外国公务员财产申报制度与借鉴

 　摘要:建立财产申报制度是反腐倡廉的重要措施,我国尚未建立起完备的财产申报制度。在对各国财产申报制度的内容进行综合比较的基础上,剖析我国财产申报制度的弊端,借鉴国外有益经验,合理构建我国《公务员财产申报法》的基本框架。

    关键词:公务员;财产申报;评价;借鉴

　　一、外国公务员财产申报制度的一般理论

　　1.公务员财产申报制度含义

　　被喻为“阳光法”的公务员财产申报制度,最早起源于英国1883年的《净化选举,防止腐败法》。它为后来的公务员财产申报制度建设开创了先河。

　　公务员财产申报制度(Properties Declaration System),即法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方式向有关机关申报法定范围内的财产并接受有关机关监督检查的法律制度。财产申报法亦称收入申报法、财产登记法,是指有关财产申报的法律规范的总和。由于财产申报制度对有效约束和规范政府公务人员的行为,反腐倡廉,树立政府和公务人员的良好形象起到积极作用,因此,自英国《净化选举,防止腐败法》出台以来,各国纷纷仿效并建立起符合本国国情的财产申报制度。时至今日,它几乎成了各国防腐倡廉的首选法律措施。

　　2.各国公务员财产申报制度的主要内容之比较

　　财产申报制度主要包括申报的种类、申报主体、申报范围、主管机构、申报的公开程度及法律责任等内容。各国公务员财产申报制度基本都包括以上内容,但在具体规定上各有特色。

　　(1)申报的种类。财产申报一般可分为初任申报、日常申报和离职申报三种。各国对不同的类型有不同的时间要求。

　　(2)申报主体,亦称之为申报义务人,是指依据法律规定承担向国家申报财产义务的部分国家公务员。各国在此方面做法不一。俄罗斯、尼日利亚、新加坡等国在申报主体的要求上公务员是不分级别的,只要是公职人员,统统要求财产申报。美国、韩国等国规定必须是法定的某种级别或等级的公职人员。

　　(3)申报范围。申报范围是指申报财产应包括的项目和内容。其中申报的项目和内容既包括公务员本身的财产也包括其配偶及其直系亲属的财产。在此方面各国做法不一。

　　(4)主管机关。主管机构指申报主体向什么样的受理机构申报及什么样的审查机构进行审查,可分为申报受理机构和申报审查机构。

　　(5)申报的公开程度及法律责任。对于申报材料的公开与否,世界各国的立法采取了不同的原则和方法。有的突出公开性的要求,如1978年颁布的《美国政府伦理道德法》,对此采取的是无限的公开原则。有的重视保密的原则,如法国于1988年颁布的《关于政治生活财产透明度法》,对此在总体上采取的是保密原则。

　　二、我国公务员财产申报制度及评价

　　2005年《中华人民共和国公务员法》的制定过程中,财产申报制度尚未写入法律。目前唯一有关公务员财产申报制度的规定,是中共中央办公厅、国务院办公厅联合在1995年5月25日发布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(以下简称《申报规定》),但其性质仍然是政策性红头文件,不属于严格意义上的立法。

　　1.申报种类单一。《申报规定》第4条规定:“申报人于每年7月1日至20日申报本年度上半年的收入;次年1月1日至20日申报前一年下半年的收入。因特殊情况不能按时申报的,经接受申报部门批准,可以适当延长申报时限。”

　　《申报规定》明确了一年申报两次、半年申报一次的日常申报登记制度,而对初任申报、离职申报只字未提。事实上,只有通过对初任申报和离职申报的财产对比才能真正对公务员的廉洁与否起到监督作用。

　　2.申报主体狭窄。《申报规定》第2条规定,须申报收入的主体为:各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县(处)级以上领导干部,社会团体、事业单位县(处)级以上干部,以及国有大、中型企业的负责人。将申报主体限定在县(处)级以上领导干部,过于狭窄。第一,我国宪法规定,军事机关是国家重要机构之一,故其官员也须成为《申报规定》所规定的主体之一。第二,一般来说,县(处)级以上领导干部“位高权重”,理所当然应是财产申报的主要对象,但是,从职能分工而言,如法院、检察院、公安、税务、证券、工商、海关等特殊部门国家工作人员等由于掌握一定特殊的公权力,也易发生腐败滥权之事。乡(镇)党委书记、乡(镇)长等,虽然他们的级别虽然不高,但在乡镇一级基层政权机构中拥有相当大的权力。第三,有学者提出,大中型股份制企业和中外合资企业中由政府委派或批准的负责人,虽然不是严格意义上的行政公务员,但仍属于国家公职人员,有一定的公务职能,所以也应包括在申报主体的范围之内。故上述三类人员也应成为《申报规定》的申报主体。

　　3.申报范围不宽。第一,对公务员的配偶或直系亲属的各种财产只字未提。第二,对公务员的财产申报范围只包括了其收入来源,而对收入转化而产生的财产、由继承或赠与所获得的财产,以及现存的债权债物关系或股票证券形式所获得的财产未以涉及。

　　(4)主管机构设置不合理。主管机构包括申报受理机构和申报审查机构。《申报规定》规定的单位组织、人事部门既是申报人收入申报的受理机构,又是其审查机构。

　　(5)申报审查程序的缺失和惩罚措施力度的缺乏。《申报规定》,第4条规定了申报时间,而对申报方式、公布形式及审查方式没有任何规定,而且缺乏刚性的惩罚方式。

三、外国财产申报制度对我国的借鉴和启发

　　1.财产申报制度应该法律化。财产申报制度涉及到的是国家的廉政体制建设和国家的稳定和发展,应该由全国人大或者全国人大常委会进行立法,制定统一的《公务员财产申报法》,使公务员财产申报制度上升到法律的高度。但考虑到立法的周期与成本,也可采用先修改《公务员法》、增设财产申报制度,使这一制度在具有公务员管理“母法”性质的《公务员法》中得以原则性体现,等待机会成熟时再专门进行《公务员财产申报法》的立法。

　　2.优化申报种类。财产申报制度须包括初任申报、日常申报和离职申报。对于初任申报,我们可以借鉴美国的做法,规定首次任职者必须在任职30天内提交财产申报,成为提名或选举候选人的在30天内、最迟不得晚于选举前7天提交财产申报书;同时保留现行的《申报规定》中日常申报的模式;并且规定卸职官员应在卸职后30天内提交离职申报材料。目前关于任期届满前进行财产申报的做法,仍然存在不少纰漏,对于申报之后与离职之前中财产的变化无法审查,这样不利于对公务员财产的有效监督。

　　3.扩大申报主体范围。我国的公务员财产申报制度应在现行的《申报规定》基础上,对申报主体进行扩大性规定,除县(处)级以上领导职务的公务员外,还应当增加法院、检察院、公安、税务、证券、工商、海关等特殊部门的所有公制人员,乡镇党政负责人,如乡(镇)党委书记、乡(镇)长等,同时对于非公务员序列的人员如军事机构中的师级以上(含师级)军官、大中型股份制企业和中外合资企业中由政府委派或批准的处级以上(含处级)负责人等可以参照适用公务员财产申报制度。

　　4.明确申报范围。针对现行《申报规定》在申报范围狭窄而模糊的状况,我们建议公务员财产申报制度规定的申报范围不但要包括公务员本人的各种财产,也包括其直系亲属(配偶、子女、父母)的各种财产收入和支出情况;财产项目不但包括动产也包括不动产;不但要包括其收入转化而成的财产,也包括有继承、赠与、有价证券、债权债务、信托资产等形式获得的财产;不但要包括其财产数额剧增的变化,也包括其财产剧减的变化;既有定期的申报也有即时的申报。申报时必须写明财产名称、价值、位置,还必须注明来源、估价方法、变更情况等。

　　5.完善主管机构的设置和申报审查程序。“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”作为制约公务员权力的利剑——

　　—财产申报制度,必须建立起一整套的程序制度,以保证其发挥应有的作用。首先在主管机构设置上,应该有一个独立而有实际权力的政府机构。各国大都是享有独立监督权力的政府机构,比如,韩国公职人员道德委员会和美国的廉政公署等。为了既保证申报主管机构能够比较独立地执行职责,又能够遵循我国现有的国家机关基本体系,我们建议采取以下做法:(1)以《中华人民共和国行政监察法》为依据,把各级监察机关设为主管机构,各申报主体由其所在单位的上级监察部门负责。

        (2)以《中华人民共和国宪法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》为根据,国家主席、副主席、全国人大、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的申报主体,其财产申报主管为全国人大常委会,其他各公制候选人的申报及审查机构为各级选举委员会。忽视程序正义是我国法治建设中的痼疾。正当的申报审查程序的目的在于保护申报义务主体的合法权益,防止政府公权力的肆意侵犯。现行《规定》对申报审查程序的规定寥寥无几。申报审查程序是指申报主体进行财产申报的方式和步骤,包括申报时间、申报方式、公布形式和审查方式等。申报审查程序分为申报程序和审查程序。申报程序是指法定申报主体依法对其拥有财产的状况(包括本人及其近亲属的财产数量、来源、增减等),向指定的国家机构定期做出书面报告和财产登记,并对财产取得日期、取得经过及来源做出材料说明。审查程序是指法定审查机构负责对规定事项审查,如发现有虚报和计算的价值不实,应指定期限,令登记者对其财产登记材料进行补充等。对申报材料的公开程度,我们可以美国的做法,采取无限的公开原则,但对于非法利用申报材料的,将予以起诉追究其民事赔偿责任甚至刑事责任。

　　6.加重处罚力度。我们可以依照《民法通则》和《公务员法》有关规定追究民事或行政责任。关于刑事责任,建议修改现行刑法典,增加新的罪名“拒不申报财产罪”或

　　“申报财产不实罪”。这样针对拒不申报财产或申报财产不实的纯正的不作为行为进行刑罚,对贪污腐败起到预防警示之作用,弥补现行刑法只针对事发之后规定的“巨额财产来源不明罪”所存在的立法漏洞。

     ■参考文献:

　　[1]孔祥仁.美国财产申报制度简介[J].中国监察,2001.56.

　　[2]费京润,闫萍.韩国公职人员的财产申报和公开制度

　　[J].法学杂志,1997.40.

　　[3][法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京:商务印书馆,1961.154.

    [作者简介]  董丽君(1975-),女,湖南衡山人,湘潭大学法学院讲师,硕士,主要从事行政法与行政诉讼法的研究;袁伟华(1982-),男,湖南洞口县人,湘潭大学法学院宪法与行政法专业研究生。