走向综合监管：机构改革的亮点——兼谈食品安全监管

作者：杜钢建    转贴自：    点击数：271
此次国务院机构改革的一个亮点就是，要逐步实现直接关系到公众健康安全的一些重要产品的综合监管和统一监管。需要逐步实现综合监管和统一监管的这些产品包括食品、保健品、化妆品、药品等。组建国家食品药品监督管理局是此次国务院机构改革的一个亮点。组建国家食品药品监督管理局是实现综合监管的重大举措，对于理顺现行行政监管体制和加强对公众健康安全的措施有着特殊重要的意义。
新组建的国家食品药品监督管理局是国务院综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和主管药品监管的直属机构。国家食品药品监督管理局负责对药品的研究、生产、流通、使用进行行政监督和技术监督；负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处；负责保健品的审批。
在国家食品药品监督管理局的新的职责中，基本特点是依法实施综合监督的职责，包括组织有关部门起草食品、保健品、化妆品安全管理方面的法律、行政法规；组织有关部门制定食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督政策、工作规划并监督实施；依法行使食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督职责，组织协调有关部门承担的食品、保健品、化妆品安全监督工作；依法组织开展对食品、保健品、化妆品重大安全事故的查处；根据国务院授权，组织协调开展全国食品、保健品、化妆品安全的专项执法监督活动；组织协调和配合有关部门开展食品、保健品、化妆品安全重大事故应急救援工作；综合协调食品、保健品、化妆品安全的检测和评价工作；会同有关部门制定食品、保健品、化妆品安全监管信息发布办法并监督实施，综合有关部门的食品、保健品、化妆品安全信息并定期向社会发布；指导全国药品监督管理和食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督工作；开展药品监督管理和食品、保健品、化妆品安全管理有关的政府间、国际组织间的交流与合作。
走向综合监管是理顺食品、保健品、化妆品领域的现行行政监管体制、克服政策受部门利益影响的一项重大改革举措，也是政府的市场监管体制在今后长时期内的改革趋向。随着国务院机构改革所涉部门的三定方案确定以后，还有大量的细致工作需要加快进行，以便确保三定方案所调整的职能逐步落实到位。当前，需要特别重视抓好以下几方面工作。
食品安全存在的主要问题有两方面。一是有害的微生物。过去几十年进食被沙门氏菌、空肠弯曲菌、肠出血性大肠杆菌污染的食品而引起的食源性疾病的发病率居高不下，发达国家每年约有１／３的人患食源性疾病。美国每年约有７６００万例食原性疾病患者，其中３２５０００人入院治疗，５０００人死亡。食品生产模式及饮食方式的改变、消费者中对食源性病原菌易感人群的增加、食品流通的广泛性、发展中国家对肉、禽的需求量增加、致病菌菌株的突变等因素是导致食源性疾病发病率升高的原因。通过实施微生物学危险评价ＭＲＡ　和危害性分析关键控制点ＨＡＣＣＰ　可对微生物性有害因素进行有效的管理。二是化学性有害因素。有害化学物质是导致食源性疾病的重要原因。食品中的有害化学物质包括天然有毒物质如霉菌毒素、海洋类毒素　、环境污染物如汞、铅、二恶英、天然植物毒素如马铃薯中的龙葵素等。食品添加剂、营养素如维生素和矿物质　、农药和兽药残留等的使用增加并改善了食品的供应但前提必须证明是安全的。化学污染物对健康的危害可分单剂量暴露或低剂量长期暴露，对农药、兽药和食品添加剂的危险性评价必须以丰富的资料为基础。有害化学物质对免疫、内分泌及发育中的神经系统的影响应结合食品中该物质的危险性特征进行研究。进行危险性评价时应特别考虑高敏感人群如儿童、孕妇及老年人永久性有机污染物ＰＯＰｓ　中应特别注意农残和其他化学物质对内分泌系统的影响。 　　加强食品安全监管、减轻食源性疾病对健康影响的措施包括：防止微生物和有害化学物质对食品生产各环节的污染；食品安全法的创立应遵循科学、严密性、客观、均衡的原则；采用独特的解决问题的方法，同时接受变化带来的新挑战；建立基于危险性分析基础上的、强有力的、完整的食品安全体系；与其他部门及合作者密切配合，对食源性危害进行及时而有效的防控，评价和经验交流。
首先，要抓紧制定食品安全基本法，健全食品安全法体系。
食用安全的食品可增进健康，同时也是一个基本的人权问题。食品中的致病菌及有害化学物质对健康的危害越来越引起人们的关注，发达国家每年约有二分之一的人感染食源性疾病，这一问题在发展中国家更为严重。食源性和水源性腹泻在一些尚不发达国家仍是死亡的主要原因，每年约有２２０万人为之丧生，其中绝大多数为儿童。食源性疾病还可导致关节炎和麻痹等并发症。
在食品安全监管领域，虽然国家有关方面已经颁布了一些法律法规和规章，但是，一直缺乏一部《食品安全基本法》以及与其相配套的专门性法规和规章。根据粮农组织／世界卫生组织联合食品标准法典委员会（简称ＣＡＣ）的要求，我国在食品安全法制建设方面还有大量的工作需要做。ＣＡＣ自成立以来，发布了２００多个食品安全标准，以及将近３０００个农药、兽药、真菌毒素、环境污染物的最大残留限量、食品安全卫生导则、一般食品标签标准、国际食品贸易中的道德守则、对政府和食品工业的各种准则和建议等等。ＷＴＯ也宣布ＣＡＣ将作为国际食品质量的惟一参照标准。我国需要加强食品安全法制建设，促进发展以国际原则和标准为基础的国家食品控制系统，以减少整个食物链中对健康的危险性。 　　其次，建立食品安全应急处理机制。
目前食品安全体系的实施情况并不理想需要采取新的预防措施降低食源性疾病的爆发。以危险性为基础安排以降低危险性为目的的各项工作的优先次序。建立以诸如ＨＡＣＣＰ等预防手段为基础的食品安全体系这在中国尤为重要。食品安全是保障人类健康应优先考虑的问题。目前需要建立食品安全应急处理机制，开展有助于降低食源性疾病发病率的危险性评价、检测工作加强食品安全队伍力量的建设。
食品安全方面的危机管理过程由三阶段（发生前，发生中，发生后）组成，在每一个阶段，都需要建立相应的危机管理机制。危机管理机制的建立应当围绕五大环节进行：危机信息收集、危机预防准备、危机演习（使人员资源发挥预期效果）、损害控制处理和事后恢复。因此需要建立危机计划系统、危机训练系统、危机感应系统、危机指挥中心（包括决策者与智囊、危机处理小组和危机处理专家）、危机监测系统和危机资源管理系统。危机发生前的管理活动要努力将危机化解在爆发前。危机发生中的管理活动要注意将危害控制在最小范围内。危机发生后的管理活动重在恢复原状，汲取教训。建立食品安全危机处理机制的前提是行政体制的改革，否则，危机管理系统的作用是有限的。国务院建立食品安全危机管理系统的同时，全国人大有关方面应抓紧出台食品安全法，明确法律责任，主观上故意瞒报的、不作为的、克扣信息的，都必须追究法律责任。 　　再次，完善食品安全标准体系。
中国食品安全方面的标准与标准化水平不高。但ＣＡＣ有大量的标准，涉及农药、兽药残留物限量标准；添加剂标准；各种污染物限量；辐射污染标准；相当一部分感官品质检验标准；大量的分析方法；取制样技术、设备、标准、数据处理准则、安全卫生管理指南等等，有利于今后实验室之间协调实验和互认，安全卫生管理规范互认，风险分析（评估）互认等。这些都是当前中国食品安全监管体制改革和食品安全标准化建设急需解决的问题。国家标准与法典标准接轨将有助于保证安全食品的供应，同时也将促进食品进入国际化市场。
要加强食源性疾病监测体系，建立食源性疾病的报告制度。食源性疾病监测是进行危险性评价的基础。食源性疾病的监测应与饲料或食品生产的整个过程的检测相结合，各部门、各单位之间的协作尤为重要。全球公共卫生研究的重要目标是加强从事实验室监测和流行病学监测实验室的建设，应特别考虑发展中国家的需求。ＷＨＯ计划在发展中国家建立一个或多个食源性疾病监控点，同时有必要进行国际、国内及区域性合作。国际卫生法规的修订版中也包括食源性疾病的报告制度。
ＷＨＯ过去的食品安全计划主要针对食品中的有害物质，新推荐的食品安全战略强调整个食品生产过程中广义的危险性因素，并充分考虑世界各地持续发展的农业生产体系的需要，对现存的计划进行改进，以适应全球食品安全领域的新挑战。新推荐的食品安全战略包括以下建议：加强食源性疾病监测体系；改进危险性评价的方法；创建评价新技术产品安全性的方法；提高ＷＨＯ在法典中的科学和公共卫生作用；加强对危险因素的交流和宣传；增进国际、国内协作；加强发展中国家食品安全职能部门的建设。
最后，健全食品安全评价体系。
我国必须加强对与食品有关的化学、微生物及新的食品相关技术等危险因素的评价，建立评价和降低食源性疾病暴发的新方法，创建并改进食品安全体系。过去，食品安全的管理体系以对不安全食品的立法、清除市场上的不安全食品和负责部门的认可等项目的实施为基础。这些传统的体系由于缺乏预防性手段，故对食品安全现存及可能出现的挑战不能作出及时的应答。过去几十年，由于对食源性疾病及其病因的了解比较详细，因此危险性分析状况有所转变，为在国家和国际水平上进行食品安全管理提供了预防基础。
农业和食品工业的一体化以及全球化食品贸易的发展，对食品的生产和销售方式提出了新的挑战。食品和饲料异地生产和销售的形式为食源性疾病的传播流行创造了条件。在国际上，作为降低食源性危害的有效手段，许多食品安全项目正越来越侧重于从农场到餐桌的整个过程。有效防控食源性危害的措施应包括从食品原料到消费这整个食物链的各个环节。虽然许多国家在保证食品安全方面取得了很大进展，但每年仍有亿万消费者因进食受污染的食品而发病，因此，公众对食品中存在的致病性微生物及有害化学物质的防卫意识逐渐加强。基因工程和辐照等高新技术在食品生产领域的引进，又对食品安全提出了一个特殊的挑战。某些新技术虽然将提高农业生产量，同时也可能使食品更安全，但若让广大消费者接受，必须对其应用和安全性进行评估，且评估必须公开、透明，并采用国际上认可的方法。
在这方面，世界卫生组织的要求也越来越高。新的生物技术在食品生产中的应用使消费者面临新的挑战和问题。第５３届世界卫生大会决议将基因工程食品列为一个重要的公共卫生问题。ＷＨ０和ＦＡ０自１９９０年开始致力于基因工程食品的安全性及食物成分评判标准的研究工作。安全评价本身需要一种全面的、与每一种基因修饰食品相匹配的评价方法。此后，专家咨询委员会针对该类食品的致敏性问题进行了讨论，要求建立重组ＤＮＡ技术生产食品的致敏性评价方法。由于食品的全球性流通导致一个国家或地区生产的食品一旦被污染，可同时威胁其他国家乃至整个世界消费者的健康。制定全球性食品安全标准可保护世界各地的消费者免受食源性疾病的危害。ＷＨＯ将对食品中的化学及微生物性有害因素的危险性评价方法进行改进，以便为制订标准提供科学依据。危险性评价也将为危险性管理者研究食源性有害物质对儿童、孕妇及老年人的损害提供信息。
要采取国际上认可的手段以作为制定国际和国家标准、优先解决问题和创建食品安全计划的评判标准；要及时而适宜地进行危险性评价，以便为国际标准、指南和国家法规提供依据；要在全国范围内搜集食源性疾病和食品中有毒化学物质和致病菌污染资料；及时、迅速地获取来自ＪＥＣＦＡ、ＪＭＰＲ、ＪＥＭＰＡ及其他国家的危险性评价资料；就微生物学危险性评价技术和数据加强与其他国家之间的有效交流。