失地农民生存状况调查报告

中国社会科学院一份研究报告显示,西南等省20%的失地农户仅靠土地征用补偿金生活,25.6%的失地农户最急需解决的是吃饭问题。农民失去土地以后何以生存,已成为政府不容回避的问题。康钧、张时飞研究员的调研报告显示,即使是在北京,这个问题也比较突出。他们由此提出了“可持续生计”这一思路。
很遗憾,我们迄今仍不能获得全面反映京郊农民失地问题与失地农民方面情况的数据和资料,只能主要就调查点上(朝阳区、丰台区、朝阳区来广营乡和丰台区卢沟桥乡)的调查资料以及其他来自媒体的二手资料对相关问题进行分析和研究。
1993年以来,北京市失地农民累计达33万
根据《北京市建设征地农转工人员安置办法》([1993]16号),《北京市人民政府批转首都规划委办公室关于实施市区规划绿化隔离地区绿化请示的通知》(京政发[1994]7号),《北京市人民政府印发关于加快本市绿化隔离地区建设意见的通知》(京政发[2000]12号)和《北京市人民政府办公厅转发市民政局关于提高征地超转人员生活补助标准请示的通知》(京政办发[1995]113号)等文件精神,针对失地农民,北京市政府主要采取了四种安置方式:一是招工安置“农转工人员” 二是货币安置“农转居自谋职业人员”,农民一次性全额领取安置补助费(1993年规定的安置补偿费标准为每人3万元人民币)后,自主择业,自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇;三是留地安置“农转居人员”;四是“社会保障安置”超转人员。具体政策措施包括:市民政局负责超转人员的管理,(村)居委会负责具体联络;市财政按年度向区、县,区、县按季度向街道、乡镇拨付经费,街道、乡镇按月将补助发至本人。超转人员生活补助费从1995年开始,在1995年标准基础上每年递增10%(暂定以10年为限),且每人每月增发医疗补助30元。截至2001年底,北京市超转人员人均月补标准为398元。
同时,政府对1995年以后征地的单位按每亩300至400元收取特别备用金,专门用于解决过去已转居人员因提高生活补助标准而造成的经费缺口问题。
北京市失地农民遭遇就业难题
对于四类不同的政策对象,北京市采取了不同的政策措施。现在来看,有一些问题十分突出。
农转工人员就业安置难且下岗、失业问题突出。据市政协常委张嘉兴统计,截止到2001年底,北京近郊区土地被征用而造成的“农转非”人员共计20.5万人,其中劳动年龄人口11.4万人,获得就业安置的为5.3万人,仅占46.49%。
上个世纪90年代中期以来,企业为减少冗员实行下岗分流,使得“农转工人员”首先受到冲击。丰台区卢沟桥乡太平桥村,1993年土地被征用时,实行招工安置的有3个队、1100余人,从目前了解的情况看,除少数安排在环卫、公交和房管部门的人员外,其他农转工人员90%以上都已下岗、失业。
北京市因征地农转居自谋职业人员大概在l0万左右,目前绝大部分处于失业状态。朝阳区来广营乡新生村,以前在集体企业工作的村民大约在50人左右,现在已经达到260人,近年来平均每年增加40余人,其中相当部分是以前领取过一次性安置补偿费的农转居自谋职业人员。
农转居劳动力由本乡、本村就地安置,从表面看,他们的失业问题并不严重。如丰台区卢沟桥乡现有农村劳动力24770人,登记失业人员只有460人,失业率仅为1.9%。太平桥村干部更是坦言,由于都是乡里乡亲,只要有就业意愿,村里都尽量安排,所以不存在失业问题。然而,实际情况是,乡村企业隐性失业现象极为普遍。主要表现在两个方面:一是目前无业或待工人员较多。卢沟桥乡待工人员4700多人,占全乡农村劳动力总数的19%。有一个村1200多农村劳动力,目前全部在家里呆着,仅靠村集体每月发给465元生活。二是单位或企业冗员颇多。以乡村绿化队、卫生队、治安队为例,截止到2004年4月底,来广营乡已就业的4693人中,从事绿化工作的有1037人、从事卫生保洁工作的有427人、从事治安联防工作的有355人,三者合计1819人,将近全部就业人员四成。
失地农民社会保障也成问题
农转工人员社会保险“接续”问题已经突显。征地农转工人员的养老、医疗和失业等社会保险待遇由接收单位基本负责,基本纳入了城镇职工社会保障体系。目前,这部分人只是在享受养老保险待遇计算缴费年限时会受到一些影响(政策规定,农转工人员的工龄或社会保险的缴费年限按其到安置单位报到之日起计算)。然而,一个不可回避的问题是,单位精减分流时,他们往往又首当其冲。按踵而来的问题是,因为脱离了单位,其社会保险缴费必然中断,往后的社会保险缴费如何“接续”,是一个普遍关心的问题。
目前,农转居自谋职业人员基本被排斥在城镇社会保障制度范围之外。这集中反映在自谋职业人员的“三险”(养老、医疗和失业)问题上。调查表明,“三险”问题是自谋职业人员最为忧心的,也是他们频繁上访的焦点所在。虽然政策规定,自谋职业人员一次性全额领收安置补助费后,养老、医疗和失业的问题应该自行解决。但是,调查资料显示,在自谋职业者人员中,自己缴费参加养老保险的尚不到1/3,而医疗保险和失业保险的参保率更低。
进一步分析表明,导致上述问题的一个最直接的原因是征地补偿标准过低,难以满足失地农民参加社会保险的需要。据测算,若按每年3600元(每月300元),领取15年计算,仅养老保险一项的费用就需要4～5万元。而1993年规定的安置补助费标准为每人3万元,缺额2～4万元。另据海淀区海淀乡介绍,他们若要为每个自谋职业者上“三险”,需要近亿元资金,解决问题的难度可见一斑。
从调查情况看,农转居人员得到的保障待遇有正式和非正式的区别,因此他们所面临的问题也有所不同:就正式的保障待遇而言,一是覆盖面窄,保障水平低。据统计,丰台区目前参加农村社会养老保险的农民仅占36%,而将近2/3的农民没有参加。在已经参保的人中,也有一部分只是象征性地缴费,到领取时每月只有几十元乃至几元。据介绍,现领取养老金最少的每人每月只有16元。由于近年来这项制度受到各方面的质疑,对制度实施的影响颇大,目前大量出现“断保”现象。二是发展不平衡,标准不统一。农转居人员的社会保障水平和对象范围在区与区之间、乡镇与乡镇之间、村与村之间、企业与企业之间差异较大。如农村社会养老保险,就保障范围而言,多数村把参加集体生产劳动的劳动力作为投保对象,有的村则把18～59岁劳动年龄阶段的人作为投保对象,个别村只给干部投保:就保障标准而言,有的村按将来每月领取600元的较高标准投保,有的村则按每年几十元的低标准投保;就缴费的分担比例而言,有的村是个人拿大头,有的村是集体拿大头,有的村是全部由集体包揽。在合作医疗方面,报销办法也是千差万别。
农转居人员享受集体福利同样面临两个突出问题:一是发展不平衡且稳定性差。农村集体福利的水平完全视集体经济实力而定,难免造成保障水平和范围的差别。二是集体福利的刚性使集体经济组织不堪重负。集体福利个人无需缴费,全部由集体经济承担。老龄化的发展和下岗、失业问题的突现,使集体经济日益难以承受,长此以往必然难以为继。更极端的是,为了保证农转居人员的退休金,一些乡、村及企业只得通过银行贷款发放。
超转人员社会保障的问题目前还没有完全暴露出来,但可以预见,若现行政策不改变,必然会出问题:一是现行政策对财政的压力很大。政策规定,超转人员的补助金应该由征地单位进行补偿,但实际情况是,征地单位的补偿十分有限。加上政府规定,超转人员的养老金要每年递增10%,十年翻一番。这笔开支将成为各级政府的一大负担。二是超转人员的医疗得不到有效保障。政策规定,超转人员的医疗实行包干制,每人每月发给医疗补助30元,其他概不负责。现在的问题是:超转人员大多年龄偏大,疾病较多,医疗补助如此之少根本无法保障医疗所需,超转人员的反映强烈。
不成问题的问题
通常认为,北京市的失地农民不应该形成一个问题,然而,客观上这个问题已经存在。究其原委,问题形成的影响因素有四:
①建设征地或变相征地过多过急造成了很大的就业压力。以北京市两道绿化隔离带地区为例,位于北京市三环路与四环路内外的第一道绿化隔离带,启动于2000年,2003年基本建成,绿化总面积102.3平方公里,涉及6个区,26个乡镇,91个行政村,339个自然村和3个农场,总人口88.5万。根据最新调整的规划,位于北京市五环路和六环路之间的第二道绿化隔离带于2003年启动,预计2006年完成,规划新增绿化面积163平方公里,涉及l0个区县,49个乡镇,l0个农场和6个卫星城及空港城,总人口90多万。
绿化隔离地区建设征用土地范围之大,涉及人数之多,征用地时间之短,前所未有,由此带来的就业压力可想而知。据统计,目前丰台全区共有1.8万农村富余劳动力,其中l0404人是因为绿化造成的。
②乡村企业受到冲击。除了受宏观经济环境的影响外(自20世纪90年代以来,乡镇企业显现出“资金密集和吸纳就业能力减弱”的趋势),一个重要的原因是绿化隔离地区的建设。这是因为,绿化隔离地建设导致大批乡村企业被迫关闭、搬迁和拆除。有资料显示,截止到2003年底,北京市第一道绿化隔离地区累计关闭、搬迁、拆除各类企业3238家,涉及职工9.1万人,本地职工4.9万人。
大批乡村企业被迫关闭、搬迁和拆除,在就业方面产生了一些负面影响,直接后果至少有二:大量已安置就业的转非劳动力集中下岗待业;以往安置转非劳动力的主渠道变窄甚至堵塞。一个典型的例子是,随着乡村企业就业岗位的减少或消失,现在各乡镇政府已经很不情愿接收转正留用人员了。尤为严重的是,被迫关闭、搬迁和拆除的乡村企业,在人员、时间、区域分布的相对集中的特点,更加剧了转非劳动力的就业难度。
③当前,以“市场就业”为取向的劳动用工制度改革和以“知识经济”为基础的产业结构调整,对求职者的年龄、知识、技能和市场竞争意识要求较高。失地农民在就业方面明显处于劣势。调查显示,截止到2004年4月底,朝阳区来广营乡劳动年龄人口共计4943人,其中45岁以上的占24.7%,初中及以下文化程度的占78.5%;无技术人员占73.4%。上述三大就业弱势(年龄偏大,文化程度不高和缺乏非农就业技能),再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素,严重制约了失地农民在就业市场上的竞争能力。另一方面,失地农民多处北京市集体经济和“瓦片经济”较发达的城乡结合部,他们依靠房屋租赁收入和集体经济分红就能过上达到或接近“小康”水平的生活。这种相对优越的生活环境,致使部分农民在被征地后对于工作环境和工资待遇要求较高。另一方面,征用土地时,往往是“时间短、任务重、涉及广”,在此过程中,农民始终处于被动地位。这使为数不少的失地农民能够找到“理由”对政府和集体“等、靠、要”。
④社会保障资金难以确保。以农转居人员为例,基于现行征地安置政策,农转居人员社会保障资金的来源渠道有三:即用地补偿金,绿色产业项目收益和商品房出租收入。但是,以上资金筹集渠道并不通畅。一是绿化用地(变相征地)补偿过低。二是绿色产业项目建设用地比例过低,限制过死,很难有经济效益。三是商品房出售收入因为各种风险因素存在而大打折扣。
许多城市政府在失地农民问题上采取的种种对策,基本上脱胎于甚至是“克隆”了近年来用于解决城镇下岗、失业问题的一系列政策措施。且不论这些政策在解决下岗、失业问题上效果究竟如何,失地农民的问题毕竟有其自己的规律性和特殊性,因此,在这些“正规”的政策思路之外,还有没有其他的可行之策呢?一些看起来是“非正规”的政策建议,可能很解决问题。
把所有劳动力都赶到市场上去“竞争”是不负责任的
土地对于农民来说,本来是一种可持续生计,只要农民手中有土地,在通常情况下他们就可以自给自足。因此,当土地被征用以后,我们的政策着眼点应该以一种新的可持续生计来取代之。
现行政策中最主要的应对措施,无非是让失地农民去劳动力市场找工作。然而,对相当一部分失地农民,尤其是男40岁、女35岁以上的失地农民来说,他们在年龄、体力、文化、技术等几乎所有的“个人素质”方面,都不具备竞争优势。即使经过一定的培训,再给予优惠政策,实际上都不能根本改变这种现状。何况我们正处于劳动力绝对过剩的社会背景下,把所有的劳动力都赶到劳动力市场上去“竞争”一番,也许并不是一个明智的政策,实际上还可能是一种对政策对象不负责任的推托之词。
我们能不能设计一个因势利导的社会政策,使他们重新获得可持续生计呢?答案是肯定的。房屋出租现在已是京郊农民收入中的一个大项。如果京郊的失地农民在获得“上楼”实惠的同时,还能获得同样或更大面积的房屋可用于出租,那么他们的“可持续生计”实际上就已经有了基本的保障。
类似的政策在国内外其实都很普遍。在欧洲各国,城市中人多有私人房屋出租,政府对出租房的必要设施有统一的规定,房主们还建立自己的行业协会,以求行业自律。在香港,对“原住民”有特别的给予宅基地的政策,出租房屋也是他们的主要收入之一。在国内,杭州在制定对失地农民的政策中就规定,除了考虑住房,还特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房,以解决他们的生计问题。
现在有一个认识上的误区,总是把城乡结合部的出租房屋与一些不良社会现象联系起来,政府常常把它们列为“消灭”的对象。实际上,问题在于对这些地区的管理不力而不在于这种需求和供给造成的“租房市场”本身。只要有流动人口存在,这种需要就会存在,出租房屋是不可能被“治理”掉的。所以,应该用积极的态度去引导它,加大管理的力度,这完全可以成为政府手中解决失地农民问题的一种明智的选择。
使农民持有集体经济股份也是一个可行之策
因为京郊的特殊地位,大部分乡村得以将集体经济保持至今,近年来,二、二产业,尤其是服务业的飞速发展使集体经济具备了相当可观的经济实力。随着城市化的进程,农民“身份变化”,逐渐转为城镇居民,村委会“性质变化”转为居委会,以往的集体所有制经济再维持下去在政策上、法理上都站不住脚了,乡村企业必然进行股份制改造。将现有的集体经济量化再以股份的方式分配给农民,是当前一种通行的做法,也是使失地农民获得可持续生计的可行之策。
然而,这样的政策安排是否有效,取决于这些企业改制后在市场上的生存和发展能力。如果把握住这样一个明晰所有权以及将经营权与所有权分离的契机,运作得当,这些股份制企业就有可能向现代企业的方向发展,作为股东的农民,包括失地农民,也就有了经济上的保障。
但是,这样的政策设计受外部环境的影响比较大。除了市场风险可能带来的负面影响外,京郊集体企业受到的行政干预也是显而易见的,从某种意义上说,可能还大于国有企业。调查中发现,普遍存在基层政府把征地或变相征地的不良后果强加给集体经济的倾向,经济负担、就业压力最终都要集体来背负。如前所述,使乡村企业出现了类似国企的冗员过多和隐性失业的现象,甚至有过之而无不及。如此发展下去,集体经济如何负担得起,有些乡村现在已经处于负债经营的尴尬局面。
建立专门针对失地农民的社会保障基金
在征用农民的土地时,要从“最后的保障”的角度来审慎地处理这个问题。要留足资金,对失地农民的养老、医疗和失业问题应该有个说得过去的政策安排。
目前,政府给予农民的征地补偿实在太少,特别是对于因公共工程或公益性项目被征用土地的农民。如果是变相征地,农民只能得到“政策”和很少的现金补偿。从保障生存权或基本生活权力的角度考虑,这意味着相对确定的可持续的“土地保障”被以市场为着眼点的不确定的“政策”取代了,这对失地农民是不公平的。
建议政府从土地差价中以一定的比例提出一笔特别的基金,用于解决所有失地农民的社会保障问题。不仅要考虑现在和以后的被征用土地的农民的问题,对20世纪90年代以来的被征用土地农民也要有相应的对策。这部分失地农民距离老龄阶段更近或已经进入老龄阶段,需求也更迫切。对于他们中的大多数,用鼓励自谋“可持续生计”的方式来解决当前的生活问题,可能是最切实际的。
为失地农民而设立的各项社会保险制度,不要直接与现行城镇职工社会保险制度衔接。应推广浙江省的经验,设计一种“少缴费、少得益”的新制度。参保者得益“少”的下限,以保障“基本生活需求”为准。
需要说明的是,这样的政策选择不是权宜之计。因为现行城镇职工社会保险制度是一个有很大缺陷的制度,这些缺陷就包括保障的标准过高,超过了各方(政府、企业、个人)的负担能力,因此,企业和个人参保积极性都受到影响(近年来扩面受阻便是一明证)。因此,在东部沿海一些发达地区,已经考虑使这项“低进低出”的制度发展成为主要的制度,以让企业自由选择,给予它更大的发展空间。将现行城镇职工社会保险制度局限于“体制内”,使之随着市场的发展和民营经济的壮大而自生自灭。
至于现行的农村养老保险制度,这类纯粹的储蓄积累式的制度在当前的社会环境和经济条件下是没有发展潜力的。
要解决失地农民的问题,“可持续生计”也许是一个比现在常用的“就业”或“弹性就业”内涵更深、外延更广因而更具生命力的概念。生计是否可持续,要问市场,我们千万不要用行政权力去破坏有生命力的市场。而维持生计和参与社会,在现代社会中完全可以分开而成为两条平行的人生轨迹。
在解决了失地农民的可持续生计之后,应该以社区为依托,组织这些“新市民”进行各种健康的文化、教育和培训活动。城市化的本质是人的城市化,而不仅是拥有大高楼、大马路、大广场。所以,对于失地农民,不管他是否已经转为城镇户口,都要为他们提供走向城市文明的各种角色转化和适应环境的服务。
(作者系中国社会科学院社会政策研究中心研究员)