改革开放以来中共中央组织机构的调整

　　邓小平同志30年前的《党和国家领导制度的改革》的讲话，对我国政治体制改革有着重要的指导作用，改革开放以来党和国家领导制度进行了一系列的改革,取得了宝贵的经验——

　　本文观点集萃

　　●对于中国的政治体制改革，邓小平讲：“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”

　　●十三大构建的党的领导体制的要义在于，中央政治局常委会成员内部关系是平等的，实行集体领导、民主决策。但邓小平后来提出“核心”概念，认为“任何一个领导集体都要有一个核心”，这是对十三大领导体制的一次重要调整，在深层次上反映了民主与集中的复杂关系。

　　●改革开放初期的中纪委有着不同寻常的意义与作用，但以往研究者仅仅把它看作以反腐败为主要职能的监察机关，忽视了其设立的时代背景，而无法洞察它在党的组织内部的权力角色。

　　●中国的政治体制改革需要重新认识中纪委设立之初的深远意蕴——透过其权力角色的演化轨迹来探索如何完善权力制约与监督机制，如何调整党内的权力分配格局，更重要的是如何去构建党的民主保障制度。

　　●回顾改革开放以来的机构改革历程，中央一直是党、政并提，视为政治体制改革的两翼。邓小平无论谈精简机构，还是谈领导体制，都包括了党和国家两个方面。因此，党政机构改革应当齐头并进，无论哪一只翅膀虚弱无力，都会影响改革的方向。

　　30年前的8月18日，邓小平同志作了《党和国家领导制度的改革》的讲话，成为改革开放初期中国政治体制改革的指导性文件。这场改革给我们留下了什么样的遗产，改革的范围与深度及于何种程度，改革的切入点在哪里，改革的问题与阻力何在等等，这是思考中国未来政治体制改革不得不去探求的课题。回顾和反思中国民主政治的发展历程和经验教训，探寻中国政治体制改革的“实践历史”，是为了将历史与现实联接起来，寻求当代中国政治体制改革的方向与道路。中国的政治体制改革，必须抛弃任何脱离现实国情的空想主义和空洞口号，只有寻找到体制改革的突破环节，顺应中国政治的实际运作，整合既有的民主经验，融合当代的法治框架，才能确保社会稳定发展，实现中国特色的社会主义民主政治。

　　政治体制改革的着手处：从党中央做起

　　邓小平说：“我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。”邓小平提出的这个问题，始终是思考中国政治体制改革首要回答的问题。对于政治体制改革的范围，邓小平在众多讲话中给予了阐述。他反复提到的官僚主义、家长作风、党政不分、权力集中、机构臃肿等等都属于政治体制改革的范围。对于“从哪里入手”，邓小平在1980年首先提出党和国家领导体制的改革，1982年的机构精简，采取先中央后地方的步骤，1987年十三大报告则给予了明确的答案：“健全党的集体领导制度和民主集中制，要从中央做起”。上世纪80年代的中国政治体制改革始终是从党的中央层面着手的。

　　政治体制改革与经济体制改革不同，二者着手的领域也不同。经济体制改革的目标是引入市场经济，实现市场主体的充分竞争。所以，中国的经济体制改革可以从农村、从基层、从沿海逐步扩大。但中国的政治体制改革，邓小平讲：“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”这个第一位的“领导的问题”，在当代中国的体制中，只能是中央的问题，也只能从中央改起。地方的民主改革难以对既有的政治体制产生实质影响，也难以在中央层面复制。近年来地方的党内民主实验不断涌现，如党代会年会制、党代表常任制、领导职务直选制等等，但人们仍感到政治体制改革进展缓慢。只有从党的中央层面着手，中国的政治体制改革才能深入到问题的关键。十三大报告明确了中国政治体制改革的着手处，彰显了邓小平等中共领导人的胆略与远见。

　　回顾上世纪80年代的中国政治体制改革历程，中共中央紧扣对中央组织机构的深层次调整，通过对中央领导机关、监督机关、工作机关的设置构架与工作方式的改革，以建立起确保集体领导，防止个人专断的制度构架。中共中央组织机构的调整，成为改革开放初期政治体制改革的一条主要进路。

　　中央政治局及其常委会与中央书记处：领导机关的民主化、制度化与透明化

　　自党成立以来，中央政治局及其常委会与中央书记处(或相应机构)长期作为党的最高领导机关，在党的各项工作中占据核心地位。从党的历史看，中央领导机关如何行使其权力，无论是对党的政策方针的制定，还是对党的政治生活都会产生巨大影响。

　　20世纪80年代，中央领导机关的改革集中在两大制度建设上：一是将中央政治局常委会与中央书记处分离，实现决策与执行分工；二是以总书记取代中央委员会主席，强调集体领导。从组织关系上讲，中央政治局是党的决策机关，中央书记处是日常工作的执行机关。在革命战争年代，中央书记处的实际地位相当于后来的政治局常委会，既是最高决策机构，又是日常执行机关，成为党的各项工作的中心。这种体制强化了党的一元化领导，适应于革命战争环境。中共八大后，中央的决策和执行机关开始分离，由政治局及其常委会承担决策职能，书记处处理中央日常工作。但实际工作中，中央书记处的职权相当广泛，许多重大决策都是经书记处酝酿决定的，决策与执行并未完全厘清。在人事安排上政治局常委与书记处组成人员也还没有明确分离。

　　“文革”时，中央书记处被“中央文革小组”取代，中共九大、十大和十一大均未设中央书记处。“文革”结束后，改革中央领导制度首先就是恢复八大体制。中共十一届五中全会通过了《关于成立中央书记处的决议》。1982年9月，中共十二大规定：中央书记处由中央委员会全体会议选举产生；中央书记处在中央政治局及其常委会领导下，处理中央日常工作；中央委员会总书记主持中央书记处工作。1987年10月，中共十三大对中央书记处的地位作了新的调整：中央书记处不再由中央委员会全体会议选举，而是由中央政治局常委会提名，中央委员会全体会议通过，中央书记处作为政治局及其常委会的办事机构，由中央委员会总书记主持工作。除总书记外，政治局常委会与书记处组成人员不再重叠。至此，中央决策机关与执行机关有了较为合理的分工和分离。将中央的决策与执行区分的好处，用陈云的话讲就是“这可以使中央常委摆脱日常小事，更集中精力于国家大事”，但更重要意义在于防止中央权力集中于一人。所以，邓小平说：“五中全会成立书记处，中央已经迈出第一步”，就是将设立中央书记处作为改革党和国家领导体制的起点。

　　党的中央委员会主席作为最高领导人体制，确立于中共七大。基于对毛泽东晚年错误的反思，党的十二大决定：党中央不设主席只设总书记，总书记负责召集中央政治局、政治局常委会议和主持中央书记处的工作。胡乔木曾对这一调整解释说：“总书记是中央政治局常务委员会的成员之一，负责召集政治局会议，召集政治局常务委员会会议，主持中央书记处的工作。很明显，召集和主持的作用是不一样的。这样，个人过分集权和个人专断的现象就很难再发生。”十三大构建的党的领导体制的要义在于，中央政治局常委会成员内部关系是平等的，实行集体领导、民主决策。但值得注意的是，邓小平后来提出“核心”概念，认为“任何一个领导集体都要有一个核心”，是对十三大领导体制的一次重要调整，在深层次上反映了民主与集中的复杂关系。

　　在书记处成立之初，邓小平提出：“我希望，从重新建立书记处开始，中央和国务院要带头搞集体办公制度，不要再光画圈圈了”，陈云也说书记处要采取办公会议的方式，都指明了中央领导机关工作方式制度化的方向。十三大报告更具体地勾画了中央领导机关工作方式制度化建设的初步构想：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度，建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度。随后召开的中央政治局全体会议制订了《十三届中央政治局工作规则（试行）》、《十三届中央政治局常委会工作规则（试行）》、《十三届中央书记处工作规则（试行）》，大大推进了中央权力运作的规范。十六届三中全会上，总书记胡锦涛同志首次代表中央政治局向中央委员会报告工作，对理顺中央权力关系有着积极意义。

　　民主决策和集体领导还意味着中央的领导机关与领导方式要透明化。中央政治局及其常委会和中央书记处对绝大多数党员和群众而言，还是颇具“神秘”色彩的机构。大部分群众关注的不是作为领导机关的政治局常委会和书记处，而是作为级别象征的常委、书记身份。透明化要求党的最高领导机关的权力运作方式与决策过程向全党坦诚公开，受全党监督，不能把中央领导机关开成少数几个人的闭门会。党的重大决策如何形成的，重大事项是如何制定的，重要人事任命如何决定的，党的最高领导机关有必要向全党说明，不能仅仅靠文件传达。中央政治局及其常委会与中央书记处的权力是全党赋予的，因此它们的召集程序、主持方式、议事规则、决策方法、运行过程应当由全党制定、审议，并向全党交代。十六届四中全会提出“推进党务公开，增强党组织工作的透明度”，十七大报告提出 “党务公开”和“增强决策透明度”，中央领导机关的公开与透明理应成为最重要的改革对象。

　　总之，改革开放以来党的历次代表大会所总结的政治体制改革经验证明，用民主化来保证集体领导，用制度化来规范权力运作，又以透明化来加强权力监督，是改革中央政治局及其常委会和中央书记处的重要方向。实现中央领导机关的民主化、制度化与透明化，要对中央的决策机制有细致而全面的把握，特别要针对问题处和关节点进行制度构造，要将严格权力关系，规范工作程序，确保权力运作可监督、可控制，防止个人专断作为重点，真正实现集体领导、民主决策的改革目标。

　　中纪委：作为党的民主保障机关

　　改革开放初期的中纪委有着不同寻常的意义与作用，但以往研究者仅仅把它看作以反腐败为主要职能的监察机关，忽视了其设立的时代背景，而无法洞察它在党的组织内部的权力角色。

　　从党的纪检机关发展历程看，中央的纪检机关有两种设立模式：一种是作为中央组织系统的工作部门，一种是作为中共中央的领导性机关。前者如1949年11月成立的中央纪律检查委员会，处于中央政治局领导之下。当时的中纪委书记朱德就曾深感这种组织构架难以有效开展工作。1955年高饶事件后，中央认为以前的“党的各级纪律检查委员会的组织和职权已不能适应在阶级斗争的新时期加强党的纪律的任务”，决定成立中央和地方各级的监察委员会。中央监察委员会由党的全国代表大会选举，并由中央委员会全体会议批准，成为中央领导性机构之一。“文革”结束不久，中共十一大即决定设立各级纪律检查委员会，十一届三中全会选举产生了第一届中央纪律检查委员会。十二大上，中纪委被确立为由党的全国代表大会选举产生的中央领导性机关。

　　中纪委与中央监察委员会虽然在制度构架上都属于中共中央的领导性机关，但二者的历史背景决定了它们工作思路有着极大区别。中央监察委员会设立起因是高饶事件。中央高层主要反思的是加强党的团结的问题，防止堕落蜕化滋长的个人主义问题。而中纪委设立于“文革”之后，是建立在对“文革”悲剧的反思之上。中纪委第一书记陈云说，中纪委的主要工作就是“抓党风”，但需要指出的是，“陈云所说的党风问题，在当时，重点是健全民主集中制。”新制定的中纪委《关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》将“维护党的民主集中制，保障党员的民主权利”作为其工作任务之一。“文革”结束不久，中央领导同志提及“民主集中制”，更多的是强调其民主的意义。新成立的中纪委第一次全体会议就讨论并通过了《关于党内政治生活的若干准则（草案）》。该准则12条的核心就是保障党内民主：如第2条“坚持集体领导，反对个人专断”；第6条“发扬党内民主，正确对待不同意见”；第7条“保障党员的权利不受侵犯”；第8条“选举要充分体现选举人的意志”；第11条“接受党和群众的监督，不准搞特权”。可见，中纪委设立的初衷是就党内的整个政治生活而言，核心在于防止权力过度集中，形成个人专断。而要防止个人专断，针对就不是一般的党员干部，而是党的主要负责同志。从这一目的出发，中纪委就不仅仅是以反腐败为主题的纪检监察机构，而是党的民主保障机关。

　　从组成人员看，十一届三中全会选举产生了陈云为第一书记、邓颖超为第二书记、胡耀邦为第三书记、黄克诚为常务书记的中央纪律检查委员会。第一届中央纪律检查委员会委员大多为经历过革命战争，经受过斗争考验，声誉卓著，在党政军内有高度影响力的老同志。这种权力配置和人员组成意味着，中纪委足以对当时的中央负责同志起到监督和制约作用。

　　上世纪80年代中后期，随着老一代中纪委组成人员逐步淡出，党和国家廉政建设形势日趋严峻，中纪委的工作重心越来越集中于反腐败领域。这就造成中纪委与国家监察机关的工作交叉和重复。1993年2月中共中央、国务院发出通知批准中央纪委、监察部合署，实行一套工作机构、两个机关名称的体制。自此，中纪委虽然仍然作为中央的领导性机构，但其权力角色已经转化为具体的专业职能部门。

　　考察中纪委的权力演变过程，我们可以解释当前廉政建设的一个矛盾现象：一方面是党和国家反腐力度不断加大，一方面是对“一把手”的制约和监督机制始终未能有效形成。这正是因为党虽然不断加强了反腐败制度，但在建立民主保障机制上仍有待突破。中国的政治体制改革需要重新认识中纪委设立之初的深远意蕴——透过其权力角色的演化轨迹来探索如何完善权力制约与监督机制，如何调整党内的权力分配格局，更重要的是如何去构建党的民主保障制度。

　　中央工作机关：从精简机构到结构性变革

　　中共中央工作机关是党的各项工作的具体职能部门。胡锦涛曾评价中央各工作机关“是中央谋划决策、指导工作的参谋助手，是各方面情况上传下达的中心枢纽”，其执行效能与工作方式对党的各项工作影响甚巨。

　　1982年1月，邓小平发表《精简机构是一场革命》的讲话，开启了改革开放以来中共中央与国务院机构改革的历程。但第一波机构精简对党的工作机关调整较小，用邓小平的话讲：“国务院系统精简百分之三十多一点，中央党群系统只精简百分之几恐怕太少了。”

　　较大规模的中共中央工作机构调整，始于十三大之后。1987年12月，中央政治局第二次全体会议批准了中央机构改革领导小组《关于党中央、国务院机构改革方案的报告》和中央书记处制定的《党中央直属机构改革实施方案》。本次党中央机构改革的主要做法是：“撤销与国务院职能部门重叠的领导小组和办事机构；合并业务相近的事业单位；明确直属工作机构的职能，精简内部人员。”此后，中央工作机构一直在不断调整之中。十四大后，为适应社会主义市场经济体制的要求，新一轮的中共中央工作机构调整启动。1993年3月，十四届二中全会审议通过了《关于党政机构改革的方案》。随后，中央发出《关于印发<关于党政机构改革的方案>和<关于党政机构改革方案的实施意见>的通知》。调整后的中共中央工作部门和办事机构有：办公厅、组织部、宣传部、统战部、对外联络部、政法委员会、政策研究室、台湾工作办公室、对外宣传办公室；派出机构有中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会；事业单位有中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局、中央档案馆、中央保密委员会办公室、中央党校、人民日报社、光明日报社、求是杂志社。这次机构改革确立了新时期中共中央工作部门的基本格局。十五大后，中共中央部门机构改革工作会议于1999年7月召开，强调在维持大格局不变的情况下，继续进行机构调整。

　　目前讲机构改革的，多是指政府机构改革，往往忽略了党的机构改革。从党的历史来看，中央工作机构始终在不断的调整和改革之中。中央工作机关的设置构架，不能寻求某种定型化的模式，而是要主动去适应形式变化，适应党的工作需求，以保证党的活力和生命力。回顾改革开放以来的机构改革历程，中央一直是党、政并提，视为政治体制改革的两翼。邓小平无论谈精简机构，还是谈领导体制，都包括了党和国家两个方面。因此，党政机构改革应当齐头并进，无论哪一只翅膀虚弱无力，都会影响改革的方向。就我国现行的政治生活而言，党的中央工作机构在国家的组织人事、意识形态等关键领域占据着非常重要的地位。对它的改革，是解决我国现行体制中一些重大问题的核心环节。因而，在目前的情况下，中央工作机关改革仍应深化，推动政治体制改革的步伐。

　　接下来的问题是如何改，怎么改。要回答这个问题，就需要对当前的这套制度构架的短长优劣有一个认识。中共中央的工作机关，是受苏共建党模式和国共合作时期国民党机构设置影响，在秘密斗争中逐步建立，在革命战争中发展壮大的。因此，中央工作机关是在党的一元化领导需要下，形成了突出等级与秩序、强调统一与纪律的金字塔式的垂直结构。这种构架模式对中共成为一支行动一致，组织严密的队伍起到了关键性作用。但这种优势也带来了一定的弊端：对内，垂直管理模式易于产生官僚主义作风，将党的一元化领导变为个人专断；对外，则通过归口管理方式，将政府职能纳入到党务管辖范围，造成党政不分。党政不分，很大程度上是由于党和政府的职能设置在许多领域是相同、相似造成的。这二者的结合又造成党的自身工作方式和对国家的领导模式，与政府机关运行方式高度雷同，更加剧了党政不可分。要清除这些弊端，只有通过改造组织结构才能实现。

　　改革开放以来的中央工作机关改革，虽然在效能、精简方面取得了长足进步，但仍然保留着以组织、宣传为核心的构架模式。借用邓小平的话讲，目前的改革“不是拆大庙”，“革命精神不够”。因此，未来的中央工作机关改革应当实现结构性的转变。所谓结构性转变，就需要将目前这种金字塔式的垂直管理模式转变为扁平化的网络格局。在保留党的组织优势的同时，中央工作机构的工作方式应当向民主化转变，促使其对国家的领导，对社会的影响有别于政府机构的科层制运行模式，更充分地向社会各个层次渗透，更有效地动员社会力量。党的工作机构设置应当适应时代的需要，转变为灵活而有弹性的组织机构，适应信息化、网络化、多元化的社会要求。

　　（作者单位：中共中央文献研究室）