成都重庆改革：谁来承担改革成本？

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成都重庆改革：谁来承担改革成本？
发表日期：2007年6月14日   出处：和讯网    作者：周民良     【编辑录入：李豫】
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□每日观察第37期
作者：周民良（中国社会科学院工业经济研究所研究员）
日前，国家批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，成为社会各界关注的焦点。
独辟蹊径的城乡改革新思路
从中国改革历程来看，成都、重庆统筹城乡综合配套改革试验区的设立，具有多方面的创新意义。
首先，在改革区域设置上不拘一格。将改革试验区设置在西部地区，是对沿海设置改革配套试验区或者经济特区形成惯例而多年这类探索在内陆没有有效推广、内陆地区又缺乏改革试验区或者特区形态的是一种纠正，说明改革完全可以由内地开始，这无疑是区域改革模式的创新，也体现了改革不分先后与地域和公平改革的思想。
其次，在改革方式上独辟蹊径。此次改革主要针对城乡关系，立足于破除城乡二元结构的传统体制与机制,与沿海的配套改革试验区或者特区立足于对外开放的方向有所不同。反映了沿海与内地在改革中面临的问题有所不同。在城乡关系上的改革探索，体现了改革的多样性，丰富了改革的方式与内容。
再次，具有广泛的普适性价值与推广意义。因为城乡由于户籍制度引起的诸多社会矛盾与社会分化现象诸如同工不同酬、同命不同价等问题带有普遍性，此次改革提出了八个方面的内容，包括建立城乡一体的规划、城乡统一的行政管理体制、覆盖城乡的基础设施、城乡均等化的公共服务保障体制、覆盖城乡居民的社会保障体系、城乡统一的户籍管理制度、健全基层自治组织、统筹城乡产业发展。与以往的试验区与特区不同，此类改革探索更具推广价值，对于全国其他人口密集的平原地区应该有很好的借鉴意义。
又次，具有实践上探索性。城乡综合配套改革的实质说到底，是在消除城乡差异基础上的城镇化。这说明，国家在重视新农村建设的同时，也积极推进城镇化。而设立城乡统筹城乡综合配套改革试验区，就是把城市与乡村同一起来，将城镇化与新农村建设共同整合到城乡综合配套改革的平台上，实现真正意义的城乡一体化。
政策配套才能破解两市改革难题
统筹城乡综合配套改革试验区的设立，标志着成都与重庆的改革跨入一个新阶段。但是，两市面对的改革任务还很艰巨，而且如果没有发展的相应举措，改革的推进会遇到很大困难。
可以首先想到的问题是，是城市化的动力自上而下推进的问题。如果将重庆、成都的改革与沿海地区的城乡关系加以比较，可以发现，沿海地区的发展模式是工业化带动城市化，就是先建立起发展的多样化的产业基础，能够容纳大量的劳动力转移，形成人口与劳动力的顺市场流动，人口与劳动力的转移属于各个独立主体的主动转移，经济社会摩擦较小；而成都、重庆统筹城乡综合配套改革试验区的方式，则是先城市化再工业化的方式实现人口与劳动力的转移，这种转移可能会带有一定的强制性与被动性，利益关系调整中出现的矛盾会比较多。
与此相关联的问题是，人往何处去的问题如何解决。换句话说，就是要解决就业支撑的问题。先工业化后城镇化的产业发展矛盾相对较少，通过产业发展，政府有足够的实力来应对城镇建设的问题；而先城镇化后工业化存在的问题是，大量的劳动力转化成市民身份以后，劳动力的就业方向会发生变化，同样带来就业的一系列问题。比如，对于许多民营企业来说，利益驱动导致企业更愿意压低劳动力价格。大规模的劳动力转移与市外进入劳动力争夺就业岗位，劳动力市场的就业压力更沉重，也不会更有利于本地劳动力的就业。在同等条件下的劳动力市场上，如果大批劳动力转移出来后要享受市民一样的报酬和相关待遇，可能导致企业更愿意使用非成都、非重庆的人员，从而加重了本地劳动力市场上的供求矛盾；如果要求企业必须使用当地劳动力并提供无差异的报酬，就涉及到出现的起来利益损失谁来补偿的问题。
另一个突出的问题是，钱从何处来的问题。也就是说，谁来承担改革成本的问题。农村人口转移为城镇人口，涉及到农村居民享受到城镇居民的各类福利如何补充的问题。如果这种福利性的支出由城镇居民承担，必然会造成城镇现有利益群体的反对，并拉低城镇的福利水平。如果不是从城镇方面来补充额外的福利支出，极有可能是通过在土地使用制度上采取特殊政策来寻求突破。而这方面的距离又涉及到集体土地转成城镇土地、土地用地结构与用地方向的调整。这类调整，带有城乡之间根本利益关系的改变。再加上房地产建设、开发的秩序没有理顺，供求、价格等信号扭曲，如果平衡各类利益需求的改革措施没有跟上，有可能引起新的社会不公，甚至造成突出的社会冲突。
介于两类矛盾的城市政府，需要在两个方面的巨大努力。一方面，是在劳动力转移前端更有效地创造就业需求，这将是城市政府不可放松的责任；另一方面，是在劳动力转移后端，调整与优化各类利益关系。这就要求政府在改革与发展方面同时用力，在改革的同时关注发展，以发展来破解改革中出现的矛盾。
站在战略的高度思索深化改革问题
从国家层面上考虑，重庆、成都统筹城乡综合配套改革试验区的设立，都提出了如何进一步深化改革的现实问题。
第一，设立重庆、成都统筹城乡综合配套改革试验区，是否是两个试验区的孤立探索。从以往城镇化改革的探索来看，如果只是孤立的两个试验区的探索，本身会在周边地区造成较大的矛盾。如果这种探索性改革有利于本地转移的劳动力不利于外地进入两市的劳动力，将会把劳动力问题推向其他地区。如果相反，政策措施有利于外地劳动力，将导致更多的人口涌入两个城市，为两个城市增加更多负担。因而，如果周围城市城乡关系没有相应的改革，会存在一定的利益冲突。
第二，设立重庆、成都统筹城乡综合配套改革试验区，怎样才能具有推广意义。一种方式是，重庆、成都统筹城乡综合配套改革试验区，边试验边总结与提取经验在全国进行推广。但是，问题在于，其他地区是否愿意花费时间成本等待两个城市的改革经验，这些改革经验的配套政策能否在其他城市也落实。另一方面，就是在更大范围、更多区域推进统筹城乡综合配套改革试验区的改革。后一方面的工作具有更大的现实性，可以考虑在更多地区设立统筹城乡综合配套改革试验区。
第三，如何在更大范围推动体制改革。如何在垄断行业的体制改革、政府行政管理体制等方面的改革方面迈出步伐，是改革中远未完成的重要任务。目前，地方政府存在很大的自下而上的改革热情，可以考虑鼓励更多的区域在这些方面进行探索。
第四，如何把改革与发展结合起来。应该在改革中突出发展，比如在综合配套改革试验区设立的同时，设立一系列科学发展试验区。比如，在生态脆弱地区、矿产资源枯竭型城市、重化学工业基地等，设立科学发展类试验区。鼓励在节能减排、生态保护、可持续发展等诸多方面开展探索。