浅谈地方财政与开发性金融的和谐发展

王　力
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摘要：财政与金融在经济社会发展中相辅相成，共同担负着艰巨的融资任务。而地方财政和开发性金融如何合理定位、科学分工，既解决地方基础设施建设中的资金短缺问题，又能防范金融风险，实现经济、金融的良性互动，实现地方经济的健康协调发展，是本文主要探讨的问题。
关键词：地方财政；开发性金融；和谐发展
中图分类号：Ｆ８１２．７Ｆ８３２．３３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－９０３１（２００６）１０－００６５－０４
在我国城镇化和城市现代化发展过程中，财政和金融担负着艰巨的融资任务，地方财政和金融业如何合理定位、科学分工，既解决地方基础设施建设中的资金短缺问题，又能防范金融风险，实现经济、金融的良性互动，实现地方经济的健康协调可持续发展，是一个值得深入研究的课题。
一、财政与开发性金融的内在联系
财政和金融虽然处于社会再生产的不同环节，职能分工也有所不同，但一直密切配合，在经济社会发展中相辅相成，成为经济社会发展的重要内容和推动力。
开发性金融作为一种特殊的金融形式，和一般性金融相比，有四点显著的特征。一是开发性金融的资金来源不同。一般性金融机构的资金来源于民间资金，即使是带有政府性质的政策性金融机构，其资金来源也是社会资金。而开发性金融机构的资金是财政资金，是财政资金的信贷化，即把财政资金用市场化的方法运作。二是开发性金融的资金是长期资金，需要资本市场提供。开发性金融属于资本融资的过程，承担了长期融资的任务。三是开发性金融以政府干预为主要特征。西方国家开发性金融都是政府干预、政府主导，但运作是市场化的。四是开发性金融本质特征是市场运作，有明确的定价理论和产权关系。
开发性金融作为政策性金融发展到一定阶段的产物，和国家财政也有明确的联系和区别。二者在贯彻执行国家战略意图和战略目标上是一致的。但在运行机理和侧重领域等方面，开发性金融和财政又有明显不同。简单的说，财政是满足公共需求的分配活动，无偿性是其基本特征。而开发性金融是信贷资金运用服务于国家产业发展政策，其有偿性的基本运作方式和财政运用范畴相比有显著不同。明晰了两者的不同之处，就可以认识到，开发性金融更适于成为政府和市场的桥梁。涉及公共产品和准公共产品的领域，财政更为侧重提供纯公共产品，而开发性金融提供比较接近于有一定私人消费特征的准公共产品，这些产品的生产和经营运用商业化模式进行能达到效益更优和效率更高的目的。[１]
二、财政与开发性金融相结合是欠发达地区实现经济社会和谐发展的重要选择
从国内外城市发展的实践过程来看，搞好城市基础设施建设是地方政府的重要职能。以道路桥梁、地下管网和环境保护为主要内容的城市基础设施项目，都具有投资规模大、建设周期长、收益率较低和公益性、系统性强的特点，而且具有一定的垄断性，这就使得企业资本、民营资本等社会资本不愿意或无能力介入，因此，基础设施项目投融资难成为一种普遍现象。在传统体制下，城市基础设施项目投资完全依靠政府投入，运营主要靠财政补贴，管理部门有一分钱干一分事，缺乏全面规划、统一建设、自主经营的意识，导致城市基础设施建设滞后，维护管理不到位，影响了城市载体功能的发挥，也在一定程度上影响了经济和社会的加快发展。
到了２０世纪９０年代以后，随着市场化改革进程的不断加快，有的地方政府为解决城市基础设施建设的资金瓶颈问题，依托政府掌握的国有土地、特许经营权、收费权等城市资源，通过组建城市基础设施投资公司等方式，走出了一条主要依靠市场化运作建设和经营城市的新路子，创造出了不少成功的经验。自２００３年以来，海口市在这方面也进行了一些有益的尝试，主要通过财政担保、财政贴息等方式，向世行、亚行、外国政府银行、国内商业银行等金融机构借款或利用国债转贷等方式筹集了部分资金，用于城市基础设施建设。但由于海口工业化水平低，经济量小，经济基础薄弱，加上商业信贷的逐利性，大量经济社会发展薄弱环节仍然得不到商业金融的支持，还是主要靠财政资金。而财政资金十分有限，难以满足以人为本、经济社会和谐发展的要求。由于我国资本市场还处于起步阶段，资本市场作用的发挥要受市场本身周期性的影响。在相当长的时期内，欠发达地区通过资本市场筹集资金加快城市基础设施的建设和发展还很难实现。对于落后地区而言，以信贷资金为主的融资格局还很难改变。随着《担保法》的出台，国家明令禁止地方财政提供贷款担保，政府直接融资的渠道受到很大限制。在此背景下，从２００３年开始，海口市在国家开发银行开发性金融先进理念的启发下，借鉴兄弟省市城市建设投融资经验，通过搭建能够进行公司化、资本化运作的法人实体（组建海口市城投公司），并持续向其注入一定的资产和资金，授予必要的城市资源，使其具有独立的承贷、举债和偿债能力，代表政府行使城市基础设施项目建设的出资人职能，举债进行城市基础设施的适度超前建设，通过向社会提供路桥等公共、准公共产品的方式，带动城市整体价值的提升，促进环境改善、地价提高、税收增长、就业增加，从而形成一个城市、一个地区的大的良性循环，大幅度提高城市的综合实力和整体竞争力。
从开发银行近几年在海口的实践来看，地方财政与开发性金融对接，开展密切合作，不仅是成功的，而且是有效的。开发性金融和地方财政的互补与互动，是财政融资与信贷融资两种融资方式的有机结合，是政府组织优势和开发银行融资优势的有机结合，是经济基础和上层建筑的有机结合。从某种意义上来讲，以开发性金融推进市场建设和社会发展的实践是独特的。在合作中主要有三个明显特点：
一是规划合作，将金融服务与政府的发展思路相结合，有利于战略目标的顺利实现。开发银行主动参与市、区两级政府的“十一五”规划编制工作，为各级政府等重大项目提供财务顾问服务。政府提出发展目标，金融部门提供融资设计，双方按照规划开展卓有成效的业务合作，使政府的发展战略目标得到金融资金的有力保障，保证了地方财政收入的持续增长。尤其是通过金融服务于海口的重大项目建设，有力地提升了城市整体功能，改善了海口的投资环境。
二是体制改革合作，将基础设施贷款与经营城市理念相结合，推进了城市建设投融资体制改革。通过与开发银行共建融资平台，培育具有融资功能、逐步面向市场的政府融资机构，政府在财政收入逐年增加的基础上适度负债，加大对城市基础设施的投入，不仅没有额外增加财政的负担，反而推动了城市建设领域的投融资体制建设，构筑起地方财政收入增长的良性循环机制，既实现了经济社会发展目标，又有效防范了金融风险。
三是金融创新合作，将金融中心建设与城市建设相结合，搭建起财政和资本市场之间沟通的桥梁。近年来，开发银行结合海口实际，积极鼓励金融创新，搭建资金平台，开展管理资产业务，推动信贷资产交易市场建设。通过这些金融创新，以信贷融资为过渡，不仅拓展了政府项目的市场出口，吸引商业金融和其他社会资金支持重大项目建设，而且相关金融产品的推出，也大大丰富了海口的金融市场，有力地提升了海口金融环境建设。
三、地方财政与开发性金融相结合的积极意义
政府与开发银行合作的实践充分表明，财政与开发性金融具有良性的互动作用，两者相互补充，相互支持，相互促进，能够形成合力，可以产生明显的放大作用，对加速经济社会发展、全面建设小康社会与构建和谐社会，都有非常积极的意义。
１．有利于支持地方经济社会的科学与和谐发展。以海口市为例，开发银行１９９８年以来在海口地区累计发放贷款超过４１．１８亿元，弥补和缓解了财政融资链的不足和波动，有力地支持了海口市重大项目建设、经济结构调整以及宏观调控落实。在实际运行中，开发银行支持经济社会发展的同时，致力于微观制度和市场基础设施建设，特别是使企业成为按照市场化规则规范运作的主体，从根本上构筑了健康经济的内容，并且支持和促进培育新的经济增长点。同时，在三农、教育、卫生、中小企业等社会发展瓶颈领域，以融资推进市场建设，发挥政府、市场、金融和企业的合力，为社会发展建设一个融资体系，弥补了财政资金在社会瓶颈领域投入的不足。在财政资金有限的情况下，开发银行资金的进入，缓解了财政的难题，起到了配合和支持的作用。
２．有利于建设健康的地方财政，增强地方经济实力。通过进行开发性金融合作，把政府的组织协调优势和开发银行的融资优势相结合，目的是以融资推动实现政府的发展战略，通过聚合社会的各种资源、力量，促进项目建设和市场建设的双成功，从而增加税收，提升财政能力，为经济社会发展服务。一是支持地方政府做好发展规划，针对政府关注的热点、难点问题，主动弥补地方政府的融资缺口，在综合考察地方可支配财力、财政收入增长率、建设支出占比等因素的基础上，审慎授信和贷款，实行信用与债项双重评审，使有限的财政资金发挥出杠杆作用，扩大了融资的规模，维护了地方财政的健康安全。二是实行大额贷款承诺，搭建资金平台，利用综合收益还贷，注重长期现金流效果，同时，培育市场资金的进入和退出机制，促进资金实现合理有效配置和良性循环。[２]
３．促进区域金融生态环境的改善，有利于建设健康型的金融体系。开发银行在加强内部管理的同时，注重信贷资金带动经济社会运转深层次观念的转变和社会力量的整合，用于加强信用建设。不仅保持了自身先进的市场业绩和健康可持续发展，成为金融体系中重要的支持力量，而且通过和商业性金融机构合作，发展资产管理和资金管理业务，引导社会资金投向开发银行，形成了开发性金融、政策性金融、商业性金融、民间金融和谐共存，共同发展的金融市场格局。
４．形成了城市建设投融资借、用、还的良性循环机制，解决了多年来制约城市基础设施建设资金瓶颈问题。为了确保海口市城投公司能够具有举债和还贷的能力，海口市对延续多年的土地行政划拨制度进行了彻底改革，从２００３年起经营性土地全部由市土地储备整理中心进行统一收购、整理、储备、出让，通过招、拍、挂进入市场。同时规定，每幅土地完成出让后的５个工作日内，市土地储备整理中心要将土地出让金上缴到市财政专户，市财政再将这部分资金回流到在开发银行设立的偿债资金专户。这样，既把土地的商品属性和潜在收益显化出来，使政府历年投入和今后投入基础设施建设所带来的土地增值收益收归国有，同时又规范了资金的拨付流程，最大限度地保护好债权人的利益。正是在这种良好机制的作用下，海口市能够在短时间内筹集到大量建设资金进行大规模基础设施建设，城市载体功能和城市面貌发生了根本性变化，建成了一批城市绿化、环境保护项目。[３]
５．形成了规范的城市基础设施的规划、建设、管理、监督体系。为了保证开发银行大额贷款的按时还本付息，规范资金的运作和管理，提高资金使用效益，海口市从加强用地管理入手，统一规划建设项目，严格实行项目的投资评审，所有建设项目一律实行公开招投标。同时，围绕贷款的借、用、还，建立了贷款和偿债资金的监督检查制度。成立了市开行贷款资金使用监督领导小组，建立了严格的监督管理制度。领导小组定期听取汇报并对主要项目进行审查决策。市审计局、监察局和开发银行海南分行以资金流动为主线，资金流到哪里，审计监察就跟到哪里，以此强化外部监督。市财政局、市审计局定期对土地出让收益征缴部门进行监督检查，确保了土地收益资金及时足额入库，按时还本付息。
四、地方财政与开发性金融合作必须注意防范和化解财政金融风险
近年来，随着经济建设和社会事业的不断发展，各级政府为了加快基础设施建设步伐，千方百计通过各种渠道增加投入，政府直接债务和或有债务规模不断扩大，在一定程度上促进了地区经济加快发展。但是，政府债务规模过大，必然形成一定的偿债压力，特别是债务规模超过政府承受能力时，必将产生金融风险和财政风险。因此，各级政府特别是财政部门，一定要高度重视防范和化解财政金融风险工作。
１．促进经济平稳较快发展，努力增加财政收入来源。在财政资金和开发性金融相结合的过程中要充分发挥财政资金引导作用和财政政策的杠杆作用，不断改善经济发展的基础条件和政策环境，积极培育新的经济增长点，巩固现有财源，培养和壮大后续财源，努力扩大经济总量，使财政收入增长建立在稳固的基础之上，提高财政资金保障和抵御风险的能力。其中，最重要的就是加强国有资产收益管理，合理规划、储备和使用各种土地资源，最大限度地实现国有资产保值增值，形成稳固的偿债资金来源。
２．合理控制债务规模，建立风险预警系统。政府部门要按照量力而行、审慎适度的原则，充分考虑经济发展水平和财政承受能力，合理确定政府债务规模。政府债务要严格限定使用范围，负债建设项目应属于公益性领域，主要用于区域整体经济发展所急需建设的基础设施和公用设施项目。完善政府债务统计报告制度，建立政府债务风险监测指标体系，对政府债务的规模、结构和完全性进行动态监测和评估，及时制定和采取有效措施，将各项风险指标降低到可控范围之内。同时，各级财政必须建立风险偿债机制，要按照政府性债务余额的一定比例设立偿债准备金，实行专户管理、专款专用。[４]
３．加强政府债务管理，切实落实还款责任。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。建立健全政府性债务管理工作责任制，确定政府性债务的主管部门和责任分工，将政府性债务情况纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。要加强政府性债务项目财务监督和绩效评价，全面、及时掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金的使用情况，加强稽核检查，实行过程控制，对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按合同及时偿还债务的，要追究有关单位领导和具体工作人员的责任。要牢固树立诚信理念，进一步强化政府信用意识，坚持依法筹集建设资金，严格履行政府承诺，落实偿债责任，树立和维护良好的政府诚信形象。同时，要严格按照合同约定区分政府和企业的责任，凡是应当由企业偿还的债务，不得变相转嫁给政府，应当依法追究企业责任。
参考文献：
[１] 财政部财政科学研究所课题组．实现开发性金融与财政的协调互动[Ｎ]．经济参考报，２００５－０６－０８．
[２] 陈元．论健康财政与健康金融良性互动[Ｊ]．“财政、金融管理与开发性金融论坛”，２００６－０２－０９．
[３] 国家开发银行．开发性金融实践对宏观调控和健康财政的贡献[Ｊ]．２００６，（２）．
[４] 王金龙．财政风险与金融风险[Ｍ]．北京：中国财政经济出版社，２００４．