关于科学规划城市地下空间的提案

关于科学规划城市地下空间的提案             　　随着城市化进程的不断推进，城市容量的扩张需求与土地等稀缺资源的供给不足已成为城市发展的瓶颈，城市的生态、资源、环境等各类问题也制约着城市品质的提升。为了改善城市环境，解决城市交通等矛盾，城市地下空间的开发利用就成为了扩大城市容量，缓解交通、环境、安全等压力的有效途径。　　城市地下空间，是指城市规划区内地表以下的空间，包括地下管线、地下街、地下购物中心、地下娱乐设施、地下通道、停车场、人防工程等，它是城市发展空间的重要组成部分，是一种不可再生资源。其有序利用可以缓解城市发展空间紧张的矛盾，节约城市用地，改善城市生态环境，提高城市综合防灾能力。　　近年来，杭州市从强调解决两难问题、可持续发展、生态环境、社会人文环境与资源利用等方面出发，按照高密度、立体化和集约化的原则进行城市扩容，大力开发城市地下空间，至2005年底，杭州规划土地开发利用总面积为208.9万平方米，其中普通地下开发利用面积为81.71万平方米，并先后建设了玉皇山隧道等11条城市交通隧道、武林广场人行过街道等9条人行过街道及大量的地下停车库，同时还规划实施了城市地铁和多项多功能城市地下空间工程，使社会发展与城市发展相适应，也有效地推进了节约型社会的建设。　　但是与世界上城市立体化程度较高的国家（如美国、法国、日本等）以及国内城市立体化建设已形成一定规模的城市（如香港、深圳、上海等）相比，我市的地下空间开发研究虽起步较早，但付诸实施尚处于初级阶段，并且在一定程度上存在一些问题，主要有：　　一、由于缺少专门性的法律法规，使得城市地下空间开发过程中纠纷不断，易陷入混乱无序的状态。虽然杭州也曾制定相关的管理办法，但仍是不完备的，仍无法成为解决纠纷的有效依据。　　二、地下空间管理体制不完善，导致地下空间管理存在严重的各自为政、条块分割、多头管理等问题。如市政工程局管理人行过街地道、过江隧道等基础设施类型的地下工程；建委管理地下管道建设和一般地下工程建设；市人防办管理人防工程。由于缺乏权威性的综合牵头机构来统一协调各部门的责任与权利，给地下空间的开发利用和管理带来极大的安全隐患和施工风险，且易造成地下空间开发利用随意性大，重复建设，增加不必要成本等现象。　　与此同时，对于地下空间的规划建设的申请、审批、权属管理等都没有明确的界定，易产生各部门互相推诿、职能交叉等问题，不利于城市的整体规划和建设。 　　三、对地下空间的规划开发尚处于起步阶段，还未形成统一的社会共识。目前杭州的地下空间规划开发还局限于人防设施、民用建筑建设等方面，工程规模小，分布零散，基本上是在缺乏系统规划指导的背景下展开，地上、地下三位一体开发利用配套与衔接不够，尤其是受当下经济利益驱动与制约，缺乏前瞻意识和整体意识，使地下空间的建设与城市建设总体规划仍有脱节现象，特别是对浅层地下空间资源的浪费较为严重。　　四、地下空间开发的融资渠道较为单一。目前地下空间的开发仍主要依靠政府筹措资金和土地收益、水资源费等，融资渠道较为单一，新型融资手段缺乏。这种单纯依靠政府融资的方式容易造成融资结构失衡，融资风险加大，对政府的可持续发展不利。　　城市地下空间资源是城市重要的空间资源，是城市发展中潜在的资源和储存的资源。地下资源充分合理地利用，是实现城市可持续发展的重要方面。为此，我们建议：　　一、尽快建立比较完善的地下空间利用法律法规体系。地下空间一经建成后，对其再度改造与改建的难度是相当大的，更不可能恢复原样，因此相较于地面建筑，它具有相当强的不可逆性。完善的法律法规是地下空间开发建设的基础与支撑，据了解，国家标准《城市地下空间规划规范》的编制工作将于今年年底完成，上海也已把此项法规建设列入“十一五”规划，并将于9月正式实施，这对于我市开展类似的法规尝试提供了很好的范本。　　二、不断完善地下空间管理体制，不断规范地下空间管理程序。一个有效的政府管理体制是构建城市地下空间开发利用良性秩序的关键。从政府科学管理的角度出发，城市地下空间开发利用管理体制应有效地保护地下空间产权，促进地下空间的有序开发，管好地下空间的开发利用。在改革与完善已有体制时，既要考虑体制现状，又要发挥具体职能部门的积极性；既要立足现有法规，更要衔接新的《物权法》。 考虑到现实中政府部门对地面建筑工程不同的管理职能，其具体管理应相应扩展到地下空间。另外，开展有序开发利用由于涉及产权保护、利用管理等，应明确规定地下空间开发利用的领导协调机构来规范地下空间建设行为，同时珍惜资源，实行市场化运作，可利用政策引导，如在大型公共设施建设前，可考虑将地下空间的使用权进行挂牌招标，公开发商建设地下商业服务设施。　　三、尽快开展地下空间资源普查，建立信息管理系统，尽早制定实施地下空间规划的编制工作，力求长远目标与近期目标的科学衔接，总体规划与分步实施的缜密配合，做到点面结合、上下配套。根据地下空间的特性，对适宜进入地下的城市功能应尽可能地引入地下，摈弃不适应的城市功能盲目引进；考虑城市地下空间的功能分布与地面空间的功能分布的紧密联系，让地下空间的开发利用成为地面的重要补充，满足对部分城市功能的需求；除新建小区、道路等严格按照规划实施外，对已改造完成的地区出现的新问题、新矛盾，应在尊重规划的前提下，根据实际情况进行微调整修。　　目前还应重点抓好商业中心区、居民小区、大学城等人口密集区地下空间开发利用规划的编制工作。对人口密集区存在的停车难，应通盘考虑，加快地下停车设施建设。在改造老城区道路时，要整治地下管网，提高地下管线的运行质量。在建设共同沟时，应统一部署，未雨绸缪，以避免重复开挖造成的浪费。　　四、尽快完善投融资机制，努力吸引多种形式资本参与开发。在城市地下空间开发中，对非盈利基础设施项目，仍应以政府投入为主，盈利性的基础设施项目，应积极推向市场，吸引更多的民间、社会或外商资本参与城市建设。建议我市开展对扩大地铁、地下街、大型地下综合体及其他用于商业用途的城市地下空间开发的融资渠道专项研究，通过制定相关的倾向性政策，形成导向，吸引国内外资本参与开发。五、重视地下空间开发和建设中充实文化内涵。目前国内外许多城市都以前瞻性的眼光，规划设计现代意义的地下空间，使其不再仅具单一功能的设施，而努力让其成为一种文化——建筑的文化、生活的文化，甚至是精神的文化。比如，日本神户阳光地下城、瑞典伯尔瓦尔德地下音乐厅、瑞士的地下医疗建筑等等、中国古代帝王的陵墓其实也是一种艺术化的地下建筑，融建筑、绘画、雕刻、书法诸多艺术于一体，成为反映中国古代多种艺术成就的文化综合体。　　过去受经济能力和科技手段的限制，地下建筑大多为“单个音符”，功能单一的“防空洞”现在也仅限于夏季纳凉或一般的游览。　　建议今后的地下空间的规划、开发建设，均要考虑“文化内涵”，只有具备人文的眼光，结合科学性，才能将地下空间建设成为具有前瞻性建筑文化综合体，不能抛开“文化”和“科学”仅以“政绩眼光”来对待地下空间的开发。一流的城市，需要一流的地下空间。地下空间应既是科学的、实用的，也应是与文化完美相结合的。