财政部关于明确各地财政部门国债管理工作职能的通知
　（１９９７年１月２４日　财国债字［１９９７］５号）

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
　　目前，我国国债市场在广度和深度上都有了进一步发展，但市场监管工作还不满足市场发展的需要，尤其是近年来在市场中出现的借国债的名义擅自筹资、在国债兑付工作中不执行国家兑付政策以及在国债二级市场中的卖空等行为，扰乱了市场秩序，损害了投资者利益。这些问题直接影响到国债信誉，已成为国债市场进一步发展的障碍。因此，发挥各级财政部门对本地区国债市场进行管理的职能作用，是维护国债信誉、保证国债市场健康发展的需要。基于目前我国国债市场中存在的问题及国债市场建设对管理工作的客观要求，根据经国务院批准的财政部职能设置的有关规定，现将各地财政部门在国债管理工作中的职能明确如下：

　　一、协助财政部组织区域性国债承销、分销工作，尤其是组织好面向个人投资者的柜台销售工作，贯彻落实国家规定的国债发行政策，对以国债名义集资或超发国债等扰乱国债市场的行为，当地财政部门有权依据财政部的有关规定进行督查，并追究有关机构及人员的责任。

　　二、代表财政部对本地区国债市场行使监督管理的职权，对本地区证券经营机构执行有关国债发行政策、交易法规的情况进行监督，并对当地国债场外交易市场（含柜台交易）进行统一管理。

　　三、组织本地区国债兑付工作，统一部署协调当地银行、财政、邮政、证券经营机构的国债兑付业务，负责对财政部核拨的国债兑付资金的使用进行管理和监督、落实各项兑付措施、了解兑付进度并汇总本地区国债兑付报表。按照方便国债投资我、维护国债信誉的要求，组织开展本地区国债常年兑付业务。对违反国家规定的国债兑付政策的行为进行督查，并追究有关机构及人员的责任。

　　四、配合财政部国债司加强对地方级证券、国债期货的财务监管，监督各地方级证券公司、登记公司、国债服务部以及各证券交易所财务制度执行情况，负责汇总财务报表。

　　五、配合财政部负责本地区国债发行的宣传工作，依据财政部下发的有关国债工作的政策规定，做好咨询、解释工作。组织本地区国债业务人员培训。

　　六、负责本地区对财政部统一印制的《国债券代保管凭证》的领用、登记、使用、核查及收缴销毁等工作进行统一管理。

　　七、受财政部委托，组织财政部门已兑付国债券的收费及销毁工作，做好已兑付券面与国债兑付资金的结算工作。

　　八、建立规范的国债券券库管理制度，对各证券机构券库管理制度的执行情况进行检查，按财政部有关规定对各国债经营机构库存的代保管实物券实施审核。受财政部委托，对开展国债托管业务的当地登记公司、交易场所托管券库进行定期检查，从制度上加强管理。

　　九、协调本地区地方企业债券的发行和市场管理工作。

　　十、各时期财政部规定的其他业务职责。
　　各地财政部门要在当地政府的领导下，与银行、证券管理等部门密切合作，积极主动地开展各项工作，切实加强对本地区国债市场的管理，并做好服务工作，以保证国债发行及国债市场建设的各项工作顺利实施。

发布部门：财政部　发布日期：1997年01月24日　实施日期：1997年01月24日　(中央法规)

近年来，国债管理与国债市场发展已成为发达国家和发展中国家共同关注的课题。根据世界银行和国际货币基金组织的定义，国债管理是制定和执行政府债务管理策略的过程，以满足政府筹资需要，达到成本和风险管理目标，同时实现其他政府债务管理的目标，例如建立和发展高效、高流动性的国债市场。

　　本书在对国际经验比较研究的基础上，从不同角度对国债管理进行了研究，包括国债管理目标与传导机制，国债规模管理，国债发行管理，国债市场流动性的提高，运用国债管理政策防范金融风险，国债管理与货币政策、现金管理的协调等。在对我国国债管理相关问题进行分析的基础上，提出我国国债管理和国债市场发展的目标和若干建议。现对本书的框架结构和主要内容作以简述。

　　本书共分9章。导论、结束语单独成章，正文部分7章。

　　第1章，导论部分。导论部分首先对本书的选题背景和意义进行了阐述，并对基本概念加以说明；其次从国债对经济的影响和债务风险的角度对国内外研究进行了归纳，对国债管理和发展国债市场的意义进行了简单阐述，在厘清本书的研究方法和整体框架的基础上，指出本书创新和不足之处。

　　第2章，国债管理的目标、传导机制与政策协调。国债管理的目标包括基本目标与最终目标两个层次。国债管理的基本目标包括债务成本最小化和债务风险最小化两个层面。国债管理的最终目标包括经济增长、物价稳定、收入分配公平、资源有效配置和国际收支平衡，这与财政政策、货币政策的最终目标是一致的。在债务管理目标之间有时也存在冲突，政府需要在筹资成本最小化或风险最小化之间进行选择，实现长期债券与短期债券的最佳搭配。作为金融市场的一个重要债券品种，国债管理政策工具主要包括国债规模的确定，国债期限品种的设计，国债发行对象及方式的选择，国债发行利率的确定，国债买卖和回购，衍生工具的运用等，债务管理者运用上述政策工具来影响金融市场的流动性和利率水平，通过传导机制最终实现宏观调控的目标。同时，国债管理政策与财政政策、货币政策联系密切，也是两大宏观经济政策协调配合的结合点。这些内容都将在本章中加以论述。

　　第3章，国债管理国际比较。本章基于各国债务管理者多年的探讨与实践，提出了一级市场和二级市场发展的最佳途径，并对市场发展的若干问题，新兴债券市场发展面临的挑战，国债管理面临的新问题等进行了阐述。英国、美国、加拿大、日本在国债管理和国债市场发展方面积累了不同的经验，本章分别作以介绍。近年来，许多OECD成员国财政出现了预算盈余或赤字减少的情况，面对这种情况，为对债务资产进行重组，抵消发行量减少对流动性的冲击，许多国家采用了类似的管理技术，包括转换操作，旨在提高市场流动性并将新发债券和余额债券整合到较大规模基准债券的发行。本章从不同角度对上述问题进行了分析，以期对我国国债管理和市场发展提供一定借鉴。

　　第4章，国债规模管理——兼评国债风险。对适度国债规模进行合理约束的关键是如何确定一定时期内国债规模的界限，从而有效防范国债风险和财政风险，这是本章研究的重点。本章首先从理论和实证的角度对适度国债规模指标进行了分析，对国债规模增长的稳定负担率条件、国债规模增长的临界值模型进行了归纳，指出指标临界值的确定不应盲目照搬别国经验，应根据本国的经济体制、财政收支情况和市场发展情况综合考虑。

　　然后在指标分析的基础上，对我国国债规模风险、发行风险和偿还风险进行了评价。如果从债务负担率、赤字率和居民应债率的角度分析，基本得出目前我国国债的规模并不过大，总体上仍是适度的结论。只要我国能维持一个比较合理的实际经济增长速度，采用正确的宏观经济政策，保证国债实际利率不超过实际经济增长率，同时基本将赤字控制在一定的水平内，努力提高国债投资效益，那么国债规模就是可持续的，就不存在大的财政风险，债务危机就不可能发生，适度的国债发行会对经济的稳定增长做出贡献。但如果从偿债率的角度考察，通过对未来几年的预测，本书认为我国偿债负担出现逐年加大的态势，必须加以足够重视。财政部作为国债发行体和国债管理者，在保障政府资金需求的前提下，应把降低债务的利息支付作为债务管理的主要目标，在国债成本优化的基础上均衡偿债支出，避免财政风险。最后，从国债规模管理体制上看，许多国家经验表明国债余额管理是控制国债规模的有效方式。在这种体制下，债务管理者对国债政策的运用相对灵活。我国以余额管理制度取代传统的发行额管理制，这将对国债管理以及财政政策与货币政策协调配合产生深远的影响，本章将从多角度对上述问题进行分析。

　　第5章，国债管理的基石——发行管理。国债发行是国债管理的重要环节。不同的发行方式对政府筹资的效率和成本影响很大，而采取何种发行方式又受到国家的经济、金融体制与金融市场发达程度的制约。从发达国家实践来看，目前所采用的国债发行方式主要有直接发行、连续发行、承购包销和公募招标四种方式，选择合适发行方式的原则，应是能够反映债务管理的目标取向，并且能够发挥国债作为财政政策和货币政策协调配合的有效工具。在对各种发行方式进行比较的基础上，本章对我国国债发行方式的演变进行了简要回顾与评价。国债的成本管理是国债管理的关键，在国债管理中可以通过各种途径降低国债的成本，包括建立低成本、高效率的发行市场，适时进行相应的国债转换和买回，加强金融基础设施建设等。国债结构管理包括对品种结构、期限结构、利率结构、应债主体结构等方面的管理，其中核心问题是国债期限结构的选择问题，合理的期限结构将会促进一级市场的发行和二级市场的流动性。国债期限结构的特点受到国民储蓄、居民消费、金融体系特点、投资者结构、政府资金需求结构以及二级市场流动性等因素的影响。在发行新债时，国债期限长短的确定以及长、短期国债如何搭配是国债管理的具体内容。考虑到债务管理筹资成本最小化目标与流动性目标的冲突，本章在期限设计中将筹资成本目标与国债流动性目标进行协调，在此基础之上，引入政府效用损失函数，对国债最优期限模型进行了推导。结合国际经验，提出了我国国债品种创新的主要思路，即发行储蓄债、指数债和本患拆离债，同时认为引入预发行是发行机制创新的路径之一，提出了预发行方案的初步设计框架。

　　第6章，国债管理的关键——建立流动性的二级市场。国债的一、二级市场必须同步并行发展。国债要能够以合理的价格在一级市场顺畅发行，必须依赖于一个完善的国债二级市场，也只有高流动性的国债二级市场，才能够形成较为合理的国债收益率曲线，促进利率的市场化进程，实现财政政策与货币政策的有效协调配合。同时，高流动性的国债二级市场还是投资者进行资产管理、有效规避金融风险和确定金融产品价格的良好场所。

　　本章首先结合金融市场微观结构理论，对国债市场流动性问题进行了国际比较研究。流动性度量的指标包括紧度、深度和弹性。影响国债市场流动性的因素包括产品设计、市场结构、交易机制、信息披露和税收等问题。从国际经验来看，国债市场的发展方向应该是建立有深度的、流动性的市场，提高市场流动性的途径包括交易的竞争性结构，将税收对流动性的负面影响最小化，提高交易信息的透明度，标准化交易和清算操作，市场参与者的多元化，确定核心资产，满足基准债的市场需求，完善回购市场和衍生工具市场的功能，培育机构投资者，充分的市场监管等。然后在国际比较的基础上，本章对中国国债市场流动性不足的现状进行了分析，提出改善我国国债流动性的政策建议：一是提升国债基准利率的功能。虽然由于各种原因，目前我国国债利率尚不足以发挥基准利率的功能，但如果能够优化国债市场结构和交易机制，国债应能担当起基准利率的职能。

　　二是培育和完善机构投资者。机构投资者的发展对资本市场的微观结构有着普遍而深入的影响，不仅提高了清算和结算的效率，并且有助于金融资产的准确定价。三是逐步建立统一互联的国债市场体系。我国国债市场的分割格局是从1997年商业银行从交易所市场撤出，银行间债券市场成立开始，目前市场分割是完善市场体系和提高市场效率的重要制约因素。因此，国债管理部门应采取措施推动统_互联市场体系的建立，包括市场参与主体对交易场所的自由选择，统一的登记、托管、结算体系的建立等。四是完善做市商制度。借鉴国外市场发展经验，做市商制度是对提高国债市场流动性起着举足轻重的作用。目前，我国银行间国债市场虽然也存在做市商制度，但是有行无市的困扰一直存在。为此，应借鉴国外经验，进一步完善我国国债市场做市商制度。最后，提出了提高完善市场流、动性的相关政策建议。对上述内容，本章均进行了较为细致的阐述。

　　第7章，国债管理与金融风险防范。国债作为政府信用工具，是财政政策与货币政策的结合部。国债政策是一把“双刃剑”，国债政策与金融政策协调配合，运用得当，可以促进金融业的稳定与发展。如果配合出现偏差，就会危及整个金融业的安全和稳定。因此，加强国债市场运行中金融风险防范的研究十分迫切。本章首先对国债管理和国债市场运行的风险进行了简要分析，然后结合亚洲国家在危机之后纷纷迅速发展国债市场的实例，分析了国债管理与国债市场发展对防范金融风险的意义。反思亚洲金融危机，理论界和债务管理当局开始认识到债券市场发展的落后是亚洲金融危机爆发的主要原因之一。韩国在亚洲金融危机之后迅速发展国债市场，从而较快从危机中恢复，中国则从1998年实施以增发国债促进经济增长为主要特点的积极财政政策，从而有效地避免了金融风险，上述例子充分说明国债市场发展对金融风险防范具有重要意义，进而提出发展亚洲债券市场应是亚洲国家共同防范金融风险的选择。最后，考虑到中国商业银行是国债市场的最大投资人和持有者，在利率上行的通道中将面临巨大的利率风险，本章从印度的实践经验角度，分析了政府从管理者角度应如何对国债的最大持有者——商业银行的利率风险提供有效的避险机制，同时提出应积极发展衍生工具市场以应对利率风险，如完善国债利率掉期，并对我国恢复国债期货交易时机是否成熟进行了探讨。

　　第8章，国债管理与国库现金管理、货币政策的协调。本章首先对现金管理的含义与目标进行了阐述，然后结合国际经验，分析了国库现金管理的基本模式，在此基础上，对我国开展国库现金管理的意义及方式进行了分析，并对债务管理与现金管理的关系进行了阐述。对于发达的市场经济国家，国库现金管理是指财政部通过定期发行短期债券和每天运作国库现金等主要方式，以实现熨平国库现金流量波动，优化政府财务状况，提高国库现金使用效率，实现政府借款成本最小化、政府储蓄和投资的回报最大化，以及财政政策与货币政策的协调等目标。发达国家的经验表明，债务与现金管理的目标应是一致的。也就是：“使政府的长期债务融资成本最小化，控制债务风险，以最低成本的方式管理财政部(即中央政府账户)总的现金需求，同时实现与货币政策目标相一致”。国库国债管理与国库现金管理，既有交叉，又有差别，相互影响，相辅相成。在我国开展国库现金管理初期，主要实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式，而买回操作则是债务管理和现金管理的主要协调工具。本章结合欧盟成员国和美国的经验，对国债买回操作的具体做法进行了介绍。从2006年起，我国开始参照国际惯例实行国债余额管理制度，结束多年来的年度发行额审批的方式，这将为我国国债管理、货币政策以及国库现金管理协调奠定制度基础。它不仅标志着一个国家财政管理的成熟度和透明度，同时短期国债的滚动发行也可以为债务管理、现金管理和货币政策提供更加灵活的手段与更加丰富的工具。另外，国债管理、现金管理与货币政策运作在机构设置与政策决策上应实现彻底分离，并应建立有效的沟通机制以实现在操作层面以及必要时候开展高效的协调配合。

　　第9章，结束语。本章首先对全书的基本结论作以归纳和总结，然后在借鉴国际经验的基础上，提出中国国债管理的目标和国债市场的发展方向与路径。我国国债管理的目标从长期看应是政府的债务融资成本最小化，控制债务风险，同时实现与货币政策等政策的协调配合。为实现这一目标，应该建立一个统一、互联、开放、安全、高效的国债市场，其中建立流动性的国债市场是关键。

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编辑推荐

　　在现代国家，圈债不仅是财政筹资的一种重要工具，也是金融市场交易的一种重要工具，因此是联结财政政策和货币政策的纽带。正因为这样，现代国债管理涉及的内容和领域远非传统国债管理所能比拟。本书在现代国债管理方面所取得的研究成果，对财政部门和金融部门的从业人员和管理者，都会有所裨益。

　　中国人民银行金融市场副司长　沈炳熙

　　在现代经济中．国馈的功能已经超越了早期单纯作为政府弥补财政赤字的筹资手段．而成为金融市场体系中不可或缺的基准，也是政府影响和调控市场、实施相关宏观经济政策的主要工具。国债市场在一国本币金融市场体系中最具基础性作用．很难想象没有一个有效健全的国债市场而其他门类金融市场会很发达。本书作者的工作和教育背景使她能够从宏观到微观．从理论到实践，从国外到国内对国债市场做出全方位的深入研究，特别是能结合时代及新兴市场，尤其是中国当代和中国市场的特点提出问题和对策，这是十分可贵的。在我国国债市场的建设和发展中，相信本书会具有较高的参考价值。

　　中央国债登记结算有限责任公司副总经理　王平

　　经验表明。园偾市场是各国债券市场得以迅速发展的基础，公司债券，资产支持债券等新的债务工具的产生一方面需要依赖于市场的客观需求，另一方面必须借助国债的收益率等因素进行定价．本书对国债收益率曲线的形成以及对中国债券市场的影响，促进利率的市场化进程等方面进行了有益的探索。

　　中人民银行上海总部金融市场管理部副主任　周荣芳

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作者简介

安国俊，经济学博士，高级经济师，有10余年财政部和商业银行的工作经历。先后参与财政部与世界银行、经济合作与发展组织关于政府债务管理与债券市场发展战略的合作项目，多次参与政府主权信用评级与国际金融机构在境内发行人民币债券的谈判工作。主要研究方向为财政政策与货币政策协调、金融市场创新、证券投资与金融衍生品定价以及债券市场发展国际比较，参加多项财政部、人民银行、证监会相关课题研究，在《金融时报》、《财经问题研究》、《证券市场导报》等国家级或经济类核心期刊上发表论文20余篇，多次获省部级以上奖项。

论中国国债管理制度创新

2006-8-9 9:9　财政研究·王宁　【大 中 小】【打印】【我要纠错】

　　目前，加快推进中国国债管理制度创新的步伐，建立一个开放、低成本、高效率、高流动性的国债市场，加强国债风险管理并增强国债的偿债能力，推动中国国债市场化改革向纵深方向发展具有深远的、现实的意义。

　　一、国债发行制度创新

　　（一）推进国债利率市场化。

　　国债利率市场化既可以降低政府的筹资成本，减轻政府的债务负担，适度扩大国债规模，同时又确保国债顺利发行。随着国债一、二级市场不断完善，国债期限品种结构日趋多元化，国债的流通转让更为方便，变现能力强，对市场利率的敏感性增大，使得国债利率有条件成为市场的基准利率。国债一级市场招标结果显示的收益率，反映了整个货币市场利率的变动趋势，并对其他货币资产的价格产生指导作用。近年来，短期国债品种发行增多，同时，短期国债在一级市场上拍卖招标发行，为货币市场利率变动提供了参考指标，也将有利于利率市场化的推行。因此，应根据市场资金量的变化，创造条件，将国债利率作为市场的基准利率，逐步实现国债利率市场化。通过扩大国债的招标发行数额，以招投标方式确定国债的发行价格，实行弹性利率制度等来降低国债发行成本，降低国债利率风险。

　　（二）实现国债品种多样化。

　　1.创造合理安排国债品种结构的体制条件。目前国债品种比较单一，期限偏长，品种之间缺乏梯次，难以满足市场成员不同层面的交易需要，特别是缺少便于金融调控的短期债券。西方发达国家的经验是，控制年终累计的国债余额。政府可以相机抉择，决定发行的数量和时机，只要年终的国债余额不超过界限即可。这种方式使政府在数量控制上更加灵活，更能适应经济发展的需要。政府发行国债的规模受一定制约是必要的，但是，不同管理方法形成的效果是不一样的。因此，可逐步按照国际惯例，由全国人大负责审批预算赤字或国债余额，而不再审批年度发行规模，赋与财政部更多的发债主动权。财政部可根据资金需求，实行中长期并存的国债期限结构，做到年内均衡滚动发行，这样困扰国债市场发展的品种单一的问题有望得到解决。

　　2.进一步丰富国债品种结构，如财政债券、建设债券、可转换债券和储蓄债券等，并以可上市债券为主，提高国债市场的流动性，加快推进中国国债市场发展的步伐。

　　3.增大专项国债发行的比重。这种做法能收到刺激经济、减少财政债务负担、提高投资的资本化程度，增加国有资产比重和控制力，优化经济结构等多重功效。现有许多财政性投资对象，如公路、铁路、机场等均可考虑和试行这种筹资形式。另外，可适度发行凭证式国债，满足个人投资者对国债的需求。

　　（三）促进国债期限分布平缓化。

　　1.结合中国国债期限结构的实际情况和中国经济现状，可增发一些期限超5年的国债，并可尝试发行10年以上的长期国债。在经济衰退期，需求不足，利率下调，增发长期国债，既符合国家投资项目（主要是基础设施建设项目）的周期长、投资量大的需要，又能保证将来利率上升时，政府仍可支付较低利率，从而降低筹资成本，减轻政府负担。

　　2.加大短期国债发行的比例，活跃国债流通市场，增加国债的流动性，拓展国债的金融工具功能，降低国债的发行成本。一般来说，短期国债的利率总是低于长期国债的利率，由短期滚动成长期，利率成本随之下降。另外，国库资金收支在月度间是不均衡的，一般是上半年收大于支，下半年支大于收，有了一定数量的短期国债，便于按照预定的临时资金短缺，有计划地作月度间的调度安排，在国库资金较紧的月份发些短期国债，并在国库资金宽裕的月份归还，从而避免国库沉淀资金过多而造成的资金使用浪费，实现国债发行与国库资金的协调配合，提高财政资金使用效率。

　　（四）推进发行方式竞争化。

　　1.推行国债拍卖方式发行，提高国债发行的透明度，创新竞争性发行机制，逐步实现国债发行的高效率和低成本，加快推进国债发行市场化的进程。

　　2.改变目前国债发行的不确定性，建立国债的滚动发行机制，丰富国债市场的交易品种，满足财政的短期资金融资需求。

　　3.建立有效的国债发行信息披露制度，做到国债发行总额和大致品种结构的滚动公告。即：在本次国债发行的同时，对下一次国债发行大致情况，通过多种新闻渠道进行公布，使投资者充分准备。

　　（五）推动国债发行市场投资主体的机构化。

　　1.根据机构投资者的布局和现状，建立一个相对稳定的承销团制度，进一步明确承销机构的权利和义务，鼓励承销机构建立自己的分销网络，完善法人治理结构，加强对承销机构的监管，从而建立相对稳定的国债发行机制。

　　2.调整国债所有权结构，允许商业银行以资产负债比例管理为原则持有国债，按照国家宏观调控的统一部署和国债市场的发展程度，有步骤、有选择地允许外资金融机构参加国债承销团，推动国债市场逐步与国际惯例接轨。

　　二、国债流通制度创新

　　（一）加强基础设施建设，提高国债流通市场的流动性。

　　1.加快发展具有做市功能的国债自营商，培育为投资者服务的经纪商。做市商制度是指券商持有某些证券的存货，并以此承诺维持该证券买卖的交易制度，这种制度有利于保持市场足够的稳定性和流动性，并能降低交易成本，从而对投资者有较强的吸引力。应根据中国国情，逐步建立做市商制度，同时，参照国际运作规则引入同业经纪人制度，提高市场的流动性，进一步促进国债现货交易，提高市场的效率。

　　2.努力打通银行间债券市场与交易所国债市场，逐步建设统一的国债市场。设想国债市场应该是一个有两元结构的统一市场。第一元是银行间的国债子市场，这是一个批发性的场外市场，有经过政府准许的商业银行、保险公司、证券公司、信托投资公司以及中央银行参与。第二元是交易所的国债子市场，这是国债的零售市场。两个子市场既独立运作，又相互沟通。两个子市场进一步放开准入，证券公司、信托公司，保险公司及一般投资者将熨平子市场之间的价差，从而把两个子市场融为一体。实现两个市场逻辑上的统一，形成合理的市场价格体系，恰当发挥两个市场各自的优势，减少因体制原因造成的投机现象。

　　3.逐步引入衍生品种。国际经验表明，衍生品种的多少既是市场繁荣的标志，又是促进市场发展的重要催化剂。目前中国国债市场除了现货交易外，衍生品种只有“封闭式回购”，即所谓的“质押式回购”，但这种“质押式回购”项下的债券在回购期间内不能被再次使用，虽然有利于控制结算风险，但对市场流动性有一定消极影响。可以在严格的风险管理和统一托管系统的前提下，依次、逐步引入“开放式回购”（及回购首期与到期均按买断关系进行结算）、远期、掉期以及期权等衍生品种。在条件成熟的时候恢复国债期货交易。

　　（二）推进流通市场中介结构化，提高国债市场运行效率。

　　1.扩大金融机构在国债市场上的中间业务份额。取消对商业银行购买国债的某些限制，允许商业银行更大规模地直接进入国债市场。逐步将国债市场扩展为以商业银行等金融机构为主体，各类机构投资人均可参与的批发性大宗债券市场。同时，从提高市场效率，减小市场交易结算风险的角度考虑，应当积极发展以商业银行等金融机构为交易结算代理人或经纪人的中间业务，使住房、社保、医疗等基金及各类企事业单位均可通过代理人或经纪人进入市场。

　　2.大力培育包括投资基金、退休养老基金、国债投资基金等在内的机构投资者，在条件成熟时，可考虑设立中外合作投资基金，吸引外国投资者，促进国债市场的扩大和深化国债市场的改革。

　　3.在保持央行持有一定比例国债的同时，允许国外投资者持有一定比例的国债，这样可以扩大国债的循环范围，也可大幅度扩大国债市场的发行空间。

　　（三）发展场外交易市场，活跃国债现货交易。

　　发展场外交易市场能有效弥补单一结构的不足，尤其是为个人参与国债二级市场的买卖提供了便利的场所和途径，最大限度地满足投资国债的需求。应正确对待场外市场，使各种投资者各种规模的国债交易都有机会完成，为投资者提供高效、便捷、安全的交易环境，力促债券交易市场的充分活跃。进一步扩大债券登记体系的覆盖面，完善债券市场结构。加强市场基础设施建设，提高中介服务水平，扩大市场参与者。发展场外市场可分为两个阶段，先试点取得经验，再逐步形成全国性场外自动报价系统，利用计算机技术形成全国统一的交易信息网络，使包括现货市场、回购市场、期货市场等市场形态在内的国债流通市场能够较快发展。

　　（四）推进法制和信息化建设，规范和发展国债流通市场。

　　1.加强国债流通市场法制化建设，在充分吸取国际经验教训的基础上，逐步形成比较严格、健全的市场法制规范体系，发挥好交易场所、托管结算机构的一线监督和信息报告职能，逐步形成高效、灵敏的监督体系。

　　2.加快国债流通市场信息化建设的步伐，建设高效的国债信息系统及报价系统，培育专业信息服务商，提高市场信息集散与揭示的水平，促进国债市场监督管理手段的现代化。

　　（五）试行开办美元国债市场，促进国债流通市场对外开放。

　　现行中国国债市场交易仅以人民币计价进行交易，这与经济全球化的形势不相称。可在人民币自由兑换前，利用现有债券市场的基础设施，面向国内现有债券市场参与者和境外投资人发行以美元计价的政府债券，以及建设所有投资人之间进行上述债券交易的市场，促进国债流通对外开放。

　　三、国债偿还制度创新

　　（一）建立和完善国债偿还制度，降低国债偿还风险。

　　在国债的偿还上不能单纯采用以新换旧的方法。偿债基金具有偿付、减债、调节、增殖和担保的优势，它的成功运作，有利于制约国债规模的迅速扩大，避免达到过高水平。应逐步建立以基金的提取、存储、管理和运用等为手段，通过对已有债务的合理调整，从而达到确立债务信誉和加强财政后备为目的的偿债基金。在偿债基金运作过程中，要确保偿债基金的规范运行，防止出现对偿债基金的挪用与滥用，必须建立严格的基金管理制度来加以保证。同时，要逐步扩大偿债基金来源。根据国情，可通过以下几方面扩大偿债基金：  一是发行国债收入的一部分；二是从国家预算中每年划拨一定比例的资金；三是国有资产一次性出售收入中提取适当的比例。另外，偿还国债时，除在规定时间将到期国债统一还本付息外，还可根据经济形势和财政经济状况选择国债偿还期。若财政资金有剩余，可从市场上提前兑付一部分国债，缓解以后年度的还债压力，减少国债余额，当政府偿债能力不足时，可采取借换债的方式还债，即投资者可持原有的国债购买新的国债。  当然，  这种做法要在投资者自愿的情况下实行。总之，建立科学、合理的国债偿付制度对提高国债偿还能力，缓解债务风险有重要意义。

　　（二）调整财政支出结构，保持适度的偿债规模。

　　偿债规模及其增长速度与中央财政收支状况有一定的关系。因此，应加强偿债风险的综合管理，消除隐性赤字和结构性赤字的压力，坚持财政周期性平衡与结构性平衡并举的方针，强化债务余额管理，努力保持国债经济稳定发展。加强财政支出的科学管理和民主管理，压缩和清理不符合公共财政体制要求的各项开支，不该保留的项目要坚决取消；逐步退出不应由政府负担的竞争性建设投资领域，减少并取消影响公平竞争的各种财政补贴；强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支；完善社会保障体系，优先安排社会保障支出，增加资金投入；集中财力支持基础设施、基础产业和高新技术产业，充分发挥财政在经济结构调整中的重要作用。通过规范财政支出范围，调整财政支出结构，提高财政支出效益，使财政支出的压力得以减轻，在一定程度上缓解财政收支矛盾，从而缓解国债发行压力，使国债被动发行的局面得以改变，降低国债风险。

　　（三）提高中央财政的集中度，消除偿债风险增大的隐患。

　　通过国家财力集中程度的国际比较，可以看到中国目前的情况远远低于西方工业化国家。这些国家经济实力雄厚，财政收入占GDP的比重一般为30—40％，有的甚至超过50％。西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财政经济基础之上的，整个国家对债务的承受力较强。因此，要通过提高预算内财政收入占GDP的比重，振兴国家财政，提高中央财政集中度，增强中央财政的实力；相应减少财政对国债的依赖程度，从结构上解决或缓和财政债务重负和国民经济应债能力强的矛盾，控制国债规模，增强国家宏观调控能力。进一步深化财税体制改革，完善税制，理顺国民收入分配关系，清理整顿各种预算外收入和非税收入渠道。从财政管理体制的角度统一财权，规范政府分配行为。清理整顿现行收费、基金项目，加快费改税的进程，将具有税收性质的收费改为税收，保留合理的收费项目纳入预算内进行管理。强化税收征管，改革税收征管方法和征管手段，使应征的税收尽可能地征上来。统一税法，切实解决因税法不统一、税收优惠过多而导致的税收政策性流失等问题。

　　（四）加强国债资金使用管理，形成“以债养债”的良性循环机制。

　　1.调整国债投资的使用方向。投资重点应转向与产业升级关系密切的装备工业、电子信息、软件、飞机、造船等产业。在基础设施建设投资方面，应当建立对国债资金使用范围、规模和效果的控制与监督制度，加强对中央转贷国债资金的制度管理，保证其用于规定的项目，严防出现随意挪用现象，以保证国债投资目标的实现。

　　2.完善国债资金的使用方式。建立国债项目选择、确定的社会化评价和决策体系及程序，项目选择、确定的最终权力属于专家委员会。建立权威的项目投资信息网络和经常性的投资信息发布制度，开展项目推荐。鼓励民营企业参与国债项目的招投标，使民营企业可以获得较为方便、准确的投资政策、项目规划等方面的信息。

　　3.严格国债资金使用的监督管理。国债发行的投资取向及投资结构要严格界定，合理配比，做到资金落到实处。资金投放后一定要把好质量关，杜绝低效益或无效益事件发生，同时注意避免重复建设，合理利用国债扩大投资，刺激需求，拉动经济增长。

　　4.国债投资应注意带动民间和社会投资。财政支持经济不应以所有制形式作为唯一标准，而应以对国民经济是否具有重要价值，是否有利于提升相关行业整体素质作为标准。采用市场化的方式，选择财政支持的对象，从而以更直接的方式带动有实力的民间资本。如，由政府部门向符合条件的相关企业（包括民营企业）下达研究经费、签订采购合同、财政贴息或补贴等等，扶植和培育一批具有规模优势和核心竞争力的民营企业。

　　5.完善财政投融资制度。在改革完善国债制度的同时，注意对财政投融资制度的建设，更有效地发挥国家信用对经济建设的必要影响与调控。结合对前期出现的各种财政性基金的清理，解决因各种财政性基金分设，肢解财政的问题，完善有利于政府集中利用部分财政性资金以有偿的形式调控经济的财政资金运行模式。建立起完备的投融资制度，对财政资金进行全面的管理与控制，使财政投融资这一特殊的财政分配运行方式能为经济发展、财政状况的改善发挥积极的作用。

　　（五）建立政府债务预警指标体系，实现国债动态化监测。

　　1.建立、健全政府债务的风险监测预警体系，通过监测预警指标的变动，预见国债风险，及时采取相应措施，减抑国债融资成本，控制国债规模，以免举债失当，影响国债功能的充分发挥。

　　2.适当调整财政预算体系，从全口径和现有财政收支统计两方面，监测赤字和国债运行状况，及时调整财政政策，实现财政的周期性平衡。

　　3.实行国债动态化管理，对国债规模的监控，既实行规模化控制，又要注意防止国债余额的快速上升，从多侧面研究国债规模的发展和增长。

4.注意研究国债利率与经济增长率的关系，在利率接近特别是高于经济增长率时，采取果断措施，控制国债规模，力求财政稳定，防止债务危机和财政风险的发生。

近年来，国债管理与国债市场发展已成为发达国家和发展中国家共同关注的课题。根据世界银行和国际货币基金组织的定义，国债管理是制定和执行政府债务管理策略的过程，以满足政府筹资需要，达到成本和风险管理目标，同时实现其他政府债务管理的目标，例如建立和发展高效、高流动性的国债市场。

国债管理的内涵与意义

目前，国债管理与国债市场发展已成为发达国家和发展中国家共同关注的课题，从20世纪80年代的拉美债务危机到90年代的东南亚金融危机充分说明，合理的国债管理目标和制度框架将有助于政府积极面对经济和金融风险的冲击。根据世界银行和国际货币基金组织的定义，国债管理是制定和执行政府债务管理策略的过程，以满足政府筹资需要，达到成本和风险管理目标，同时实现其他政府债务管理的目标，例如建立和发展高效、高流动性的国债市场。应该说，在考虑债务管理目标时，每一个政府都面临着侧重点的选择——是以最低成本满足财政需要，还是更倾向于风险承受度以及建立有深度的、流动性的国债市场。

从20世纪80年代开始，以市场化的方式融资来弥补预算赤字已经成为全球主权债券市场迅速发展的主要因素。大量的国家通过各种途径加强国债管理的市场化原则从而促进一级市场和二级市场的发展。而且，对于新兴市场的债务管理者而言，仿效发达市场的先进做法已成为一种潮流，包括以市场化的工具融资、基准债券的发行、流动性、发达的清算和结算体系、现代的监管框架等。目前，大多数OECD国家已经发展了固定收益债券市场，而国债已在固定收益市场上占优势。国债市场的流动性也为私营部门的债券发行提供了有利条件，原因在于国债的收益率曲线为公司债券的合理定价提供了重要依据。在许多国家，更多的公司也采用发行债券或短期商业票据的方式来融资。新兴市场国家的这些关键性的公司和中央及地方政府一道，已成为国际债券市场的重要发行体。

但是我们也看到，近年来爆发的金融危机，从20世纪80年代拉美债务危机、1994—1996年墨西哥金融危机到1997—1998年东南亚金融危机和1998年俄罗斯金融危机，无一例外地表现为债务危机。国际经验表明，发展中国家几乎每次较大的债务支付危机都伴随着巨大的财政赤字。而发展中国家经历的几次金融危机，暴露出的政府决策重大的失误就在于在其依靠高负债发展模式的同时，没有对债务进行有效管理和监管。尤其在本国金融市场逐步开放，而金融体系还不健全的情况下，发展中国家薄弱的金融和货币体系很容易受到国际资本流动冲击。因此，当我们反思发展中国家经历的金融危机，质疑这些国家经济发展战略的同时，不能不关注政府债务政策，将其提升到发展战略的高度予以思考，在实践中充分运用政府债务政策来化解和消除金融风险。

近年来，我国政府决策层和主管部门对包括国债市场在内的债券市场发展给予了高度重视。我国政府在“十五”规划中指出，要建立统一、安全、高效、开放的国债市场，疏通储蓄转化为投资的渠道，积极稳妥地发展多种融资方式，防范和化解金融风险，完善以间接调控为主的央行调控体系，积极稳妥地发展货币市场，扩大公开市场业务，稳步推进利率市场化改革，这些都离不开国债市场的发展。

近年来，我国政府决策层和主管部门对包括国债市场在内的债券市场发展给予了高度重视。我国政府在“十五”规划中指出，要建立统一、安全、高效、开放的国债市场，疏通储蓄转化为投资的渠道，积极稳妥地发展多种融资方式，防范和化解金融风险，完善以间接调控为主的央行调控体系，积极稳妥地发展货币市场，扩大公开市场业务，稳步推进利率市场化改革，这些都离不开国债市场的发展。