廉政公积金制度的经济学批判

2007年07月27日      来源：上海证券报      作者：

⊙陈国营
中国人民大学公共管理博士生
廉政公积金制度作为近年出现的一种反腐败措施，在我国一些地方开始试点，对此人们莫衷一是。廉政公积金这一概念，还有多种叫法，比如廉政保证金、廉政基金、廉政金和廉政勤政保证金等等，各地在推行、设计方案和具体实施上也有不少的差异。但总体上，廉政公积金即是从公务员月工资中提取一定比例的资金，同时单位也相应地按一定比例给予配套，缴存起来作为专项基金，在任职期间没有贪污腐败等违纪问题，年底发放或退休时一次足额发放；任职期间若有贪污受贿、权色交易等腐败行为，除去相应的行政处分或法律制裁之外，视情节严重，减额或者取消发放。可以说，廉政公积金制度是对公务员在任职期间廉洁的一种信用担保制度。
从理论逻辑来看，廉政公积金制度体现一种经济治腐防腐的思维，相较于以前的道德说教，无疑具有积极意义，为治理腐败，迈出了重要一步。廉政公积金制度设计的积极意义在于逻辑上没有回避对公职人员（包括普通人员和领导）人性的认识，而是正视利益的正义性；也不再沉溺于意识形态和不切实际的虚构与想象，而是基于现实中真实的人性———自利性。廉政公积金制度一是增加了公务员的腐败机会成本；二是从纪律和法律处罚的马后炮式事后惩戒走向事前的激励与约束，解决公务员管理制度中经济激励的缺失问题，因为客观上增加了一些看得见、摸得着，甚至能够感受到切肤之痛的腐败机会成本，公务员有了抵制腐败的经济激励，进而产生克服机会主义的倾向，这是廉政公积金制度的进步和积极性所在。
但是需要注意的是，利益不是邪恶的化身，正如金钱不是万恶之源，利益诱惑并非腐败的根源，否则就无法解释不同国家和地区的腐败与廉洁程度的差异。细究起来，廉政公积金的局限性也是显而易见的。
廉洁本是公务员应尽的基本义务，也是《国家公务员法》对公务员职业道德的基本要求。一个公务员只要任职期间未有腐败等违纪行为，退休后就可以得到一笔丰厚的廉政公积金（全部或其中一部分是财政资金），体现的是“无错即是功”的落后观念。做公务员的只要不腐败，不犯错误，就可以得到一笔丰厚的廉政公积金，那么作为一个普通公民，不杀人放火是其基本义务，公民若不杀人放火是否也应该给予什么“公民奖励”呢？如果为防止公务员的经济犯罪而设立廉政公积金是合法合理的，那么是不是也该为防止公民犯罪设立一个什么专门基金呢？
再从经济和技术的可行性上看，廉政公积金制度激励与约束的有效性在很多程度上依赖于廉政公积金数额的多寡，而其来源无非是个人与集体的共同缴付。如果缴付数额太低，根本就起不到激励约束的作用，倒成了变相涨工资，如果公积金主要从公务员工资收入中扣缴，结果势必影响公务员退休前的生活水准，如果提高的缴纳金额主要依靠财政补助，会进一步加大政府的行政运行成本，无疑使原已空前庞大的政府开支雪上加霜。
如果说廉政公积金是政府收购公务员廉政的成本代价，而现在问题的关键是政府的行政成本居高不下，现行的监督机制也不能有效地监督公务员的廉政状况，结果纳税人付出了额外的代价，但廉政状况并没有得到相应好转。如此一来，廉政公积金也就进退维谷了。
有鉴于此，我们不妨考察一下廉政公积金的源头。作为一种防腐治腐的制度，它滥觞于新加波、中国香港等地。从他们的改革实践来看，效果显著。但是，不能忽视的是，只有在政府比较精简高效、财政富裕，而且建立了一套透明、严格、行之有效的监督控制体系的前提条件下，高薪养廉才有可能。或者说，只有当公务员薪金成为主要腐败诱因条件的时候，高薪才会真正奏效，廉政公积金才能达到防腐治腐的治理目的。很显然，在我国，不先改变权力高度集中、权力行使的随意性和社会公众监督无力的现状，廉政公积金制度就无法达到其经济激励的目的。
对于现代的腐败及其治理机制来说，正视人性是第一步。从人性出发的推理需要我们对握有公权的行政人员保持高度的警惕，以权力制衡权力，以权利制约权力，在此基础之上，辅以经济激励。如果在权力制约和制度设计上不下狠功夫，仅仅“因势利导”，经济治腐永远都只是“与虎谋皮”“海市蜃楼”。
法国启蒙思想家孟德斯鸠曾说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。当前我国公职人员腐败的主要成因不是工资福利待遇不高，而是权力过度集中，缺乏有效的监督制衡机制，公众和社会对政府监督软弱无力，政府对经济社会生活干预过多，增加了公务员腐败的机会。所以，破除公权高度集中，提高行政程序和政府决策的透明度和公开化水平，放松政府管制，压缩公务员各种寻租的空间，实行公务员财产的强制性申报和审计制度以及开放的新闻舆论，才是治理腐败的关键。抓不住这个关键的廉政公积金制度无异本末倒置，自然是苍白无力的。
最糟糕也是最有可能的结果是，官员们一方面拿着廉政公积金，增加行政运行成本和纳税人负担；另一方面，廉洁状况的改善微乎其微，而廉政公积金变成公务员滥发的集体福利，与设计初衷南辕北辙。对此，我们不得不给予足够的警惕！