美国官员财产申报制度构建的路径分析与启示

　　[摘　要] 20世纪以来,美国针对公职人员的家庭财产申报问题进行了漫长而曲折的探索,最终建立了立法形式的财产申报制度,其过程与实践经验颇为典型。分析美国官员财产申报制度形成的历史过程、现实条件和阻力因素,对于我国当前的廉政建设具有重要的借鉴意义,对中国构建公务员财产申报制度提供了启示。

　　[关键词] 财产申报制度;美国;廉政;反腐败

　　美国的官员财产申报制度全面系统, 堪称典型。分析美国官员财产申报制度形成的现实条件及其过程特征, 对推动中国的财产申报立法进程具有较好的借鉴意义。

　　一、美国财产申报制度的形成与演进历程

　　美国财产申报制度从提出到正式创设, 再到不断成熟, 经历了一个漫长而曲折的发展历程。大致可分为三个阶段:

　　(一) 财产申报制度的萌芽阶段(20世纪初———20世纪40年代)

　　美国财产申报制度的形成与政党制度的不完善有着千丝万缕的联系。美国早期的政党选举极不规范, 弊端丛生, 贿选严重。各政党候选人为了能够当选, 极力拉拢民众的选票, 或许以官职、或直接给予金钱引诱, 或给予款待拉拢。用钱买选票, 以及建立在此基础上的“政党分肥”现象等均严重损害了民主精神。于是, 国会要求各候选人在正式选举结果公布后必须按照规定申报, 并向社会公开其竞选过程中的各项费用开支情况。20世纪初, 伴随政府经济职能的强化, 无论是议员还是行政官员, 在经济问题上的影响力越来越大。于是, 一些公司企业、财团法人为了使政治候选人上台后能够为自己利益服务, 转而向候选人进行大量的政治捐款, 也就是一种提前的“金钱投资”。为制止此种政治捐款行为, 美国国会出台法令规定候选人除申报竞选费用开支外, 还须申报收到的各项捐款情况。如1925年的《腐败行为法》(Corrup t Practice Act)就规定: 候选人对任何一笔超过100美元的捐款, 都必须申报。随后, 这种财产申报制度获得了进一步地发展。竞选产生的官员不但要申报其竞选费用的收支情况, 而且需要申报私人的财产情况。[ 1 ]

　　在美国, 政务官的财产申报源起于政党选举, 而事务官的财产申报制度则相对滞后一些, 大致起始于二战期间。当时, 适应战争需要, 私人公司派出了诸多雇员协助政府工作, 但他们仍然从原来的雇主那里领取薪水, 只从政府部门象征性地领取每年1美元的报酬, 即所谓的“1美元人”。为了避免这些“1美元人”利用公职为自己和雇主谋取私利, 罗斯福政府要求战时生产署( theWar Pro2duction Administration, WPA) 实施基本的利益冲突清理制度, 即要求为政府服务的“1美元人”和无补贴的人公开其所有的证券财产, 并对这些人的背景进行广泛的审查。[ 2 ]

　　二战以后, 美国出现了经济大危机, 凯恩斯主义盛行, 政府对社会经济的管制、监督职能大幅增长, 政府机构和人员相应增加, 官员对社会管制的权力也相应增加,由此滋生了大量的腐败现象。于是, 美国政府开始酝酿和制定相关的反腐败法律法规, 研究在现代市场经济条件下, 政府官员究竟可能会从哪些方面“下手”谋取个人私利, 对此政府部门又该如何加强防范和监督。作为防范腐败和监督官员的重要手段, 财产申报制度呼之欲出, 不仅是政务官要申报财产, 而且事务官也要申报。

　　(二) 财产申报制度的酝酿与形成阶段(20世纪50年代———20世纪70年代初)

　　罗斯福政府之后, 美国历届总统都重视加强廉政的制度与道德建设。从杜鲁门政府起, 建立联邦政府的道德标准被看作是反腐败的一个主要措施。1951 年9 月27 日,杜鲁门总统向国会提出了《行政部门道德标准》, 并敦促国会通过立法, 要求公众揭发所有总统任命的官员, 包括当选联邦官员、军事官员和某些年薪在1万美元以上者的可疑财产状况。但这遭到了共和党国会议员的反对, 这件事情最终不了了之。[ 3 ]

　　继任的艾森豪威尔总统继续推动建立政府道德标准。

　　1957年, 众议院通过由其提出的《政府工作人员十项道德规范》。1958年, 总统助理谢尔曼·艾德姆斯受贿, 推动了参议院正式通过了该道德规范。这是美国历史上首次以国会参众两院决议的形式建立道德规范, 尽管当时并无法律约束力, 但政府雇员和国会成员必须遵守这项决议中规定的行为标准, 其中重要的一条就是向社会公众公开财产。

　　1965年, 约翰逊总统以行政令的方式提出了《行政官员道德准则》。这一命令争议最大的条款就是, 要求总统提名的官员定期地、秘密地申报本人家庭财产。这一条款也赋予文官事务委员会一项命令其他联邦雇员照此行事的权力。财产申报的条款要求改变了对联邦政府道德方面的管理。所有被任命的高级官员都被要求把财产申报交文官委员会主席备案, 由该主席审查其中的利益冲突, 并同其他官员一起解决冲突问题。虽然高级文官申报财产的制度很少受到阻力, 但对其他1万名联邦雇员申报财产的要求受到了争论, 这迫使文官委员会缩小了要求申报财产的对象。[ 4 ]尽管如此, 这个行政令迄今仍然是美国联邦政府官员遵循的重要的道德标准。

　　在此基础上, 1968年参众两院各自要求议员公布自己的财产状况。此后, 美国的立法、司法、行政三大系统均对本系统内高级官员的财产申报问题加以规范和细化。美国财产申报制度基本形成。

　　(三) 财产申报制度的完善与发展阶段( 20 世纪70年代———至今)

　　美国财产申报制度刚开始时, 是以一种政府对其官员和雇员道德要求的形式出现的, 还不是法律。后来, 适应政府管理制度化、规范化的要求, 1978年美国出台了《政府道德法》( the Ethics in Government) , 对政府官员的道德和行为提出了法律制约。该法对立法、行政和司法三大系统人员的财产申报问题分别进行了规定。在该法实施前,官员的财产申报制度只是行政命令, 并且只需向各机构内部申报, 因此不能有效地对其进行监督。《政府道德法》则对财产申报问题作了全面而系统的规定, 堪称世界财产申报立法的典范。依据该法成立了政府道德署( the Officeof Government Ethics) , 其基本职责是主管政府高级官员的财产申报事务和监督政府官员的道德行为。该署的总监由总统任命, 但须经参议院的同意。总监向总统和国会负责。不征得国会同意, 总统无权免除总监的职务。政府道德署在联邦政府的主要部委设立有代表机构, 一般称为道德准则办公室。《政府道德法》规定了美国财产申报制度的基本框架。

　　在财产申报制度实践不断深入的同时, 美国政府还对其进行了不断地完善。1989年, 美国又颁布了《政府范围道德法》( the GovernmentWide Ethics Act) , 提出对立法、行政和司法三个系统中的官员实行统一的财产申报制度。自此, 总统、副总统、国会议员、联邦法官, 以及行政、立法和司法三大机构的工作人员, 必须在任职前报告并公开自己以及配偶的财务情况, 包括收入、个人财产等, 以后还须按月申报。对财产申报资料的接受、保管办法、保存期限、公开方式、查阅手续、审查以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法也都作了详细规定。

　　伴随联邦政府财产申报制度实践的不断发展, 各地方政府也加快了财产申报制度建设的步伐。并且, 各州的财产申报制度立法实践要早于联邦政府。自1972年始, 加利福尼亚州、华盛顿州、佛罗里达州等陆续制定了财产申报法。截至1979年1月《政府道德法》正式实施, 美国已有近3 /4的州制定了本州的财产申报法。

　　此后, 美国历届政府, 特别是联邦政府道德署又制订了一系列配套法规, 最终形成一套较完善的制度。美国现行的财产申报制度是历次修订的产物。

　　二、美国财产申报制度构建的条件分析(一) 民主政治运动的发展

　　在反腐败问题上, 美国的政府改革和民间运动是两股重要的推动力量。美国的民主化运动可以追溯到19世纪中期。当时, 美国正处于建国以来腐败最严重的时期。政党分肥制度模糊了官员的道德准则, 急速膨胀的公共开支又使道德低下的官员们获取了大量谋取私利的机会, 各种利益集团轻易地收买官员。这种情况下, 美国出现了进步主义运动和人民党运动, 使政府面临强大的改革压力。运动的结果是分肥制的结束和“利益冲突”概念的建立。浩大的民主运动使美国摆脱了最严重的腐败。

　　从20世纪60年代开始, 美国的民权运动、黑人运动等相关运动都强烈要求政治公开化、透明化。这些运动推动了行政部门结构性的变化, 使政府改变了公共事务的管理方式。人们意识到“腐败对宪法秩序和民主社会的价值构成了一种威胁”[ 5 ] , 从而人们决定用民主的方法反对腐败。民主化运动使得如下观念得以确立: 公职人员的隐私权和财产权应受公职职位透明度义务的限制。任何人出任公职, 都必须部分地放弃普通人所能享受的基本权利, 承担政府公职人员所必需的道德义务。这也可以叫做公务员个性的法定自我丧失, 正是这种个性的法定自我丧失, 为官员财产申报制度奠定了合法性基础。

　　(二) 文官制度的确立和完善

　　美国政府寄希望于靠英国的文官制度来解决道德危机。美国的文官制度确立于1883年《彭德尔顿法》(CivilService Act of 1883) 的颁布。该法案奠定了联邦政府以“才能”制度为原则的文官制度的基础, 并成立了文官事务委员会, 确立了“考试制”, 规定公务员的录用公开竞争、择优录用, 还规定了职位分类、功绩考核等文官制度的一般原则。美国公共人事管理现代化进程由此开始。随着文官制度的建立, 职业公共管理在全国的层次上确立起来, 并扩大到州和地方政府。

　　1978年, 美国国会通过了《文官制度改革法》(CivilService Reform Act of 1978) , 确立了功绩制的九项原则。该法撤销了具有96年历史的文官事务委员会, 而代之以三个新成立的机构: 人事管理总署(Office of PersonnelMan2agement—OPM) , 功绩制保护委员会(Merit System Protec2tion Board—MSPB) 和联邦劳工关系局( Federal Labor Re2lation Authority—FLRA) 。《文官制度改革法》还设立了相对独立的高级文官( Senior Executive Service) 系统。也正是这一年, 《政府道德法》正式出台。文官制度的确立和完善为财产申报打下了良好的制度基础。

　　(三) 政治领导人的决心与能力

　　美国是一个总统制的国家, 总统是高度集权的行政领导者, 也是政治领袖。强有力的总统和他的政治决心是美国政府制度变革的重要推动力量。在美国人看来, 理想的总统要具有勇气、诚实、正直、经验、远见、政治能力、服务精神等等特质。美国历任总统为赢取民心也要尽量展示自己的上述特质。大打廉政牌, 推动公共道德立法, 建立官员财产申报制度无疑是一剂妙方。从罗斯福到里根、布什, 无不积极突破重重阻力, 推行财产申报制度。尽管由于个人魄力和能力的不同, 努力的效果也不尽相同。但总统们都有改革的政治决心, 为财产申报制度的法治化打下了政治基础。

　　(四) 丑闻和危机是改革的催化剂

　　促使杜鲁门政府建立道德标准的是公众对政府腐败问题的严厉批评。杜鲁门在任期间曾由于政府丑闻而声誉大跌。批评者说, “密苏里帮” (密苏里是杜鲁门的家乡, 杜鲁门曾是来自该州的参议员) 的成员利用其同总统的密切关系中饱私囊。[6 ]

　　约翰逊政府时期,助理商业部长赫伯特·W·克洛茨(HerbertW. Klotz) 被指控依靠内部消息购买了得克萨斯海湾硫磺公司的股票。在克洛茨购买股票之前, 该公司已经在一个地区发现了价值20亿美元的锌、铜和银矿藏储量。他所购买的股票价值在上述发现被宣布后从最初的每股29. 7美元一下子上涨到大约70美元。克洛茨事后否认他得知了具体的情报。虽然没有为克洛茨定罪的证据, 但1965年4月, 克罗茨向约翰逊政府提出了辞呈, 而媒体报道说是约翰逊政府要求他辞职。这最终使约翰逊政府意识到有必要进一步建立关于利益冲突的规则。[ 7 ] 1965 年初,约翰逊总统提出了11222号行政令———《行政官员道德准则》。

　　1972年发生的水门事件, 是美国历史上最不光彩的政治丑闻之一, 直接导致了尼克松政府的垮台。在此期间副总统阿格纽被控在任马里兰州州长和副总统期间接受贿赂, 被迫以辞职作为撤销进一步起诉的交换条件。几乎与此同时, 国会也爆出了“朝鲜门”丑闻。1970年, 尼克松政府准备从南朝鲜撤走两万名美军, 遭到南朝鲜总统朴正熙的强烈反对。为阻止美国撤军, 朴正熙便策划通过南朝鲜商人朴东善对华盛顿政界进行大规模的贿赂活动。朴东善将85万美元的现金和礼物送给了115名国会议员。丑闻被揭露后, 美国人民掀起了反对受贿国会议员的浪潮。一连串的丑闻和政治事件引发了人们对政府官员从政道德的广泛关注, 加快了美国道德立法的进程, 推动了1978年《政府道德法》的出台。

　　(五) 个人信用系统为财产申报制度提供了技术保障

　　1860年, 第一家民营的信用局在美国纽约布鲁克林成立, 美国个人信用市场从此发展起来。第二次世界大战以后, 信用消费开始成为美国经济的一个重要组成部分。到1960年, 信用消费在美国人的文化中已是根深蒂固, 现金的使用大大减少。20世纪70年代, 信息技术开始用于个人信用数据的收集整理和信用报告的编制。遍布全美国的2250多家信用报告机构通过合作、兼并和收购, 逐渐形成几家全国性的大公司以及1000多家与其合作的小公司, 他们建立了庞大的信息资料库, 自发汇总到信用局。信用局有偿向消费者本人或者法律规定的合法机构和个人提供信用报告。

　　信用报告包括四个方面的内容:

　　11个人识别信息, 除通常的个人信息外, 还包括社会保险号、工作、职务以及雇主信息;21公共记录信息, 包括个人破产记录、法院诉讼判决记录、税务扣押记录和财产判决记录;31个人信用信息, 包括每个信用帐户的开始日期, 信用额度和贷款数量、余额, 每月偿还额, 以及过去7年的贷款偿还情况;41查询记录, 包括查询人的名字以及查询目的。庞大严密的个人信用系统为实现官员个人及家庭财产的审查提供了可能性, 是美国财产申报制度得以建立的技术基础。

　　三、美国财产申报制度构建的阻力因素分析

　　(一) 政党的利益之争

　　美国的选举历来就是金钱政治的产物, 需要大量的资金来宣传、运作。但财产申报制度要求各政党公开竞选期间各项政治捐赠的基本情况, 公开各项竞选费用的开销情况, 这无疑堵住了大规模政治献金的入口, 必然会遭到部分政治候选人的反对。另外, 由于“国会成员的权力和影响是由其所在的政党是否掌控了众议院或参议院来决定的”[ 8 ] , 议员们往往选择对所在的政党忠诚, 而忠诚的表现之一就是在讨论重要议案时团结一致抵制另外一党的议员。政党之争严重阻碍了财产申报制度的立法进度。例如, 在杜鲁门总统向国会提出建立《行政部门道德标准》时, 共和党议员担心民主党想要利用这些措施来使选民相信它要清扫门户, 因而竭力阻挠, 最终迫使提案流产。

　　(二) 既得利益群体的反对

　　任何制度的变迁都很难使所有的人都得到正的纯收益, 并且往往它还可能会使一些人的利益遭受损失(至少在短期内如此) 。官员财产申报制度显然就是这样一种制度。由于它涉及的是立法、行政、司法三个系统全体高级官员的利益, 而这些人正是政策的制定者, 因而很难得到采纳和实行。即使总统或是部分议员试图对当时的制度进行变革, 也会遭到其他人的竭力压制而难以推动。这个既得利益者和改革推动者的博弈过程贯穿于美国财产申报制度构建与发展的始终。

　　(三) 关于隐私权的顾虑

　　尊重个人隐私、限制执法和情报单位过度地监视美国公民, 是美国的政治文化传统, 也是民主党和共和党共同的主张。但财产申报制度需要相关利益主体如实地公布个人财产和相关资料, 尤其是申报家庭成员的有关情况, 不可避免地会触及这个问题的底线。在竞选过程中, 很容易成为一党攻击另一党的口实, 进而影响选情。因此, 无论是民主党还是共和党, 主动地提出有关该问题的政策建议都会比较谨慎。而且, 这也是美国财产申报制度建立初期往往得不到真正有效执行的重要原因。约翰逊总统的11222号行政令就因此在很长时期内没有得到落实。

　　四、启示与借鉴

　　美国的政治文化中一直隐含着对权力不信任的思想,因而美国人崇尚用制度管人, 对腐败的事先预防重于事后惩治。我国自20世纪80年代开始对财产申报制度进行探索, 1994年将《财产收入申报法》列入立法计划, 2007年9月国家预防腐败局副局长屈万祥表示“一直在抓紧研究财产申报制度, 在适当时候将建立财产申报制度”。虽然中美两国的政治、文化、制度背景差异很大, 美国的经验教训仍然可以给我们一些有益启示。

　　(一) 分步实施构建

　　首先, 建立统一的《公务员道德准则》, 以制度的形式规范公职人员的行为; 其次, 有选择地在地级市以下进行试点公务员家庭财产申报; 最后, 以法律的形式在全国铺开。分步骤实施、渐进式改革可以减小一些阻力, 不至于一下子产生太大的震荡和冲突。美国的财产申报制度也是采取这个策略最终得以建立的。

　　(二) 范围逐步扩大

　　财产申报应该从高级公务员也就是领导干部开始。然后, 结合公务员职位分类管理原则, 按照职位说明书核定普通公务员中需要进行申报的职位, 按职位申报。由于中国公务员队伍庞大, 全员申报要新增设不少机构编制, 涉及巨大的人力物力, 成本过高。并且, 对机关内设机构的普通公务员进行申报也没有太大意义, 因此, 笔者不主张搞全员申报。在美国, 目前联邦政府需要申报的仍然是高级官员, GS15以下的普通雇员不需要申报家庭财产。这样也可以赢取一些普通公务员的支持。

　　(三) 建立和完善个人信用系统

　　措施包括: 实行个人终身独立银行帐户制度, 对现金的支取额度作出严格限制, 全面实行信用卡支付和银行转帐支付制度, 变储蓄实名制为真正意义上的金融实名制[ 9 ]。在实名制基础上, 建立和完善个人信用系统。

　　[参考文献]

　　[References]

　　[ 1 ]刘明波. 中外财产申报制度述要:写在我国家庭财产报告制度实施之际[M ]. 北京:中国方正出版社, 2001. 3 -4.

　　[ 1 ]L iu Mingbo. A Survey of Properties Declaration System atHom e and Abroad. Beijing: China Fangzheng Press, 2001.pp3 - 4.

　　[ 2 ] [ 3 ] [ 4 ] [ 6 ] [ 7 ]周琪. 美国的政治腐败和反腐败[ J ]. 美国研究, 2004 (3).

　　[ 2 ] [ 3 ] [ 4 ] [ 6 ] [ 7 ] Zhou Qi. American’s Political Corrup tio2nan and Anti - corrup tion. Am erican S tudies Quarterly,2004 (3).

　　[ 5 ] [美]约翰·C·博伦斯,亨利·J ·施曼特. 美国政治腐败:权利·金钱·美女[M ]. 吴瑕译. 杭州:浙江人民出版社, 1992. 3.

　　[ 5 ]John. C. Bollens, Henry. J. Schmandt. Political Corruption:Power,M oney, and Sex. Translated byWu Xia1 Hangzhou:Zhejiang Peop le’s Press, 1992. p3.

　　[ 8 ] [美]詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯. 民治政府:美国政府与政治[M ]. 吴爱明,李亚梅译. 北京:中国人民大学出版社, 2007. 1941

　　[ 8 ]JamesMacGregorBurns1Governm ent by the People. Transla2ted by Wu Aiming, L i Yamei1Beijing: China Renmin Uni2versity Press, 2007. p1941

　　[ 9 ]王明高,胡祥勇. 中国家庭财产申报制的建立与健全[ J ]. 湖南社会科学, 2004 (1).

　　[ 9 ]Wang Minggao, Hu Xiangyong. Establishment and Improvement of China ’s Family Property Reporting System.Hunan Social Sciences, 2004 (1).

　　(作者单位:北京大学政府管理学院博士研究生）