行政、民事交叉案件诉讼程序研究

邵明石     , 王兆雷
上传时间:2010-4-23
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关键词: 行政/民事/交叉案件/诉讼程序
内容提要: 我国现行法律对于刑事、民事交叉案件已有了相关规定,而对于民事、行政交叉案件如何处理,则缺乏明确规定,给司法实践中处理此类问题造成了一定的困难。而从行政、民事交叉案件的法理基础入手,深入剖析民事案件与行政案件发生交叉的情形及其原因,具体分析交叉争议案件的类型,不应一概而论,针对民事、行政交叉案件的不同类型确定不同的诉讼程序模式,行政附带民事诉讼、分案审理、并案审理,以解决民事、行政交叉案件,达到提高司法效益的目的。
我国的诉讼程序法包括刑事、民事、行政三大诉讼法。而现实生活中的法律纠纷,并不都是刑事、民事、行政纠纷各自完全独立,往往会发生刑事与民事、刑事与行政、或者民事与行政相互交叉的情形,其中最为常见的为刑事与民事、民事与行政案件的相互交叉问题。对于刑事、民事交叉案件,我国现行法律已有了相关规定,而对于民事、行政交叉案件如何处理,则缺乏明确规定,给司法实践中处理此类问题造成了一定的困难。本文就此问题作一探讨。
一、          行政、民事交叉案件之法理基础
所谓行政、民事交叉案件,是指在案件的审理过程中,同时存在均需解决的行政争议和民事争议,两个争议在法律事实上互相联系,处理结果上互为因果或互为前提的案件。一般来说,民事纠纷与行政纠纷是各自独立的,迥然不同的民事、行政法律关系可以确定不同的纠纷性质,其引起诉讼产生的民事案件与行政案件也是两种完全不同类型的案件,二者之所以会发生交叉的情形,主要是基于以下原因:
1·实体法的划分与社会生活一体化之间的矛盾。我国的刑事、民事、行政三大实体法将社会生活划分为不同领域,不同类型的纠纷适用不同的实体法律规范,民事纠纷的解决适用民事法律规范,行政纠纷的解决适用行政法律规范,然而这种法律类别的划分是人为的,它与社会生活的一体化之间必然产生矛盾,比如一些民事活动在很多情况下与行政主体的行政职权行为密切相关,或者由于行政权的行使,导致民事主体的民事权益受到影响,或者民事主体的同一行为既违反了行政法律规范,又违反了民事法律规范,由此产生行政法律责任与民事法律责任的竞合,这些情形都会导致民事实体法与行政实体法在调整社会生活时,产生一定的交叉现象。
2·诉讼程序的不同与争议解决一体化要求之间的矛盾。我国实行刑事、民事、行政三大诉讼制度并列的诉讼体制,不同性质的案件适用不同的诉讼法,适用不同的审判程序,表现在民事案件与行政案件的审理上,民事案件适用民事诉讼法,行政案件适用行政诉讼法,这是两种完全不同的诉讼程序,如民事案件可以反诉,可以调解,可以适用简易程序,一审适用普通程序的审理审限为六个月,有法定情形不能在审限内结案的,经本院院长批准即可以延长审限六个月等,而行政案件则不可以反诉,不能调解、和解,不适用简易程序,所有案件一律适用普通程序审理,一审应在三个月内审结,不能在三个月内审结的,需经省高级人民法院批准才能再延长审限三个月等。在民事、行政不同案件适用不同的审判程序与对法律纠纷一体化解决要求之间的矛盾也是导致民事、行政案件交叉的原因。
3·法院内设审判机构的不同与法律纠纷一体化解决之间的矛盾。根据法院组织法及行政诉讼法的规定,我国法院内部设置刑事、民事、行政审判庭等审理不同性质的案件。法院内部审判机构设置的不同要求将相互关联的民事、行政案件分置两个不同的审判庭由不同的审判人员进行审理与法律纠纷一体化解决要求之间的矛盾也是导致民事、行政交叉案件产生的原因之一。
二、          行政、民事交叉争议案件之类型
诉讼程序的设置目的在于解决当事人之间的争议,故应当以争议之中心作为民事、行政交叉案件分类的主要标准。根据民事、行政争议之间的主次关系,可将民事、行政交叉案件主要划分为以下三种类型:
(一)   民事辅助型交叉案件。这类案件从总体上看属于行政案件,当事人提起诉讼主要是为了解决行政纠纷。根据民事争议与行政争议之间的依存关系,可将其分为民事必要型与民事关联型交叉案件两类:
1·民事必要型交叉案件。在该类交叉案件中,当事人的争议在本质上属于行政争议,争议发生在行政相对人或利害关系人与行政主体之间,当事人提起诉讼的目的在于解决行政争议,但由于民事行为对行政行为的作出具有实际影响,民事争议的解决成为解决行政争议的前提条件,决定、影响着行政争议的处理,不解决民事行为的合法性问题,行政审判无法进行,而行政案件的结果则对民事争议的解决不产生影响。这类案件主要见于以形式审查为要件的行政登记、行政许可行为中。
2·民事关联型交叉案件。关联争议中,一种争议的解决不能同时解决另外一种争议,可以分别审理,只是基于二者之间的内在、直接的联系,从整体考虑,可以更全面、公正、高效地解决两个性质不同的争议。在民事关联型交叉案件中,由于民事争议与行政争议之间所具有的关联关系,行政争议的解决涉及到民事案件。这类交叉案件大多发生在行政处罚中,行政相对人对行政执法机关作出的行政处罚决定不服提起行政诉讼,同时提起民事赔偿请求,形成民事、行政交叉案件。
(二)   行政辅助型交叉案件。这类案件从总体上看属于民事案件,当事人提起诉讼主要是为了解决民事争议。根据行政争议与民事争议之间的依存关系不同,也可将其分为行政必要型与行政关联型交叉案件两类:
1·行政必要型交叉案件。在该类关联案件中,当事人的争议在本质上属于民事争议,争议发生在平等主体之间,当事人提起诉讼的目的在于解决民事争议,但由于行政行为的介入,行政争议成为解决民事争议的前提条件,决定、影响着民事争议的处理,不解决行政行为的合法性问题,民事争议无法解决,而民事争议的解决则对行政争议的解决不产生影响,因此,行政案件的审理成为民事案件审理的必要条件,不审理行政案件,民事案件无法审理。行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为,由此影响民事争议的行政争议也分为抽象行政行为争议和具体行政行为争议。对于抽象行政行为争议,由于行政诉讼法没有赋予法院行政诉讼受案权,故不产生行政诉讼问题,民事审判庭可以依照《立法法》及相关法律规定对抽象行政行为自行进行司法审查。而对于具体行政行为争议,则可能产生行政诉讼。
2·行政关联型交叉案件。行政关联型案件与民事关联型案件相比,其区别在于当事人的争议主要是民事争议。行政争议与民事争议之间的关联在于两个案件均基于同一当事人的违法事实引起,但两个案件谁先谁后审理对另一案件的审理没有影响,可以同时进行。这类案件常见于相邻权纠纷案件中。
(三)   行政争议和民事争议并重的交叉案件。这类案件中,行政争议由民事争议引起,但争议当事人的诉讼目的在于解决民事争议,只有民事、行政争议同时解决,当事人的诉讼目的才能实现。在行政裁决案件中,行政相对人不服行政机关对民事争议所作居间裁决提起行政诉讼要求撤销行政裁决行为,同时要求法院对所裁决的民事争议一并作出处理而引发的交叉争议案件是这类案件中最常见的情形。
行政裁决是指行政主体依照法律授权,对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。如《城市房屋拆迁管理条例》第14条规定:“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限,经协商达不成协议的,由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的,由同级人民政府裁决”。国务院专利行政部门依照《专利法》第54条的规定对取得实施强制许可的单位或者个人与专利权人之间因使用费发生争议作出的裁决也属于这类行政裁决。
三、          行政、民事交叉案件诉讼模式之选择
审判实务中,对行政、民事交叉争议案件的处理方式有行政审判庭与民事审判庭分别受理行政案件与民事案件,并分别审理,分别裁判;行政案件与民事案件分别受理,但民事案件先中止审理,等待行政案件裁判结果为裁判依据,实行先行政后民事;用行政附带民事诉讼的方式解决,由行政庭受理,对行政争议与民事争议一并审理,一并裁判。一并审理式,当事人提起民事诉讼,由民庭对民事、行政关联争议一并审理,并对具体行政行为的合法性进行司法审查但不对其作出裁判,仅对当事人提出的民事诉讼请求进行裁判。而适用何种诉讼程序模式审理民事、行政交叉案件,不应一概而论,应当具体问题具体分析,针对民事、行政交叉案件的不同类型确定不同的诉讼程序模式:
(一)   行政附带民事诉讼
民事辅助型交叉案件中的民事关联型案件,可以适用行政附带民事诉讼模式审理。行政附带民事诉讼,是指在行政诉讼过程中,人民法院根据当事人或者利害关系人的申请,受理与被诉的具体行政行为密切相关的民事争议,将行政争议与民事争议一并审理,一同判决的诉讼制度。附带诉讼是指由于同一个事实同时侵犯了两种不同性质的法律规范,于是对同一行为事实应当适用的规则、时间、空间、权益等方面发生了冲突,保护私权利与保护公权利在诉讼的时空点上必须做到兼顾安排,为避免不同权益的保护不周到和权益的不均衡局面,诉讼构造上创设了附带诉讼制度,以便在主诉保护一种权益的同时通过附带诉讼保护另一种权益。附带诉讼从性质上讲是属于不同性质的诉讼合并,附带只是程序上的附带,被附带的诉讼与附带的诉讼之间是可以完全分离的,可以附带也可以不附带,但二者由于法律事实的同一性等原因,导致一个诉讼必须以另一个诉讼的审理结果为依据,或者一个诉讼对另一个诉讼的审理有重大影响,导致在前一个案件未得出法定结论前,无法继续审理,此时将两个案件合并审理可以防止两个案件分别裁判出现矛盾,被附带的诉讼可以称为主诉讼,附带的诉讼可以称为从诉讼。
1·行政附带民事诉讼案件成立的条件和主要特征。①同时存在行政诉讼与民事诉讼,这是行政附带民事诉讼成立的首要条件,即行政案件及民事案件均依法成立,符合受案条件。②行政诉讼与附带的民事诉讼之间具有关联性,即附带民事诉讼与被诉的具体行政行为密切相关,被诉具体行政行为处理的事项涉及到当事人之间的民事权利义务关系。③行政诉讼请求与附带的民事诉讼请求有内在的联系。行政附带民事诉讼中,存在两种性质不同但又具有内在联系的诉讼请求,行政争议性质的诉讼请求和民事争议性质的诉讼请求,两种争议之间的联系表现在两种性质的争议由同一民事行为引起,且民事争议的解决依赖于行政争议的解决。④行政诉讼案件和附带民事诉讼案件属于同一法院管辖。⑤当事人在行政诉讼过程中提出民事诉讼,即两个诉讼必须发生在同一诉讼程序中。
行政附带民事诉讼案件在适用法律和遵循的法律程序上具有双重性。除适用行政诉讼法有关规定,遵循行政诉讼法的基本原则外,还要适用民事诉讼法,遵循民事诉讼法的基本原则,在二者发生法律冲突时,应当适用行政诉讼法的有关规定,对行政诉讼法没有规定的,可以适用民事诉讼法的有关规定。部分当事人在诉讼法律地位上具有双重性。在该类诉讼中,有的当事人可能同时担任原告和被告两个角色。如甲因与乙斗殴致乙轻微伤,公安机关对甲作出治安处罚,甲作为侵害人不服公安机关的行政处罚提起行政诉讼,乙作为受侵害人要求甲赔偿损失提起附带民事赔偿诉讼,甲既是行政诉讼的原告,又是民事诉讼的被告,而乙则既是行政诉讼的第三人又是民事诉讼的原告;或者乙认为公安机关对甲作出的治安处罚畸轻,要求加重对甲的处罚,同时提起附带民事诉讼,要求甲赔偿其损失,此时乙既是行政诉讼的原告又是民事诉讼的原告,而甲则既是行政诉讼的第三人又是民事诉讼的被告。行政机关在行政附带民事诉讼案件中,只是行政诉讼的被告,附带的民事诉讼与其没有关系,既不是附带的民事诉讼的原告,也不是附带的民事诉讼的被告。尽管有的当事人主体角色重叠,但在不同的角色中具有不同的诉讼权利与诉讼义务。各民事、行政法律关系当事人在不同的诉讼中负有相应的举证责任,不可替代。
2·行政附带民事诉讼案件的范围与意义。行政附带民事诉讼的范围不宜确定过宽,应作适当限制。笔者以为应当符合以下条件:同一法律事实既违反了民事法律规范,又违反了行政法律规范;行政机关在处理行政违法行为的同时基于法律的授权,可以对民事争议进行处理;行政相对人对民事争议的处理结果不服,有权另行提起民事诉讼。行政附带民事诉讼,由行政庭在审理行政争议的同时将与其相关联的民事争议一并审理,避免了对一些事实由当事人重复举证、法院重复查明和认定,可以节约司法资源,提高诉讼效率,及时保护当事人的合法权益;方便了当事人诉讼,为当事人节约了时间、精力和金钱;由同一审判组织进行审理,将全部案情统一考虑,可以防止案件审理的片面性,避免不同审判组织对同一事实作出不同认定,导致出现判决冲突的尴尬现象发生,有利于保障法院裁判的统一性,保障案件处理的公正与准确。
(二)   分案审理
行政(民事)必要型交叉案件及行政关联型交叉案件,均应当分案审理。
1·行政必要型案件先行后民。先审理行政诉讼案件,解决民事诉讼的前提问题,民事案件中止诉讼,待行政案件审理终结后,再行审理。除无效行政行为自始无效外,具体行政行为一旦成立,即具有法律上的确定力、拘束力、执行力,非经法定程序不得否定其合法性。而在具体行政行为争议解决成为民事争议解决的前提条件时,如果不通过行政诉讼先行解决行政争议,将导致民事审判处于两难境地:如果民事审判直接以行政行为为依据作出判决,如将来行政审判的结果撤销了该行政行为,则使民事判决失去基础,成为空中楼阁;民事审判中因行政行为有争议而不作为证据,随意否定行政行为的法律效力,如果行政判决维持了行政行为,民事审判中败诉的当事人必然会以行政判决为依据请求法院改变原来的民事判决,造成法院判决的矛盾。要解决该矛盾,必须先审理行政案件,民事案件中止审理,待行政案件审理终结后,再恢复审理民事案件。
2·民事必要型案件先民后行。行政必要型交叉案件相反,民事必要型交叉案件应当先中止行政案件的审理,待民事案件审理终结后行政案件再恢复审理。如果当事人对民事争议未提起民事诉讼,经法院通知后仍不提起的,对民事争议的内容只作证据性审查。如果不是一案的审理必须以另一案的审理结果为必要条件,不得中止案件审理。实践中,由于民事、行政争议分属不同的审判庭审理,容易出现两个审判庭均以须等待另一案的审理结果为由中止审理或者民事、行政案件均以无须等待另一案的审理结果为由,各自审理各自裁判问题,导致判决结果对当事人不负责任,以至于当事人的实体争议长期无法得到解决,当事人无法从案件中真正得到解脱,需要法院内部两个审判庭之间互相协调,以避免出现此类现象,给当事人造成诉累。同时,应当充分尊重当事人的程序选择权,实践中有的法院强行中止案件审理,要求当事人先行提起民事(行政)诉讼的做法应当摒弃。
3·行政关联型交叉案件分别审理。行政辅助型交叉案件中,行政关联型由于两个案件之间除了基于同一法律事实从而产生两个争议外,两个案件之间没有紧密联系,两案的审理结果没有相互依存关系,应当分别进行审理。
(三)   并案审理
对于解决行政争议与民事争议并立的交叉争议案件,在当事人诉讼制度中,由于对行政主体的行政裁决行为适用民事诉讼程序作出裁判,容易混淆民事诉讼与行政诉讼的界限,否定行政行为本身的公定力,且该制度在我国实行没有法律依据。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”该司法解释确立了我国行政诉讼中处理该类民事、行政并立交叉案件即行政居间裁决行为引起的争议的司法制度,即并案审理制度。很多人以为这即是我国行政诉讼法中关于行政附带民事诉讼制度的规定。该认识混淆了附带审理与并案审理的区别。
行政裁决引起的民事、行政交叉案件中,行政机关居间裁决行为的目的在于解决民事争议,民事争议先于行政争议存在,行政争议是在解决民事争议的过程中产生的,二者具有关联性。行政裁决的相对人对行政裁决不服,实质上是对民事争议的处理结果不服。只有行政争议与民事争议同时解决,当事人的诉讼目的才能实现,两种争议不能分开审理。当然,如果当事人在行政诉讼中仅要求解决行政争议,撤销行政裁决,未要求法院一并解决民事争议,提起民事诉讼请求的,不产生并案审理问题。法院对行政裁决行为进行司法审查,如果认定行政裁决事实清楚、证据确凿,程序合法,适用法律法规正确,判决维持,则意味着民事争议已同时得到解决,可判决驳回原告的民事诉讼请求。如经审查认为行政裁决行为违法予以撤销,则需要对民事争议一并进行审查裁判,否则往往会产生“官了民不了”问题。
需要指出的是,行政居间裁决权系法律赋予行政执法主体的准民事司法权,出于行政执法机关处理行政争议的专业性及政府扩大社会管理和服务性功能的体现,赋予行政执法机关对与行政争议相关联的平等主体的民事纠纷进行调处的权力是社会发展的必然需求。由行政执法主体先行处理民事纠纷可以起到稳定社会秩序的作用。毕竟与之相比,诉讼具有程序繁杂、费用较高且容易伤感情等不利因素。选择行政机关居间调处,对民事争议的当事人来说,是解决纠纷的优先选择。然而,法院才应该是定纷止争的最终主体。行政机关居间处理民事争议,经调解达成协议的,由行政机关出具调解书,调解书生效时间由民事争议双方当事人自行约定。经调解未达成协议的,行政机关可以出具裁决书,裁决书亦应确定一定的生效期限。在调解书、裁决书生效前各方当事人对调解书、裁决书不服的,可以向法院另行提起民事诉讼,法院受案后原调解书、裁决书自然不产生法律效力,双方当事人在生效期间届满时均未起诉,视为接受该调解、裁决意见,由当事人双方自行履行。如此修改后,该类民事、行政关联争议案件将不复存在,成为单纯的民事争议案件。
不同类型的民事、行政交叉争议案件属于人为的划分,这种划分不应当成为当事人解决法律争议的司法障碍。采用何种诉讼模式解决民事、行政交叉案件,不应拘泥于上述固定形式,而应以解决实体争议需要为标准。由于民事、行政案件总体上的差别不如刑事案件与民事案件之间差别大,随着诉讼法律制度的发展,对于民事、行政交叉案件,完全可以由法院内部的一个庭室适用一个程序(或者民事附带行政诉讼,或者行政附带民事诉讼)予以解决,在程序设计上,根据民事附带行政诉讼或者行政附带民事诉讼的不同情形,对相应的法律程序作出适当调整,这种调整可以视作对特定当事人的特殊规定,从而达到民事、行政交叉案件一体解决的理想状态,达到提高司法效益的目的。
注释:
作者简介:邵明石,山东大学党委统战部,山东大学法学院行政法学专业硕士研究生;王兆雷,中国人民大学法学院民法学博士研究生(邮政编码　250100 )
出处:《中共济南市委党校学报》3 / 2007