论突发性群体事件的法治防范与控制机制--中国中小企业河南网

　　突发性群体事件是指在较短时间内突然爆发的，群体与群体之间、群体与领导之间、群体与企事业单位之间的，以经济利益为主要内容的，采取围攻、静坐、游行、集会等方式对抗国家机关甚至破坏社会公共财物、危害他人人身安全、扰乱社会秩序的事件。根据公安部门的披露数据，群体性事件数量从1994年的1万多起已经上升到2004年的7万4千多起，增加了六倍多，参与的人数从1994年的73万人次上升的2004年的376万人次，增加了4倍多 [1].可以说，群体性事件，特别是突发性群体事件已经成为影响当前社会稳定的重要因素，也成为考验政府执政能力的关键指标，正确认识和处理突发性群体性事件，对于确保社会平稳运行、减少社会损失，维护社会稳定，构建和谐社会，都具有重大的现实意义。

　　一、突发性群体事件的特点及成因

　　（一）突发性群体事件的特点

　　1、时间特点——事发突然，演变迅速。突发性群体事件的形成过程或长或短，但发生一般都非常突然，而且演变迅速，当事人为了扩大声势，往往相互鼓动，组织串联，采取大规模行动，人数众多，规模快速扩大，在数小时至数日内引起数千人甚至上万人参与。如2004年10月18日发生的重庆万州事件，从一般的争执到上万人的群体冲击政府仅仅几个小时的时间 [2].

　　2、行为特点——情绪激动，行为过激。突发性群体事件一旦形成，群众的情绪相对比较激动，甚至失去理智。主要表现为大声呼喊、围堵、冲击国家机关，拉标语、挂横幅、堵塞交通要道，甚至毁坏公物、打伤机关工作人员。

　　3、主体特点——对象复杂，动机多元。突发性群体事件发生的初期，参与人的性质比较单一，一般都是该事件的利害关系人，但随着事件的发展、时间的延续和人员的增多，参与人就会变得愈益复杂。如，有的是事件的引发者，有的是左右事件发展方向的骨干，有的是对事件扩大和恶化起推波助澜作用的附和者，还有的是因为事件扩大而滞留的人员。群体性事件虽由群体共同完成，但他们参与群体性事件的主观心态是不同的，如，有的故意制造事端，进行破坏活动；有的浑水摸鱼，趁火打劫；有的是不明真相，随大流而参与其中；有的则是出于好奇，参与围观、凑热闹。

　　4、结构特点——组织松散，层次多元。突发性群体事件的主体，在初始阶段大多是偶然集合而成的不特定人群，少数也可能存在亲友、邻居、同事、同学等一定的社会关系。但都是由于某种动因或某种利害关系，凭一时的激情临时从四面八方汇集而成的。他们之间没有牢固的组织关系，也没有统一的指导思想和严密的行为规约，这是突发性群体事件和非突发性群体事件的本质区别。因此，在事件发展到一定程度或部分人员的基本要求、愿望已经得到适当满足的时候，有些人便很容易发生动摇、彷徨，进而走向分裂；有的人则会悄悄离去。随着时间的延续，前景的暗淡，这种状态则更加明显，以至达到事件难以继续而自行终止的境地。

　　（二）突发性群体事件的深层成因

　　突发性群体事件的引发原因往往都是十分简单，甚至是滑稽可笑的。但在其简单的表象背后，却隐藏着长期积累的、复杂的、深层矛盾，忽视、逃避或者隐瞒深层矛盾而仅仅根据表象进行处置，是治标不治本的，也是不负责任的，其结果将可能引发更大的危机。

　　1、社会转型时期，利益格局的变化是群体性事件频发的内在原因。在社会转型期，社会整体结构、社会资源结构、社会区域结构、社会组织结构及社会身份结构都在发生着重大转变，社会同质性进一步消解，社会异质性增加，使追求同一性和超稳定性的传统社会控制机制失去了基础 [3].在各种社会资源有限的前提下，多元化的利益群体便会因为相互竞争而引发冲突。

　　2、官僚主义和腐败行为导致的群众对政府的信任危机是突发性群体事件发生的政治因素 [4].近年来上访、闹事等群体性事件增多，既有随着改革的深化，经济领域不可避免地会出现一些纷繁复杂的矛盾和问题的客观原因，但在很大程度上是因为干部以权谋私，严重损害了党和政府的形象，引起群众强烈不满，而这种不满情绪往往转移到政府身上的客观原因。同时，突发性群体性事件发生后，群众受不满情绪影响，把当地政府视作对立面，对政府发布的信息不信任，又进一步加剧了事态的扩大和发展。也正因为如此，缺乏对当地政府信任感的群众，想方设法“把事情闹大”，以引起上级部门的关注和重视。

　　3、“稳定压倒一切”的逆向作用是群体性事件发生的心理原因。稳定是社会发展的基础，不管是我们的政府还是老百姓都渴望社会稳定，也十分珍惜来自不易的稳定局面。但是，一些地方党政官员对稳定的理解过于片面和肤浅，对社会秩序的评价过于敏感和谨慎，社会上稍微有些风吹草动就感到如临大敌，就采用非常手段，如干预司法、干预行政来换取稳定。这种“执政党在社会纠纷排解中的强力作用远远大于国家一般的司法职能”的不正常现象 [5]，导致人们对司法丧失信心，对党政干预充满预期，凡事不愿通过司法，而是走上街头以期政府干预来解决问题。

　　4、基层组织社会控制弱化，社会权威结构失衡，是目前突发性群体事件产生的体制性根源。改革开放以来，中国社会基层组织的社会控制力呈明显的弱化趋势，威信相对减弱。尤其是在农村，乡村基层组织对农民的行政控制严重弱化。基层组织对群众的号召力、凝聚力和说服教育作用大大减弱 [6].由于基层政权的权威性受到民众的怀疑，国家权威就很自然地进入民众的视野。民众的利益一旦受损或遭受侵害，为寻求国家权威的保护，单个的社会成员会意识到集体行动的重要，体制外的对抗性群体力量就会产生。

　　5、利益诉求渠道缺失是“突发性群体性事件”发生的一个不可忽视的因素。公民权益受损而又不能得到公正解决时，就要通过制度化的利益表达、沟通与协调渠道来寻求救济。 但是，一些个别的基层干部却出于“政绩”、私利等考虑，隐瞒下情、掩盖矛盾、堵塞言路、压制民意，使得弱势群体的呼声不能及时反映到上级党委政府那里。于是，愈来愈多的公民开始走向暴力性的非制度性参与，从而使社会公共秩序受到危害 [7]. “定州6.11事件”发生前，所在村的群众已经在自己的耕地里住了1年多时间，多次上访、反映，都被定州市政府隐瞒、管制，省政府、保定市政府根本不知道事情已经恶化到如此严重的程度。

　　二、法治语境下的突发性群体事件的性质分析

　　近年来，国内屡屡发生一些较大规模的突发性群体事件，如万州事件、汉源事件、定州事件、安徽池州事件等，引发全社会的广泛关注。对于与日俱增的突发性群体事件的定性，我们的政府官员和新闻媒体依然是摆脱不了老一套的思维定势，还是习惯于沿用几十年不变的话语来为“群体事件”定性，每次报道的口径都如出一辙，都是“少数不法分子煽动不明真相的群众引发”“都是群众被一些别有用心者利用”等等。不科学的定性直接导致了极端的处理方式，比如，一些地方政府在对待群体性事件时，往往喜欢采取“重拳出击”“拔钉子”“开口子”以及利用社会恶势力等处理敌对矛盾的非法手段，试图“一举歼灭”。在这种专政思维指导下的不当处置，往往容易使突发性群体事件扩大，甚至激化，引起民众对政府的仇恨，埋下政府与民众敌对的祸根，同时也导致地方政府乃至于中央政府的合法性资源严重流失。事实上，除了极个别的突发性群体事件具有一定的政治性以外，绝大多数的群体事件都属于正常的维权行为，是法律事件而非政治事件，是各种内部矛盾的极端表现。

　　所以，在法治的语境中，突发性的群体事件的属性主要表现在：第一，突发性群体事件是非政治性事件 [8]，是“一种理性的冲突，目标是有限的，一般不存在政治或意识形态的因素” [9]，是可以通过法律的手段或者国家和社会的合法干预以及群众的自我调节等正常途径来解决的。但如果处置不当，也容易产生连锁反应，激化矛盾，使事态扩大升级。第二，突发性群体性事件在某种程度上是对官僚主义、政策失误、推诿拖沓等时弊的迎头痛击和报复性惩罚。群体事件的实质是处于相对弱势的民众对社会不公、官员腐败等恶劣现象不满的过激表现形式；第三，群体性事件的发生，往往是群众意愿集中体现的一个途径，是由于人民内部矛盾引起的。因此，对参与群体性事件的群众，要坚持以教育疏导为主，力争把问题解决在萌芽状态或初始阶段。必须要因势利导，坚持“可散不可聚、可解不可结、可顺不可激”，从而避免矛盾激化、群体扩大、形成对峙局面或事态升级。第四，群体事件基本上可以认为是近年来高涨的维权运动的一部分，20多年的经济体制改革过程中，政府体制没有与经济市场化相配合的改革，使得中国社会的阶层形成了强势和弱势两大集团，维权运动中群体事件的实质是弱势集团反抗强势集团的激进方式，其目的是希望通过自己的行为改变即将固定的社会结构。

　　三、突发性群体事件的法治防范与控制机制

　　对突发性群体事件的法治定性有利于政府理智地寻求法治的解决途径，有效地避免事件的升级和扩大，有效地消除民众的敌对心理，有效地预防别有用心者的“政治”暗示，从而减少社会的震荡，维护来自不易的稳定局面。

　　如何防范与控制突发性群体事件，其根本途径在于法治机制的打造和完善，即建立健全一套应对各种突发性事件的预防和控制机制，具体包括，法律防范机制、法律化解机制、法律控制机制、责任追究机制。

　　（一）法律防范机制

　　突发性群体事件的发生一般都有一个由小到大、由量变到质变的渐进过程，是社会矛盾积累到一定程度的突然爆发。在矛盾尚处于萌芽状态时，就应引起政府及其有关部门的警觉和重视，及早决策予以防范，避免事态不断扩大激化。为此，需要有一种程式化的、稳定的、一系列配套的制度安排，即法律防范机制。

　　1、弘扬公平正义的法律价值，打造良好的社会环境。一般说来，公平正义的核心内容表现在：第一，切实保证社会成员的基本权利；第二，从总体上保证每个社会成员享有大致相同的基本发展机会；第三，根据每个社会成员的具体贡献进行有差别的分配；第四，立足于社会的整体利益，对一次分配后的利益格局进行必要的调整，使社会成员不断得到由发展所带来的利益，进而使社会生活的质量不断有所提高。社会公正是社会文明进步的重要标志，是和谐社会的深厚基础，直接关系到社会的安全运行，关系到社会成员内心的平衡，关系到社会和市场环境的优劣，关系到社会成员对未来的预期。因此，不管是在立法，还是司法中，公平正义都具有至高无上的地位，都应当大力地张扬，以建立良好的社会环境，增强公民对社会、政府和法治的信心。

　　2、制定信息公开法，及时公开信息，加强政府与公民之间的理性沟通。许多时候，公民对政府的不满或者与政府矛盾的激化，并非是公民对政府固有的成见，而是来自于对真相的误解乃至于曲解。因此，政府要及时公布有关信息，树立公开、公平、公正的形象。要有勇气面对由于政策、措施、行为的不规范、不妥当、不严肃所导致的不稳定。决不能刻意隐瞒、虚报、捏造与公民生活息息相关的信息。政府与公民之间的理解与沟通既是预防突发性群体事件的重要因素，又是有效化解突发性群体事件的关键。

　　3、建立健全社会保障法律体系，为弱者提供起码的生存空间。社会保障法律制度是社会公平的调节器，社会公平体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过份悬殊的贫富差别。在市场经济条件下，收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至收入相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷于困境。为了解决这一社会问题，就需要运用社会保障法律制度对社会经济生活进行干预，通过提供社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节方式，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。具体表现为：第一，完善养老立法，稳步扩大城镇基本养老保险的覆盖面，继续进行农村社会养老保险改革；第二，健全医疗保险法律体系，巩固城镇医疗保险，启动农村医疗保险；第三， 进一步完善以失业、下岗职工等贫困人口为主体的城市居民最低生活保障法律制度，逐步提高农村最低生活保障的覆盖率；第四，加大工伤、生育保险改革力度，完善该项立法；第五，启动城市流动人口的社会救济改革工作。通过建立社会保障制度，解决社会边缘群体和弱势群体存在的生存危机，避免因利益结构失调引发的群体性事件，维护社会稳定。

　　4、依法行政，树立民主、秩序、廉洁、务实、高效的政府形象。与其他国家机关的权力相比，行政权是最活跃、最积极的力量，而且行政机关的活动与公民的关系最密切、最直接，也最容易引起公民的关注和不满 [10].再加上公权力具有天然的自我膨胀性，因而行政机关在行使公共管理职能时，如果不是依法行事而是恣意妄为，极易成为突发性群体事件的导火索。所以，建立健全行政法规，有效约束行政权力，执政为民，依法行政是有效预防突发性群体事件的根本。可以说，一个民主、秩序、廉洁、务实和高效的政府不仅可以使国家经济发展保持一个良好的势头，而且可以有效缓解和抑制由于社会转型所带来的社会问题，是有效防范突发性群体事件的重要一环。

　　（二）法律化解机制

　　构建和谐社会并不是要消灭矛盾，而是要在矛盾出现时，能够有一套完善的机制来化解矛盾。化解矛盾的方法多种多样，通过法律的手段来化解矛盾是其中最和平、最理性的一种。突发性群体事件的法律化解机制主要包括：

　　1、权利和利益的表达机制。理性化的沟通系统可以让群众通过各种渠道及时充分地表达自己的利益要求，政府可以适时地根据群众意见做出政策调整，从而在政府与群众之间安装一个安全有效、双向互动的“缓冲阀”，使社会张力得以释放。公民个体或群体向政府表达意愿的法律制度包括：申诉制度；信访制度；请愿制度；游行示威制度；公民参与立法的制度；全民公决制度等。公民只要是在法律限度内所为的上述行为，都应当得到法律的保护，决不允许武断地、野蛮地剥夺。权利和利益表达机制的建立需要注意：第一，要扩大人民群众的政治参与。要建立社情民意反映制度，让广大人民群众有反映问题的渠道。要建立决策项目的预告制度和重大事项社会公示制度。凡属涉及国计民生的事项，都要建立公开听证制度并提前向社会公告。凡涉及社会发展和群众利益的重大问题，都要在全社会进行形式多样的讨论，创造条件让人民群众直接管理国家和社会事务。第二，要尊重和保障人民群众的利益表达。任何社会不可能在所有问题上都意见一致，要容许不同意见的存在，允许不同意见的表达，这也是构建和谐社的本质要求。第三，关心弱势群体，给弱者更多的话语权。弱势群体是指那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。正由于他们个人的无力，更需要全社会的理解和支持。因此，政府有义务支持和帮助社会弱势阶层建立正常的、规范的利益表达机制，让社会能听到他们的声音。比如，通过修宪赋予劳动者罢工的权利 [11]，又比如，完善听证制度，让更多生活在底层的劳动者有机会表达自己的利益。

　　2、完善调解制度。调解制度是指经过第三者的排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人依法自愿达成协议，解决纠纷的一种活动。调解是在冲突出现而又没有升级前，第一个到达现场的化解者，是遏制突发性群体事件的先头部队。当事人寻求调解意味着不希望矛盾升级，此时通过调解化解矛盾，效果好，成本低，是一种比较理想的化解机制。我国的调解制度包括：法院调解；行政调解；仲裁调解和人民调解。其中的人民调解即民间调解，是人民调解委员会对民间纠纷的调解，属于诉讼外调解。人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。根据宪法、民事诉讼法、人民调解委员会组织条例的规定，人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。实践证明，人民调解是人民群众自我管理、自我教育的好形式，它对增进人民团结，维护社会安定，减少纠纷，预防犯罪，促进社会主义“两个文明”建设发挥了积极作用 [12].在现代法治社会任何一种制度的建立和发展都离不开法律的确立和肯定，人民调解制度也是一样。目前，虽然多部法律已就人民调解工作作了规定，但立法并不完备，且都过于原则。所以，要积极推动人民调解立法，它对于及时化解矛盾，维护社会稳定，促进经济发展将发挥巨大作用。

　　3、培育社会缓冲与消融机制。各种民间机构、社会组织、行业组织等是社会成员交流感受、诉说委屈、发泄情绪、提出建议的渠道，能及时、适当地让不满情绪和不同意见得以宣泄，避免矛盾和冲突在社会领域的过度压抑、聚集甚至总爆发，减缓甚至避免社会成员对政府的直接对抗 [13].因而，要通过立法的形式进一步引导、规范社会中间组织建设，赋予其相应的权利。

　　（三）法律控制机制

　　群体性事件出现以后，只有做到快速反应，准确定性，果断决策，才能掌握处置突发事件的主动权，将可能产生的后果控制在最小程度。应当解决而且能够解决的，要明确答复，立即解决；应该解决而一时无法解决的，要耐心解释，争取群众理解；对于无理取闹的，要晓之以理；对严重违法的，要果断依法处理，决不扯皮推诿。

　　1、及时准确定性，果断依法处置。在突发性群体性事件中，往往是正当要求与违法行为、多数人的一般违法行为与少数人的严重违法甚至犯罪行为交织在一起。面对这些问题要根据现行的法律法规，迅速、科学、准确、依法定性，依法处置、依法追究责任。判断突发性群体事件中的违法、犯罪行为的依据主要有《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国集会游行示威法》和《中华人民共和国治安处罚法》。

　　（1）《中华人民共和国刑法》涉及的主要条款包括：第275条的故意毁坏财物罪，第277条的妨害公务罪，第278条的煽动暴力抗拒法律实施罪，第290条的聚众扰乱社会秩序罪、聚众冲击国家机关罪，第291条的聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪子，第292条的聚众斗殴罪，第293条的寻衅滋事罪，第296条的非法集会、游行、示威罪，第297条的非法携带武器、管制刀具、爆炸物参加集会、游行、示威罪，第298条的破坏集会、游行、示威罪。

　　（2）《中华人民共和国集会游行示威法》涉及的主要条款包括：第15条“公民不得在其居住地以外的城市发动、组织、参加当地公民的集会、游行、示威。”第33条“公民在本人居住地以外的城市发动、组织当地公民的集会、游行、示威的，公安机关有权予以拘留或者强行遣回原地。”

　　（3）《治安管理处罚法》涉及的主要条款包括：第23条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款： （一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的； （四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”

　　2、建立健全“处置突发性群体性事件”的行政法规，使所有的处置行为有法可依。群体性事件有着深刻和复杂的社会背景，涉及众多人的人身权利和财产权利，关乎社会秩序和公共安全。处置工作涉及面广，政策性强，难度大，稍有不慎就可能造成悲剧性后果。笔者认为，为了进一步明确和规范处置群体性事件的职责和办法，国务院应该总结近年来各地处置群体性事件的一些成功经验和做法，尽快制定一部“处置突发性群体性事件”的行政法规，对处置群体性事件的目标任务、主体、基本原则、工作机制及善后等方面的工作以法律的形式加以规范。比如，应对处置群体性事件的主体加以明确。群体性事件的处置工作应当在各级人民政府领导下，按照属地管辖、分级负责的原则组织实施。各级党委可以参与、协助、监督群体性事件的处置工作，但按照职能分工，群体性事件处置工作属于行政管理的范畴，应由各级政府负责，如果党委过多的干预或在群体性事件的处置工作“喧宾夺主”，虽然表面上有助于群体性事件的解决，但有悖于“依法行政”的原则，同时也容易造成政府在公众中威信的下降，加剧“党权大于行政权”、“党权大于法”的错觉，影响了“依法治国”基本方略的实施。

　　（四）责任追究机制

　　突发性群体事件往往与群众利益密切关联，各级组织、各部门工作中存在的不公、不廉和不文明、不得当、不作为，是埋下这颗“定时炸弹”的根源；麻木不仁的官僚主义、简单粗暴的“衙门作风”和敷衍塞责的工作态度，则是引发这颗“定时炸弹”的导火索。当前，我国虽然建立了“综治工作一票否决制”，但对负有领导责任者、直接责任者如何给予行政惩戒，则普遍缺少一套完整、明确、适当的责任追究制度。笔者建议，国务院应制订专门法规对因滥用职权违法违纪和扰民伤民等过错行为而酿成矛盾激化的，或因玩忽职守等失职、渎职行为造成事态蔓延扩大的，根据事件起因、大小、性质、后果，对直接责任人员和负有领导责任者分别给予通报批评、警告、处分、降级、撤职直至开除公职等行政处罚，触犯刑律者，从重追究其刑事责任。以彰显“执政为民”的理念和从根本上遏制突发性群体事件的决心。

　　综上所述，突发性群体事件是社会转轨时期各种矛盾冲突的极端表现形式，是法律事件而非政治冲突。对其依法予以解决并采用法治机制进行防范和控制是标本兼治的理性选择，也是构建和谐社会，维持社会长治久安的根本策略。

　　（本文是河南省社科规划项目《构建和谐社会的法治保障》的部分成果，项目编号2005年FFX011 本文已经发表于《昆明理工大学学报（社会科学版）》2008年第3期CN53-1160/c，转载时请注明出处）