补助，地方财政对“参合”农民的补助标准很低，甚至低于中西部地区，长期下去不利于合作医疗的发展。因而《通知》规定，将中西部地区中农业人口占总人口比例高于70%的市辖区和辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东六省的试点县(市、区)纳入中央财政补助范围。中央财政对辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东省按中西部地区补助标准的一定比例安排补助资金。
而地方财政增加的补助到底由哪级财政出，成为补助政策的核心。《通知》强调，地方财政增加的合作医疗补助经费，应主要由省级财政承担，原则上不由省、市、县按比例平均分摊，不能增加困难县的财政负担。
实际上，从中央提出要地方财政增加新型农村合作医疗的补助资金后，“落实难”成为地方的普遍呼声。对此，高强曾直言：我觉得这是个决心问题。最近几年，地方每年财政收入都以百分之十几、，甚至二十几的速度增长，给每个“参合”农民增加10元补助费不是很多，安排也不是特别难。中央提出增加的补助主要由省级财政承担，并不是全部由省级财政承担。各省情况不一，一些市、县情况很好，也可以适当承担一部分，但一定要坚持省级财政承担为主，不要增加困难县的负担。
新型农村合作医疗的财政补助方案明晰后，合理制定和调整农民医疗费用补偿方案成为决定新型农村合作医疗是否成功的关键，即给付结构要合理。
《通知》在此方面给予了明确的规定：农民医疗费用补偿方案的制订和调整要掌握以下原则：一是要在建立风险基金的基础上，坚持做到合作医疗基金收支平衡，略有结余；二是新增中央和地方财政补助资金应主要用于大病统筹基金，也可适当用于小额医疗费用补助，提高合作医疗的补助水平；三是补偿方案要统筹兼顾，邻县之间差别不宜过大；四是补偿方案的调整应从新的年度实行，以保持政策的连续性和稳定性。
“这次把原则和配套措施集中一起阐述，使各地试点有明确的指向。”傅卫对记者表示具体方案和模式各地可以探索，但是原则要明确。
小病也将适当纳入统筹
制度框架已经搭建出台，但争论仍在继续。
“关于小额用于基本医疗补助，一直存在争议，这个政策表示各地可以根据具体情况来设定。”中国社科院社会政策研究中心副主任杨团表示，她更关注农民医疗费用补偿方案的“新增中央和地方财政补助资金应主要用于大病统筹基金，也可适当用于小额医疗费用补助”这个新提法。
覆盖率低已经成为目前新型农村合作医疗试点中比较显著的问题。“1％～3％的覆盖率。导致群众拥护率不高。”杨团说。
这种现象已经引起卫生部高官的重视。卫生部部长高强在2005全国新型农村合作医疗试点工作会议上指出，如果将政府增加的补助全部纳入大病统筹基金，大部分农民不能受益，可能会影响农民积极性。希望各地研究在坚持大病统筹为主的基础上，兼顾“参合”农民普遍受益的办法。各地在制定和调整补偿方案时，要注意听取农民代表的意见。
而造成农民实际受惠额过低和受益面过窄的原因之一是，有些地方试点补偿比过低、自付比例过高和封顶线过低，这种给付结构直接导致资金沉淀过多。
“结余控制到10％是比较合理的。”卫生部农村新型合作医疗技术专家组专家、农业部农村经济研究中心研究员蒋中一向记者表示，他对“医疗基金收支平衡，略有结余”的理解。
但蒋中一对于起付线有不同的观点。针对起付线在客观上形成农民中的穷人补贴农民中的富人的观点。“任何政策都存在盲区，任何一个制度不可能每个人都受益。”蒋中一说，“现在的新农合的制度设定受益者是农民中不算最穷的那部分人。”
如何克服盲区？杨团给出的建议是，把农村社区卫生服务应该融入到新型农村合作医疗中，让其长上“脚”，弥补现行方案中以大病统筹为主的补偿模式。
“制度盲区解决需要具体讨论和研究，关键还是相关制度性建设。”蒋中一说，“制度性建设是长时间的过程，不能搞运动的方式。因为，终究来讲合作医疗是一种保险机制。所谓保险最核心的是信誉。信誉的建立不是靠短期能够建立的。”
同时，蒋中一认为，筹资成本高是目前新型合作医疗中急需改善的地方。“很多地方政府在动员方面投入很多人、财做宣传，长期下来是很危险。”蒋中一提醒：新型农村合作医疗工作不是短期行为，更不是政绩。
“新型合作医疗没有至少15年的运行是很难稳定的，不宜太快，包括制度设定。”蒋中一说。