长江大考

长江大考

　　随着中国境内降水北移，2010年长江流域汛期接近尾声。

　　继1998年长江全流域大洪水之后，中国大力投入、苦心经营12年之久的长江防护体系，在三峡工程全面建成之后首次接受了考验。而竣工不到四年的三峡大坝在7月洪峰中通过大考，也为“防洪是其第一要务”做了漂亮的阐释。

　　但这并不等于说，长江流域在洪水面前已经安如泰山。6月以来,长江流域受灾人口近8000万，323人因灾死亡，而今年的洪水威胁还远不及1998年。

　　对于长江流域的洪水，工程技术人员设置了三道防线来应对：河堤的防护、水库的调洪和分蓄洪区对洪水的分流。迄今为止，三道防线均暴露出诸多问题。

　　大堤养护缺口巨大

　　江西九江市，长江大堤。抗洪广场上，标识着“1998”字样的纪念碑矗立其中，伴随着一艘静静斜躺的仿建货船——当年大堤决口时，一艘货船起到了关键的封堵作用。

　　12年前，长江大堤在此决口。2010年7月，122.89公里长的九江干堤再一次面临考验。

　　这条大堤，正是长江防护堤治理的一部微缩样本。

　　“1998洪水”之后，长江干堤九江段经历了历史上最大规模的加固整治，耗资19.5亿元。

　　长江干堤的建设资金大部分由中央政府财政承担，因而得以保证，建成后，日常的维护管理由地方负责，资金由所涉市县单独安排预算，但记者接触的市县两级水利部门人士均表示，本级财政安排的专项资金仅能应付日常管理，大规模建设和整修资金难以到位。

　　“市一级财政预算每年投向长江干堤的养护资金仅为20万元。”九江市河道湖泊管理局党总支副书记王梅生对《财经》记者说，“这些钱只能做除草、清除垃圾的小修。”九江市水利局建管科科长张化雨预计，承担数十公里堤防的加固，所需资金超过1亿元。

　　支流堤防所享受的“待遇”更低。九江段的江洲、新洲堤坝总长41.36公里。1998年，江洲洲头段堤坝决口，堤坝遭受重创,但之后仅对局部进行了加固。近些年，江岸出现多处崩塌。特别是洲头南岸1500米，堤外无滩，堤脚属深水区，抗洪能力非常薄弱。今年7月中旬以来，又有少量崩岸，显然已威胁到了堤坝的安全。

　　在本级财政资金投入不足的情况下，所涉市县寄希望于上一级政府的专项财政拨款。而这样的“一事一议”需要漫长的“排队”。于是对堤坝的整治、修护和管理，只能是“头疼医头、脚疼医脚”。

　　这种情况并非仅发生在江西。长江水利委员会江务局高级工程师韩东平曾撰文分析：湖北省堤防一、二级管理单位每年维持正常运行费用约需2.3亿元，而财政支出才1.5亿元。

　　资金不到位，日常管理和养护最终会落到乡镇一级。传统水利的“以工代赈”在某种程度上被延续下来。记者在采访期间看到，数量庞大的农民堤管员成为堤段巡防最基本的力量。他们也是义务参与冬修水利和紧急排险的主力。

　　弥补资金不足的办法是收取堤防维护费。《防洪法》第五十一条规定，河道管理机关可以在防洪保护区范围内征收河道工程修建维护管理费，但未具体确定征收对象，而是由受洪水威胁的省、自治区、直辖市按照国务院的有关规定进一步确定。据《财经》记者了解，江西省曾多次提出开征此费，但该省已在企业和居民中征集防洪保安资金，因此维护费征收政策至今未出台。

　　1995年10月发布的《江西省征集防洪保安资金暂行规定》要求，“防洪保安资金要按分级集中使用、专款专用。”这项收费针对几乎所有非农户口（不包括执行最低工资标准的在职职工等），但其使用范围却不涉及长江干堤的养护。

　　“江西居民交的费用应该用于江西境内，首先满足省内堤防的维护。以前每年每个农民有20个工日修水利，现在取消了，投劳有难度，江西水患又多，经济又不发达。”江西省水利厅副巡视员熊小群说，“所以，长江堤防应由国家加大投入。”

　　据《财经》记者了解，江西省的“自我优先”意识，事实上在长江流域各地均普遍存在。这正是长江防洪的一个尴尬之处，长江29项干堤工程共覆盖湖南、湖北、江西、安徽、江苏五省，各省均将有限的维护资金投入本省的水利工程，寄望于中央财政承担长江干堤的维护管理费用，客观上也造成长江干堤的维护资金出现结构性真空。

　　湖北已开征河道工程修建维护管理费，并成为重要的资金来源，其相关规定表明：该省长江、汉江干堤及其重要支堤直接保护的区域，为堤防维护费征收范围。在该类堤防直接保护范围内，所有工商企事业单位、个体工商户以及农户，为堤防维护费纳费人。

　　虽然这笔资金不能完全填补维护缺口，但已经令一江之隔的江西羡慕不已。

　　长江干堤，按照防汛的重要性划定为不同等级，其建设与维护标准也对应为不同等级。目前，部分堤段等级偏低，比如长江与鄱阳湖的交汇处——九江湖口县，如遇局部强降雨，再加上长江上游三峡泄洪，极可能造成长江水向鄱阳湖倒灌，但除城区堤防为四级堤防，其他均为五级堤防，即为土坝。

　　在7月的洪水压力下，该段经过30多天的高水位浸泡后，已出现数处渗漏和多处管涌。据湖口县水利局测算，今年仅应急除险一项，就需资金近3300万元。而要将此处堤坝升格为重要堤段，更需要数亿元。

　　湖口县水利局综合科的股长杨波说：“湖口县的财政难以独自承担，急需上级拨付资金。”

　　对于当地政府而言，解决支流堤防经费不足，最现实的途径是通过将该段堤防升格，从而争取中央政府的建设资金。据《财经》记者了解，九江市自1998年始申请湖口段与江新洲段升格，但至今无果。

　　水电与防洪之争

　　对于长江防洪而言，各流域的水库是第二道防线。

　　三峡工程无疑是长江防洪体系的核心。但由于长江上游干支流之间、上游与中下游之间的洪水组成复杂，一旦支流与干流洪峰重合，加之长江目前河道安全泄量不足，仅凭三峡工程不能彻底解决超额洪量的问题。

　　实际上，若将三峡及长江上游干支流水库的防洪总库容加在一起，就可达到550亿立方米，这个容量足以应付1954年那样的特大洪水，但这一理想结果的前提条件是调度合理。

　　据一位长江委官员透露，早在长江流域综合规划及三峡论证阶段，便有结论：未建三峡工程时，由于上游洪水的组成与水库的分布不协调，统一运行调度较困难，上游干支流的水库对长江洪水削峰作用不大；三峡工程建成后，由于有了一个总的控制枢纽，上游干支流控制性水库如果与三峡水库联合调度，就可能有效发挥拦蓄长江上游洪水的作用。

　　三峡工程建成后，水利部专门组织了关于联合调度的专题咨询会。然而，统一调度仍是难产。

　　“这可以算是体制后遗症，三峡属国务院直管；而上下游是地方各级政府分头管理。”重庆市政协常委雷亨顺表示，长江上游干支流控制性水库分属不同行政区域，大都按有利于本梯级或某一河段梯级的方式运行，这种独立的调度方式不能在流域层面有效发挥防洪、供水、航运、发电等联合运用的最大效益。

　　今年的长江洪峰有惊无险地度过，对于三峡可谓名利双收：阻截洪水的同时，也提高了发电量。7月22日，拦蓄洪水使水库水位抬高至156米以上，机组与水面的落差超过85米——由此，26台机组满额发电的两个必要条件（足够的落差与水量）首次得到同时满足，日发电量突破4.3亿千瓦时。

　　然而，并不是每一年都有这样的运气，防洪与发电之间的矛盾在汛期总是很纠结。对于防洪而言，汛期库内水位越低，洪水来时回旋余地越大；但低水位却会影响发电——汛限水位每降低1米，可增加约5亿立方米的防洪库容；反之，水位每提高1米，平均每年可多发电6亿－8亿千瓦时。

　　每年6月至9月底是长江汛期，而到6月10日前，三峡水库均需从最高水位下降近30米，降至145米汛限水位，汛期长达110天，其间电力损失可想而知。中国水利工程学会副秘书长张博庭测算说，如果把三峡的汛限水位提高5米，整个汛期可以增加发电30亿千瓦时。

　　“但这一切都必须让位于防洪的需要。”三峡水利枢纽梯级调度通信中心副总工程师赵云发告诉《财经》记者。

　　长江管理因此被多方诟病。长江三峡开发总公司副总经理曹广晶在一次学术会议上指出，汛期水资源充沛，防洪部门为了确保防洪安全万无一失，仍然采用几十年前的调度思路，即认为任何时刻都可能发生大洪水（百年一遇），将所有水库的水位都限制在最低的防洪限制水位，给原本只是小概率事件的大洪水预留出足够的库容。

　　这种情形的另一个后果是：汛后，很多水库无法恢复至正常蓄水位。

　　由于水库群会在汛期来临前的5月就预泄，造成下游汛期提前到来；汛后水库群蓄水，又使下游水量减少甚至到枯季水平，从而使汛期提前结束，事实上，汛期向前平移了一个月，会对中下游径流规律、流量过程和江湖关系造成较大的影响。

　　在多方呼吁之下，今年的度汛方案已略有松动。8月31日之后，在汛情不紧张的前提下，三峡水库提前蓄水至150米。

　　三峡的呼吁之所以得到适当的响应，源于洪水管理的理念在“1998洪水”之后被引入中国。国家防总和水利部提出全国防汛的思路由“控制洪水”向“洪水管理”转变，不再提倡“空库注汛”。目前全国已有很多流域都在摸索风险管理方法。

　　水电公司对汛限动态控制的诉求，在长江委工程建设管理局局长史光前看来，仅是洪水管理中一个微小的措施。他今年4月刚从防汛抗旱岗位调至现职。“洪水管理核心是适度承担风险，统筹利用水资源。过去水不是缺得这么厉害，而现在气候变化、社会经济发展，使水资源紧缺。”

　　中国既洪涝灾害频发，也存在严重干旱缺水。中国水科院水资源配置研究室主任谢新民对《财经》记者分析：“将洪水资源化，在汛期后半季，适当提高汛限水位，上游地区虽承担一定的风险，但是年初西南地区五省区的大旱就可能得到缓解。”

　　张博庭还计算出，如果实施最充分的动态汛限水位管理，三峡水电站可能增加年发电量上百亿，这相当于2008年中国风能和太阳能的发电量总和。

　　对于追逐盈利的水电公司而言，每多1亿立方米的防洪库容也意味着投资成倍增加。这也是长江上游干支流水库群虽处在防洪紧要位置，却皆以发电为主导的原因。

　　今年7月的洪峰使重庆的防汛压力巨大。原因就是重庆上游虽有20条河流，流域面积宽广达100平方公里以上，大多数都没有具拦洪削峰功能的控制性水库工程，其最重要的支流——嘉陵江由于暴雨致使流量陡增，但其上也无一座大型水库运行。雪上加霜的是，重庆位于三峡上游，也无法得到三峡大坝的保护。

　　其实，早在1990年修订的《长江流域综合利用规划简要报告》中，已对金沙江、岷江、嘉陵江梯级水库提出：预留防洪库容。但金沙江等河流几乎所有大型工程都以发电为主要开发目标，而业主分散，上下管理协调困难。

　　各地不愿建设防洪水库的主要原因除投资巨大，还因为水库的通航道无法收取航运费，同时，国家对此项目不拨付资金，水资源费也获利微薄。

　　目前，长江上游干支流的开发建设已全面展开，在建、拟建的大型水电项目几十座，仅以长江干流为例，从虎跳峡到三峡－葛洲坝梯级，就规划有17个水电站。加之几条重要支流雅砻江、大渡河、岷江、嘉陵江、乌江上的数十个梯级，长江上游流域在不久的将来将形成一个世界上最为庞大的梯级水电站群。

　　对这一梯级水电站群统一调度，将成为未来长江流域管理的重要目标。

　　分洪区运用：投鼠忌器

　　7月29日，武汉地区的杜家台分蓄洪区中，数十万民众终于松了一口气。当天中午，湖北省防汛抗旱指挥部决定：不启用杜家台分洪区，取消分洪准备工作。

　　如果没有上游三峡的调洪作用，以及自1998年以来长江各河段大堤的加固工程，蓄洪区内的民众将再一次承担本来属于武汉城区的灾难。

　　20世纪50年代以来，中国在长江中下游地区共规划分蓄洪区44处。分蓄洪区一般包括沿江湖泊、洼地。在不调蓄洪水的时候，较高土地用于垦殖，蓄洪年份则需要牺牲一季农作物。

　　按照规划，对影响行洪的洲滩民垸，则采用既退人又退耕的“双退”方式，彻底平毁，对其他民垸采用退人不退耕的“单退”方式，即平时处于空垸待蓄状态，一般洪水年份仍可进行农业生产，较大洪水年份，则滞蓄洪水。

　　“万里长江，险在荆江。”长江中游的荆江流经江汉平原和洞庭湖平原，是当前长江中下游防洪中问题最突出的地区。荆江分洪区主要是为缓解长江上游洪峰与荆江河段安全泄量不及的矛盾，确保荆江大堤、江汉平原和武汉市的安全，减轻长江洪水入洞庭湖区的压力。

　　该分洪区在历史上仅运用过三次，且均在1954年。当时虽有分洪准备，荆江分洪区仍损失巨大。当年，长江发生全流域特大洪水，荆江分洪区从7月22日第一次开闸进洪，直至12月10日，整个蓄滞洪区内尚有18％的耕地滞洪。该区人口约17万，在分洪转移安置期间共死亡2555人。此外，分洪后造成分蓄洪区内3029亩耕地永久性沙化。

　　正是出于荆江分蓄洪区社会经济的巨大压力，在1998年大水时，政府最终还是选择“严防死守”，荆江分洪区只做预分洪。

　　荆江分洪区现辖8个镇，有超过15万户，60多万人口，荆州市江南新区、公安县孱陵工业新区均位于分洪区内，其中还有2家上市企业。如今的荆江分洪区一旦运用，仅按照2001年荆江分洪区居民财产登记汇总，分洪损失就可达约26.9亿元，尚未计算农工商业财产。

　　1997年通过的《防洪法》第七条第三款规定，“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持，蓄滞洪后，应当按照国家规定予以补偿和救助。”

　　《中华人民共和国蓄滞洪区运用补偿办法》（起草稿）第8条规定：“服从分洪转移命令但未实施分洪造成损失的蓄滞洪区给予适当的补偿。”然而，分洪区内的百姓做出牺牲时，补偿是有限的。

　　湖北省荆江分蓄洪区工程管理局提供的材料表明，1954年的荆江分洪区运用后，中央和地方政府只给予了基本生活救济，提供了部分恢复农业生产的种子，而没有给予分洪运用损失补偿。

　　1998年荆江分洪区尽管最终没有启用，但预先的分洪大转移也造成超过12亿元的损失，灾后湖北省财政与公安县年度财政结账时，只减免了7000万元的农业税，其中1000万元支付了转移期间临时安置费用。

　　在整个长江流域的分蓄洪体系里，类似问题普遍存在。水利部等部门在《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》中亦指出，由于补偿救助等保障体系不完善，蓄滞洪区一旦运用不仅损失严重，甚至可能影响社会稳定。

　　中国水科院副总工程师程晓陶告诉《财经》记者，中国分蓄洪区在上世纪80年代曾经做过洪水保险尝试，但以失败告一段落。

　　1986年至1988年、1992年至1996年，水电部、财政部、民政部与中国人民保险公司分两个阶段开展了安徽省淮河分蓄洪保险。这是一种享有国家补贴的商业性保险。在保险试点期限内，一旦行洪，农作物直接受淹的损失部分，将由保险公司按保险条款的规定负责赔偿，国家不再拨付农作物淹损部分的救济费。

　　当年，百姓缴纳不起保险费，水利部门凑钱代为缴纳了三年一期的保险。而后三年间却没有发生洪水，也就没有进行续保；结果1991年该地发大水。之后当地再次进行续保，其后三年间又只有一次小规模分洪，保险公司亏损严重。

　　1992年，中国人民保险公司对江西农村强制性实施了一种长效保险，收费采取乡政府或供销社代扣的方式。结果，部分群众状告当地政府“乱收费”，迫使保险公司退还了扣交的62元保险费。同时，由于江西省有的年份赔付工作面广量大，保险公司乐于将已收的62元全部退返，也不愿意再承保。

　　在“1998洪水”之后，要求国家开展强制性洪水保险的呼声日盛。但国内一些商业性保险公司因之前水灾赔偿亏损，却打算削弱洪水保险业务。

　　安徽财经大学金融学院的张超为保险公司算了一笔账：假设1亩麦地每年需要保费12元，那么投保50亩地，保险公司每年收益为600元，20年的收益是12000元，但在20年内只要有一次自然灾害，按每亩麦地需要赔付300元的损失计算，那么承保50亩麦地的支出则为15000元，就已超出保费收入。

　　洪水保险赔付率高，是保险公司不愿承保的主因；同时，一旦发生理赔，时间过于集中，理赔的工作量过大，还需要专门设立庞大的机构来管理专项的洪水保险,机构的管理费用过高，得不偿失。

　　中国政府的愿景是，至2025年，形成一个完整的以堤防为基础、以三峡工程为骨干、干支流水库和蓄滞洪区、河道整治等措施配合组成的长江综合防洪体系，在遭遇类似1954年、1998年等大洪水时，可以真正地减少洪灾损失；遭遇类似1870年历史最大洪水时，可避免毁灭性灾害。

　　要完成这一目标，对长江流域各级政府部门的管理和协调能力将是严峻考验。