劳工教育及服务网络第九期《电子报》

2010.6月《电子报》

户籍改革关键在于消除福利差别

导读：

一、户口的烦恼与诱惑

二、从不平等的户籍制度说起

三、户籍制度，不改不行

四、“外来工入户”：政策走歪了

五、统一户口：治标还需治本

六、户籍改革：请取消户籍背后的福利差别

七、链接

·户口的烦恼与诱惑

小刘和妻子小张在深圳龙岗打工快10年了，孩子现在已经快8岁了，在老家由小刘父母照看。两个人现在在一家做空调零件的厂里上班，上班虽然辛苦，可是也没有太多怨言。只是常年在外，儿子跟他们变得生疏起来，而两人也止不住对孩子的牵挂。两人曾经也想过把儿子接到身边来，但是入学也成了问题。早先可以上幼儿园，但是附近的幼儿园不招外地户口的孩子。现在孩子到了上小学的年龄，深圳的政策也有些宽松了，也通过门路找到愿意接受的学校，但是外来工子女要额外交的择校费一学期都要两千多，还有其他的一些限制。无奈之下，只好放任孩子在老家生长。看着城市里的孩子在父母的身边嬉戏玩闹，在学校里接受教育，两人只有无奈地叹息。

类似“被户口卡住”的事情还发生在许多的外来工身上。从河南进京打工的刘永全的这笔“户籍账”是这样算的：如果我的孩子在北京上学，按目前农民工子弟学校小学600元/学期、中学1000元/学期计算，仅9年义务教育阶段就能节约13200元；如果能像北京人一样参加“一老一小”医疗保险，每年交100元就可以获得最高17万元的大病医疗保障；如果我暂时找不到工作，我们全家四口将获得北京市每月300多元的低保金，按近10年来每年我失业2个月计算，我将获得政府12000多元的补助；最为优惠的是，如果我申请到一套90平方米的经济适用房，按北京五环路内房屋均价接近2万元/平方米，卖了房我至少能获得80万元！

可惜的是，他们都无法解决眼前面临的问题。

与之对应，在户口问题上，最近的转机出现在广东。6月7号，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，自此，广东户籍的外来工及其随迁人员将可通过积分制方式入户其工作居住的城镇。积分考核标准多样，包括个人素质、参保情况、社会贡献及减分指标，外加各市自己制定的指标。原则上，达到60分的外来务工人员就可以申请入户。如在学历方面，只要有大专或者以上学历，就可以得60或80分，直接就能申请入户了。这一政策被称为“户籍改革破冰之旅”。

一方面是因为“农业户口”的无奈与“非农业户口”的巨大诱惑，另一方面是一条看似耀眼的通往“非农业户口”的大道，外来工进城打工，总要体验几番个中滋味。户籍制度是如此之强，几乎能够决定一些人的生活状况和左右他们的生存轨迹，以至于很多人不惜代价地要改变户籍，从90年代兴起的“农转非”，到现在一直未曾停歇。同样，由于它的强，这个制度的本身也备受争议。

·从不平等的户籍制度说起

户籍制度所造成的城乡不平等作为困扰城乡发展的一个长期问题，同时也是所有外出务工者所要面临的切实问题。这里不讨论户籍制度的设计初衷及在当时所起到的作用，事实上，世界上很多个国家都有户籍制度，但是只是起到登记的功能，而我国的户籍制度则捆绑了诸多的福利功能。不同的户籍带来巨大的差别，归纳起来，这种差别主要体现在以下几个方面：

住房保障：享受住房是居住权的重要体现。但是在现实中，底层外来工买不起房。租房贵的租不起，便宜的条件太差。在深圳消费低一些的龙岗区，租一套一居室，房租带水电一个月起码要四五百元。在内陆的重庆的十八梯附近，有对外来工出租的房间，是用一个大房间中间加木板隔开形成的小房间。房间不隔音，小得只能放下一张床，灯光灰暗，沉闷，几层楼公用一间在一楼的厕所和洗澡间，条件十分恶劣。但是这是外来工们唯一能承受的房子。而政府之前开展的保障性住房政策，保障对象往往是本地户籍人口。很多人到老了，只能盘算着回农村老家养老。

子女教育：尽管不少城市对非本地户籍人口子女义务教育尺度有所松动，但是非本地户籍人口仍难以享受当地优质教育资源。导致多数外来工家庭父母和子女长期分隔两地，亲情疏离；外来工子女成为留守儿童，产生大量社会问题。

失业救济：外地户籍人口难以享受。使外来工害怕失业，增加其权益被侵害的可能。

医疗：不同的户籍决定可以享受不同的医疗保障体系，政府的政策总是向本地户籍人口倾斜。很多外来工就算有了医保，患病就医同样要支出很大，

死亡赔偿的“同命不同价”：本地户口一个标准，外地户口一个标准，本地标准要比外地高得多。赤裸裸的显示了城乡户籍的优劣贵贱之分。

……

有人说，“户籍制度可以说是一个完整的社会排斥系统，它是排斥一部分人或一个群体融入社会的体制。”很多进城打工的人想不明白的是，他们在这个城市生存，为城市的发展挥洒血汗，纳税做贡献一样有份，到头来却因为是外地人，因为是“农业户口”，就无法同身边的城里人一样享受教育、医疗、住房及其他公共服务，成了“二等公民”。这种种的不平等对待，本质上是一种高度的歧视，是对外来工权益的剥夺。

·户籍制度，不改不行

从权利角度而言，户籍制度破坏公民的迁徙自由权，也破坏了择业自由；就现实而言，户籍制度给人们的精神上了枷锁，造就了人与人、城乡之间的隔离和歧视；从发展的角度来说，户籍制已经不适应市场经济的发展需求，妨碍着社会主义现代化的进程。现行户籍制度 从1958年实行以来，已经有43年了，43年间，中国社会发生了天翻地覆的变化，特别是建立市场经济体制以来，户籍制度存在的基础已经不复存在。

近年来，户籍制度不断受到口诛笔伐。今年3月1号，13家中国报纸共同在头版发表社论,敦促废除户籍制度,这个极为轰动的联合批评户籍制度的举动，集中显示了社会大众对这一制度的强烈不满。

事实上，对于政府来说，户籍制度管理城乡劳动力流动的功能明显弱化，反而助长了社会两极分化。温家宝在今年的政府工作报告中表示，要推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。国务院5月27日批转国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中也提到，要进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。

在这一背景下，部分地方政府则开始进行户籍改革尝试。其主要方向基本有两种：一种是“入户”制度，针对外来人口。通过不同条件和标准，将外地或者本地农村人口纳入本地城市户口，即所谓的“外来工入户”。另一种是针对本地户籍，直接取消“农业户口”和“非农业户口”,统一登记户口形式。

·“外来工入户”：政策走歪了

2009年2月，上海公布户籍改革政策，规定只需满足“累计居住7年、依法纳税、参加社保、具有一定的专业知识”的外地籍人员，就可申请转为上海市户口。

今年6月7号，广东省公布“积分入户”政策。因为广东有大量外来工，这一政策一时为外界极度关注。但是，针对这一“利好消息”，很多外来工却并不买账。政策出来之后，我们询问了身边的一些工友，很多人对此政策持否定态度。首先是政策只针对广东户籍外来工，直接被外省户籍外来工否定掉了。在问到来自广东省的一个工友的时候，他直接就说：“条件那么高，怎么能达到呢？”

他高中没毕业，照规定分数远远不够。经过仔细对照，发现即便算上外省人口，很多外来工都无法达到60分。多数外来工没有高学历、无职称，也不能获得表彰或者荣誉称号，加上其他项目积分也无法达标。而需要保障恰恰是他们。

另外一个工友直接对这一政策不满：“设计这个入户，怎么看都是在选良民！”

客观来说，上海和广东的户籍改革，都未脱离“买房入户”这一套逻辑，即外来人口只有对其“有利”或者“有用”，才能获得户口照顾。这种像在菜市场买菜一样功利性的制定入户标准，名义上是惠及所有外来工，实际上是在挑选外来工中的“精英”，歧视那些没有一技之长，只能出卖廉价劳动力的外来工，伤害了很多外来工的感情。在实质上，这一套措施并未达到户籍改革的目的，——不光未打破二元制户籍制度，反而在强化二元制户籍制度！

最简单的问题是：即便有一些外来工成功入户了，剩余的那些呢？他们的住房、教育、医疗、失业救济等权利，如何落实？

·统一户口：治标还需治本

户籍改革的另一项举措是取消“农业户口”和“非农业户口”，实行统一登记。

早在04年10月，山东就取消了“农业户口”与“非农业户口”的划分，按居住地登记为居民户口。2008年中国各地密集出台户籍改革措施。目前，有河北、辽宁、山东、广西、重庆等十几个省、自治区和直辖市统一了城乡户口登记制度，所有居民户口一律为“居民户口”。

尽管实行城乡统一的户籍制度是一个大的趋势，但是相对来说，一线城市进展缓慢。今年5月，广州市公安局在全市范围内更换统一的广州居民户口簿，逐步取消“农业户口”和“非农业户口划分”，将其统一登记为“广州市居民户口”。而北京和上海还未施行这一措施。

取消农业户口和非农业户口性质划分、统一城乡户口登记制度，无疑是顺应民心之举。但是，在很多已经实施统一登记的地区，居民户口簿上仍然保留居住地一栏，仍然可以辨别户口是属于城镇还是农村。很多人都明白，因为涉及利益，城乡身份区别在短期内仍难完全消除，由这种区别所带来的利益区别也同样存在。另一方面，由于该也只是以行政区域为单位地改，即使其做到了内部的公平，但是对于外来工而言，如一个湖南省户口的人员在广东省内工作，可以享受的福利待遇及公共服务跟本地户口还是有差别。

因此，仅仅从字面上取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，而不从户口背后所承子的福利差别入手，只能起到在同一地域范围内淡化户口观念，并未改变公民权利地位不平等的这一现象。因此，户籍改革的的关键不在于统一户口本颜色，而应该着眼于消除户籍背后的所隐藏的福利差异，从制度层面赋予不同户籍性质，不同地域人员的平等权利待遇。如此才能触及户籍改革的核心问题。如果不同地区户籍壁垒撤销，外来工的一系列问题也可迎刃而解。

·户籍改革：请取消户籍背后的福利差别
     说户籍歧视、户籍二元化，其实就是公共服务、社会保障歧视或二元化，结束了后者，前者便只具有像征意义，甚至连象征意义也会随同消亡掉。真正的户籍制度改革，无论国家层面或地方层面上的户籍制度改革，必然为在一体化公共服务、社会保障体系方面的改革。

随着户籍改革向纵深推进，取消城乡二元制户籍结构或许不困难，但是单纯放开户籍意义不大。反过来，最好的方式是，外来工不一定要通过入户来达到社会福利的同等享受。放宽政策，让农民加入城市户口，变成真正意义上的工人，可以是一种努力，但不应当是解决问题的根本策略。因为对外来工来说，户籍制度还牵扯到一个十分重要的问题，那就是土地。在土地政策给进城务工者的影响还不明朗的情况下，贸然舍弃土地，变成城镇户口，风险太大。

在当前经济、社会发展不平衡的现实下，完全剥离户籍的福利内容显然并不容易，但逐步剥离附加在户口上的劳动就业、教育培训、住房待遇、生活福利以及社会保障权益等功能，缩小不同地域户籍的福利差异，最终达到所有的在城市生存的人，都一样能够享受基本的社会保障和公共服务。才是改革的根本方向。

这方面有一些很好的例子。保障性住房方面，今年我国大力推行的公租房政策，特别是今年6月，住房城乡建设部等七部门发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，正式将外来人口纳入保障性住房保障范围。深圳、重庆、上海等多个省市和地区制定了有操作性的措施。如重庆今年将开工建设５００万平方米公共租赁房，年底前向社会投放２０万平方米，只要个人月收入不满2000或者家庭月收入不满3000的在重庆有稳定工作的住房困难的个人和家庭个，无论是本地人口还是外来工，都可以申请公租房。

再如北京市教委4月份发布的今年义务教育阶段入学工作意见，明确提出，来京务工人员随迁子女将与北京户籍学生一样享受免试就近入学，确保每一个外来人口子女都有学上。同时，北京将力争用3―5年时间使外来人口子女享受义务教育“同城待遇”。

这些举措，虽然名义上并未触及户籍改革，但是其本质上，是在一步步消除这种城乡户籍利益的差别。对外来工这个阶层而言，当下最关心的也许不是在老家户口和镇上人一样了，也许不是自己可以跳脱老家的农门成为城里人，这些都太不实际了。真正关键的是，就算自己是一个外地人，一个农民，一个没有一技之长的劳动者，自己寄身的这个城市将能否将自己与别人公平对待，自己能否享受社保保障、住房保障、失业救济、就业平等、子女上学、卫生服务等惠顾。

因此，我们希望，政府能够逐步取消户籍所带来的福利差别，让一样的纳税人享受同样好的公共服务。做到了这些，户籍壁垒就会消散，户籍制度之恶自然会瓦解。做到了这些，底层劳动人民才能活得有尊严！

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