当前对外开放领域的热点问题

大势观察:当前对外开放领域的热点问题
杨丹辉
贸易顺差与加工贸易的问题
目前，高额的贸易顺差成为美国等发达国家向我国施压的借口。２００６年美国对华贸易逆差达到了２３２５亿美元，进一步加大了中美之间贸易、金融领域政策协调的难度。２００７年３月３０日，美国商务部启动《反补贴法》，对中国出口美国的铜版纸征收１０．９％至２０．４％的临时反补贴税。这是美国２３年来首次对从“非市场经济国家”进口的产品征收反补贴税。４月，美国又就中国的知识产权保护问题向ＷＴＯ提出申诉。这些“标杆”性的事件意味着中美贸易摩擦由产品、产业层面开始转向制度层面。在美国主导下，世界上要求我国加快人民币升值步伐、平衡贸易增长的声音不绝于耳，使我国对外经贸发展面临的外部环境更加严峻。
尽管我国不可能屈从于外界压力而放弃贸易和汇率政策的主动权，但不可否认的是贸易顺差问题已经成为我国宏观经济调控的重点和难点问题之一。关于是否有必要减少贸易顺差、能否减少、如何减少等问题，目前国内仍存在较大分歧。我国贸易顺差很大部分是来自加工贸易，目前，相当一部分加工贸易项目处于产业链的低端环节，资源消耗多，环境成本高，出口附加值低，而且加工贸易布局分散，遍地开花。近年来，有关部门推出了一系列旨在控制加工贸易规模的政策措施。在这些政策措施的作用下，２００７年３月，我国进出口额为１５９９．９亿美元，增长１０．４％。其中，出口８３４．３亿美元，仅增长６．９％，当月贸易顺差为６８．７亿美元，不足２月份的三成，一年以来首次回落到百亿美元以下。当然，３月份贸易顺差的大幅回落不仅是国家收紧加工贸易的结果，也是出口季节性变化和前期放量出口等因素共同造成的。由于我国外贸顺差是长期的结构性问题，短期宏观政策的效果有待观察，而政府部门对贸易顺差问题采取直接干预的解决方式，有可能在对外贸易领域形成新的制度扭曲。
尽管存在诸多问题，但不应全盘否定加工贸易对出口增长的贡献。从吸纳就业、稳定出口、保持地方经济平稳增长的角度出发，对加工贸易不宜采取简单化的处理方式，而是要在严控高耗能、高污染的加工贸易项目的同时，提高加工贸易的监管水平，积极引导加工贸易的升级转型，发展高端加工贸易，增强国内配套能力，提高加工贸易的技术水平和附加值，适度控制低水平的项目向中西部地区的转移，从而加快转变外贸增长方式。
外汇储备问题
２００６年末，中国外汇储备达到了１０６６３亿美元，超过日本居全球外汇储备的首位，同时也打破了单个国家（地区）外汇储备的世界纪录。２００７年３月底，我国外汇储备再创新高，超过了１２０００亿美元。在外汇储备快速增长的同时，“中国的外汇储备是否太多？”的问题引起了国内外的热烈讨论。一国的适度外汇储备规模究竟是多少，目前理论上尚无统一标准，而是要综合考虑该国进口用汇、全部短期外债偿还用汇、中长期外债偿还用汇以及预留安全等各种需要。
长期以来，外汇储备一直被视为国家财富的象征，但实际上外汇储备并非多多益善，这要取决于外汇储备的构成和运用方式。近３年来，我国外汇储备的增加额占新增ＧＤＰ的比重超过了７０％，这表明我国社会财富积累基本上采取了外汇储备的形态，而外汇储备中高达七成的美元资产无疑加大了我国国民财富的储备风险。另外，由于央行买入外汇必须投放等值的人民币，因此，外汇储备规模持续扩大意味着外汇占款快速增加，即央行被动投放的基础货币增加。在这种情况下，央行不仅要承担高额外汇储备的成本重压，而且我国货币政策的自主性也面临更大的挑战。由于外汇储备是央行通过投放基础货币购入外汇而形成的，因而，无论拿外汇储备购买石油、矿产等战略物资还是用于引进先进技术设备、投资教育医疗等公用事业、增强社会保障能力，都必须把外汇结换成人民币才能使用，由此形成“二次结汇”将导致央行进一步被动增加基础货币的投放。目前，如何适度消化外汇储备成为政府面临的重大课题，进而对深化外汇储备体制改革、加快金融领域对外开放提出了更高的要求。
全球化时代，一国的金融自由化与国际化程度已成为衡量其对外开放水平的重要指标，同时也集中体现了一国驾御国际经济关系的综合能力。目前，我国金融领域的市场化程度和对外开放程度相对滞后于贸易、投资等领域，一定程度上制约了我国服务业发展和产业结构升级。特别是在持续高涨的人民币升值压力下，国内宏观经济调控与对外经济关系一再陷入被动或受到约束，金融领域开放的紧迫性日益凸显。
我国金融自由化与国际化的最终目标在于通过有序、有条件开放资本项目，逐步成为国际金融体系的重要参与者和规则制定者。为此，首先要加快国有金融机构改革，优化其资产结构和经营范围，促进各类金融主体之间的有效竞争，提高金融机构特别是国有商业银行自我发展、抵御风险的能力。其次，进一步完善金融监管机制，在资本项目开放之前，建立起高效、稳健的监管体系。再次，合理确立人民币汇率调整的短期、中期和长期目标，逐步增强汇率制度的弹性。另外，逐步放宽相关政策限制，变“藏汇于国”为“藏汇于民”。建立新的外汇储备结构，加快外汇储备管理创新，采取市场化的方式与渠道，有效转化外汇储备，分散外汇储备风险。外汇管理体制改革和资本项目开放不仅是今后对外开放的重点领域，而且将直接影响到我国宏观经济稳定增长。因此，必须采取积极审慎的态度，兼顾政策的自主性与开放性，既要考虑到自身的发展目标和承受能力，又要充分了解国际上方方面面的要求与期望。顶住不合理压力的同时，在制度建设和方案实施过程中，广泛吸纳有益的建议和帮助，少走弯路，减少金融自由化与国际化带来的震荡与冲击。
利用外资与国家经济安全问题
关于利用外资问题，一向就有争议，但目前这一“老问题”出现了新情况。一方面，随着我国利用外资规模的扩大，外商投资企业在我国经济生活中的地位不断提高，跨国公司对部分产业的控制增强，“我们是否需要这么多外资”、“外资并购危及产业安全”等问题再度成为大家讨论的焦点；另一方面，一些实证研究相继得出了“外商投资技术转让效果不明显”的结论。在国家强调自主创新的情况下，继续大量吸引外资是否有悖于鼓励自主创新的政策导向？实际上，近年来中央和地方的外资政策已经开始发生变化。两税并轨向外商传递了中国政府着力营造公平竞争市场环境的政策信号，跨国公司享受的种种超国民待遇将逐步缩减，而以长三角地区、珠三角地区为代表的东部沿海地区则逐步提高了外资项目的进入门槛，设立了更高的技术、环境、土地和劳工标准。
尽管我国的投资环境总体上不断优化，但这些争论和政策调整一定程度上影响着外商的投资预期，特别是一些技术含量较低、投资规模较小的外商体味到“由座上宾”到被下“逐客令”的巨大心理落差，开始酝酿向内陆地区转移，甚至从中国撤资。那么，究竟应如何认识现阶段外资的规模和作用？首先，外资在我国资本形成中的比重已经接近或超过全球水平。２００５年，外商投资存量占当年我国ＧＤＰ的比重为２７．３％，高于全球２２．７％的平均水平，而外资流入量占当年资本形成总额的比重为６．２％，低于９．７％的全球平均水平。但从资本形成机制的效率以及国内产业结构调整的目标方向来看，我国利用外资仍有一定的空间。其次，利用外资与自主创新其实并不矛盾。我们既要认识到外商投资企业技术转让的局限性和有偿性，自主研发核心技术，掌控技术主导权，全面提升我国的产业技术水平，也要看到外商投资的多元化功能。伴随着外商投资而来的不仅是机器和设备，还包括技术、管理、企业家精神、人才等“一揽子”资源和大量“干中学”的机会。在科技创新和经济发展日益全球化的今天，我国创新能力的提高不可能靠闭门造车，而是要实行开放式创新，充分利用国内外各种创新资源，以提高自主创新的效率，减少创新的盲目性。
因而，我们应在经济全球化视角下审视经济安全和国家利益问题，全球化不可能消解国家主权和国家利益，但却在改变国家利益的表现方式和实现手段。无论从经济增长的现实需要还是从政策的连续性、稳定性出发，我国都应继续积极利用外资。任何“急刹车”的做法不仅不利于经济安全，而且还会有损我国长期努力树立起来的开放形象和国际声誉。今后，我们应以提高利用外资的质量为首要目标，优化环境，完善立法，改善利用外资的结构。要正确处理引进技术和自主创新的关系，促进科技领域的开放与国际合作。同时，为内外资企业营造公平竞争的市场环境，从而刺激外资企业加大技术转让力度，由“以市场换技术”转为“以竞争换技术”。另外，根据不同地区的具体情况，合理确定外资项目的进入条件。地方政府要根据环境、土地、能源指标，制定合理的“招商选资”标准。同时，对有意转移和撤资的外资企业做好法律咨询、资产清理维护、区域间政策协调等善后服务工作。
境外投资问题
伴随着经济高速增长和综合国力的不断提高，在纺织服装、家电、通讯设备制造等行业以及能源、原材料等领域，我国已经形成了一定的国际竞争力或从事海外生产的需要，一些大企业开始在海外投资，加入了国际产业转移的行列。２００６年，我国对外直接投资达到了１６１．３亿美元，同比增长３１．６％。境外投资规模的不断扩大使我国在国际产业转移中角色发生了变化，由单纯的产业转移承接国逐步转向资本双向流动的国家。据商务部统计，２００５年我国对外直接投资（流出）流量、存量分别占全球ＦＤＩ流出总量和存量的１．６８％和０．５９％。我国不仅连续多年是ＦＤＩ流入最多的发展中国家，而且２００５年我国已成为ＦＤＩ流出量最大的发展中国家。在存量方面，截至２００５年，我国对外直接投资存量居于新加坡、俄罗斯、巴西之后，列发展中国家的第四位。尽管与欧美等发达国家相比，我国对外直接投资的总体规模较小，但增长速度很快，成为国际直接投资的新生力量和重要的资本输出国。
国内的劳动密集型企业通过在海外建立商业窗口或加工厂，绕过贸易壁垒、开拓市场、减轻生产要素成本上升和税负的压力，而能源、矿产供求关系趋紧使国内企业寻找海外资源的主动性和迫切性大大提高。这些投资动机决定了我国境外投资的行业结构和地区分布。截至２００５年，商务服务业占我国对外直接投资存量的２８．９％，其他行业所占的比重依次为批发零售业２０．０％、采矿业１５．１％、交通运输仓储业１２．４％、制造业１０．１％。亚洲地区是我国对外直接投资最主要的目的地，截至２００５年，亚洲地区占我国对外直接投资存量的８１．８％。近年来，我国对拉美地区的直接投资增长较快，２００５年拉美超过亚洲成为我国境外投资最多的地区，占当年对外投资流量的５２．６％。２００５年，中国香港、百慕大、开曼群岛、维尔京群岛、巴哈马等传统避税地和自由港共吸纳我国对外直接投资流量的８１％。
目前，我国对外投资的主体仍然以国有大企业为主，２００５年中央企业占对外投资流量的比重高达８１．８％。随着对外投资规模扩大，我国大企业的国际化经营进程加快，海外投资的运作模式逐步与国际接轨。然而，我国对外投资的历史毕竟较短，现阶段我国企业普遍缺乏对外投资和国际化经营的战略与技术支撑，大多数企业在海外仍主要以低廉的价格塑造竞争力，单纯为了走出去而走出去，随意性较强，集中表现在：投资区位选择不当，对国外的投资环境、政治风险、经济风险、市场风险以及技术适用性认识不够、准备不足；合作伙伴和并购对象选择不合理，国内业务与国际业务缺乏衔接，往往是顾此失彼，专注于海外扩张之时，却在国内市场上让竞争对手乘虚而入，造成后院起火，国内阵地失守；缺乏对海外投资项目的有效监控，决策效率低下，海外项目运营不规范，财务制度不健全，审计不能及时跟进；更严重的还有一些企业置当地法律法规、商业习惯于不顾，违规投标、影响了中国企业的形象，个别海外投资项目的劳资关系紧张，甚至对双边关系造成了负面影响。
目前，我国企业对外投资和国际化经营仍处于起步阶段，存在诸多的风险和障碍。近年来，国家出台了一系列鼓励企业走出去的政策措施，但政府对境外投资普遍重审批、轻服务和监管，特别是在宏观层面上，政府的一些做法还缺乏针对性和灵活性。因此，政府要充分利用经济、政治和外交手段为中国企业海外发展营造良好的外部环境，帮助企业预判和扫除国际关系中的不确定因素，全面提升国内企业的竞争力以及我国在国际产业转移中的地位。
近３０年的实践表明，我国经济的高速增长是在开放条件下实现的。对外开放既符合我国经济发展的客观要求，也顺应了经济全球化条件下国际分工深化、国际竞争加剧、国际经济合作日益紧密的历史潮流。我国对外开放采取了渐进式的模式，在这种模式下，各领域的开放程度并不均衡，导致政策运用能力参差不齐。其中，外贸政策和外资政策相对比较成熟，而汇率政策、资本市场开放、竞争政策以及国际协调策略则存在不同程度的滞后。在未来相当长的时期内，我国对外开放仍将延续有梯度、有重点的模式，因而，不可能要求各领域的开放齐头并进，但从中国改革开放的经验来看，目前所面临的新矛盾、新问题需要在更高层次的对外开放中寻找解决途径。为此，我国应在坚持互利共赢的开放战略的基础上，统筹国内发展和对外开放，加快对外开放领域的制度创新，建立完善全面参与全球经济的、内外协调发展的大国开放政策体系，提高对外开放的整体水平。
（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）