“一把手”权力革命

　　指向县委书记的权力改革，正是当前基层政治改革的深层次命题，重点是公开、核心是限权

　　本刊记者/王维博 刘贤(发自成都)

　　11月26日，星期六。成都市武侯区纪委书记叶雪梅一大早就赶到了辖区内的竹园社区。按照约定，她今天要“约见”社区内的一位基层党代表

　　党代表名叫刘世蓉。一见面，刘便发现自己犯了一个错误。本想谈谈“流动党员”的管理问题，在给区党代表联络室打电话时却报了纪委书记的名字。

　　虽然话题不“对口”，叶雪梅还是带着组织部的黄蓉鹃一起来了。

　　在武侯区，党代表和区委领导相互约见的事儿经常发生，而这一切的改变源于武侯区去年开始的“县权改革”。

　　2009年3月10日，中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部在徐州举办“县委权力公开透明运行”试点部署会，确定成都武侯、江苏睢宁、河北成安三个为试点县区。

　　这项改革鲜为外界所知的试点历时1年半，3个试点县区各自拿出了一份“县委书记权力清单”。

　　今年“十一”之后，中纪委、中组部联合下发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，将试点工作推向全国，武侯的试验得以进入公众视野。

　　“确权”

　　选中武侯“县权改革”，事出有因。

　　武侯试点的主要设计者之一、时任武侯区纪委副书记王睿说，试点区县中，武侯区作为唯一的省会城市中心城区，政治生态与改革环境与另个两个县不同。“这对探索经济发达地区的政治体制改革有借鉴意义。”

　　“基础较好”，是武侯被选为本次试点的另一个原因。2009年，成都市率先公布了7437项市级行政权力清单，引发全国关注。而早在2007年，武侯区就获得“全国政务公开工作先进单位”，率先成立行政审批局、推行以“大科制”为核心的街道行政管理体制改革等一系列制度创新，走在了全国前列。

　　在王睿看来，由行政权力层面推向党委权力。仅仅两字之差，却标志着权力改革开始触及核心领域。但怎么改，没有答案。

　　“中央给的最初试点方案只有两页纸”，武侯区纪委党风廉政室主任许守明说，一开始，参与改革的人很费脑筋，由于没有经验可鉴“只好把党章拿来反复研究”。

　　权力要公开，首先得弄明白有哪些权力，而现行体制下，区县级党委处于承上启下、协调左右的位置，担负着把中央路线方针政策落实于基层之重责。但由于自由裁量权过大，区县级党委往往权责界定不清，党政不分。

　　王睿说，自己在机关工作多年，但连党委到底有哪些具体权力也不是十分清楚。最终改革突破口选在从梳理权力清单开始。

　　几个月后，经过一番“确权勘界”之后，武侯区出台《中共成都市武侯区委关于进一步明晰职权的试行办法》，对区党委权力进行勘界，对权责不清的予以明确，对超越职权范围的予以纠正。

　　根据上述“权力清单”，属于区党代会权力事项有6项，区委全委会有6项，区委常委会有18项，区委书记有9项。

　　“目前全区82个党组、党工委也清理明确权限事项578项。”该区委办主任费从德说。

　　紧随权力目录之后，一张张权力流程图将区委权力运行方式公之于众。流程图上，区委书记、常委、区长、副区长等各有分工，职权明晰。

　　这些权力流程图被挂在“武侯区委权公开网”之上，内容涉及干部任免、反腐倡廉、党建等。在最重要的干部任免中，甚至细到规定出了涉及局级正职、非局级正职的不同任免流程。

　　“限权”

　　“区县委权力公开透明运行，核心是规范书记‘一把手’的权力。”王睿称。而“一把手”权力中，最核心也最难约束的是决策权和用人权。

　　设计者希冀，借助上述权力梳理和流程图，对区县一级权力架构中县委权力，尤其是“一把手”权力进行约束。

　　“过去提拔干部，一般都是书记一个人定盘子，先在书记碰头会上统一意见，再拿到常委会上来。怎么定的，其他常委一概不知。发表意见的方式是举手表决，书记都提名了谁还能不举手？”一位当地组织系统老干部说。

　　用人权的不透明导致权力滥用甚至买官卖官，2007年眉山市仁寿县原县委书记钟建初因买官卖官及工程腐败被判14年。2004年，原四川省南充市原营山县委书记杨毓培，在决定干部职务晋升，职务保留，职位调整中先后卖出官帽61顶，敛取钱财200多万。

　　县委书记的频频落马引发各界忧虑。权力过于集中、缺乏有效监督被认为是县委书记用人腐败的根本原因。

　　“把我的权力约束好了，试点工作就能做好。”为了搞好限权工作，武侯区委书记刘守成给王睿等人打气。

　　于是，一系列“限权方案”设计出来，区委书记“革了自己的命”。根据武侯区出台的规定，区委书记只有在领导班子和领导干部年度考核工作结束以后、日常考察发现领导班子存在突出问题、领导职位空缺、特殊情况必须调整干部这4种情况下，才能提出干部调整动议。

　　而且，在动议时，区委书记只提方向、不提具体职位，只提人选标准、不提具体人选，只提选拔要求、不提选拔范围。另外，领导干部人选要从后备干部中产生，后备干部人选要由群众进行无记名投票产生。而区管领导班子正职则采用全委会票决制，区委书记的一票与委员或常委的一票价值相同。

　　如此一来，“一把手”滥用权力的空间受到了极大压缩。

　　区委组织部副部长雷鸣说，2009年8月，市编委批复该区街道可增设1名党工委副书记，对拟任人选，区委主要领导只提了一句“要将其与培养街道党政主要领导后备人选结合起来考虑”。

　　除了用人权，武侯区又开始对“一把手”的决策权上“动手”。王睿介绍，在全委会、常委会上的重大事项议题，必须吸纳基层议事会等意见，经过调查研究、专家论证和社会听证，并进行无记名票决。

　　“城中村改造、人南科技商务区等多项重大项目的决策，都经历了这些过程。”王睿说。

　　如此经过由下而上充分酝酿所形成的建议，一把手很难一句话就推翻。

　　2010年，在接受新华社内部调研时，区委书记刘守成坦承，试点正是抓住了决策权和用人权这两个核心问题。“削权瘦身”的背后，其实是对一把手正当行权的强化——限制不当用权，强化正当用权，制度规范用权。

　　与武侯区做法相类似，在改革的另一个试点，睢宁县则提出议决权、否决权分离机制，该县出台文件规定，重点工程、规划、土地审批权由县政府研究确定，“县委书记不再担任土地审查委员会、规划审查委员会的主任，县委常委会只保留否决权。”

　　与上述两地的“自我限权”不同，今年下半年，湖北省纪委、省委组织部联合出台《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法(试行)》，规定县委书记不再直接分管人事，不得插手工程招投标，选拔任用干部时不得指定具体人选和选拔范围。

　　“公开”之后

　　权力公开的深度与广度、制约核心权力的程度，都决定着改革的力度与成败。

　　限权之后，如何保障减下来的权力不反弹？王睿认为，除了制度化以外，监督成为保护改革不倒退的重要因素。

　　“公开是监督的第一步。”王睿说， “区委常委会议讲了啥，一上网就知道。”

　　在武侯区党委权力公开透明运行网上，以往神秘敏感的内容如重大决策、重要人事任免、重大项目安排、效能督察结果等，都有不同程度的反映，而区委领导的活动、区委各部门近期工作情况等也向社会全面公开。

　　为了增强区委议事决策过程的透明度，该区建立了区委常委会、政府常务会等“六会”列席制度。

　　去年，玉林东路社区党总支书记杨金惠去年被邀请列席区委常委会。会上，她提出整治全区老旧居民院落的意见很快被区委采纳。

　　不仅如此，武侯区还建立了党代表与委员、常委之间的“双向约见制”，普通党代表可以随时约见区委委员甚至区委书记。

　　“常委们在工作上是否越位、错位或不到位，大家都看得清清楚楚，而且这样公布出来，本身对权力者本人也是一种无形的提醒和约束，能够有效地预防权力腐败。”作为力推此项改革者，王睿对通过公开进行“监督”寄予希望。

　　但这样的公开却被学者评为“若明若暗”，成都市委党校一位长期关注武侯区试点的学者认为，实际上，重要人事问题、利益问题，甚至包括领导的年终奖收益等敏感问题就很难公开；再比如，组织部门提拔干部要搞测评，但是结果只向领导公开等等，都不够透明。

　　王睿则觉得，试点改革不是说一步就走得很远，“并不是完全公开，中纪委也是这样要求，要处理好公开与保密的关系，有些党内事务是不能公开的。”

　　“公开只是开始，监督才是目的。”四川省一位纪检系统老干部在接受《中国新闻周刊》采访时称。

　　现实中，县委书记往往对当地的重大项目、人、事、财有支配权，甚至直接影响和制约身边人的仕途，而对其监督往往颇为尴尬，“上级监督太远；下级监督太难；同级监督太软”。

　　近年来，中央层面对县委书记的监督上对此亦有动作，比如，高配县委书记，加大县委书记的提拔力度，县委书记一职的任命权收归省委；强调县一级纪委的作用，开展县委书记、县纪委书记大轮训等。

　　而在制度层面，湖北省纪委的上述《办法》显然走得更远，该办法规定，“县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告。”

　　这一规定在现实中被评“难以落实”。廉政研究者认为，尽管《党内监督条例》规定：纪委可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。但对纪委的双重管理体制就意味着，同级党委能决定纪委书记的帽子和钱袋子。“这种情况下，有哪个纪委书记敢于向上级报告情况？如果要使这一规定可行，必须改变现行的双重领导体制。”

　　显然，规范县一级党政权力的改革还有一段漫长的道路。

　　县政是中国政治“稳定器”

　　“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，县级政权的效率和稳定影响整个中国政局。

　　本刊记者/王维博  文/舒琳 

　　自秦设郡县以来，县级政权虽处基层，但少有变动，像基石支撑历代政权大厦。作为一级基层政权为何能绵延2000余年不绝？其在中国政治的格局中发挥了什么样的作用？

　　“从中国行政区划角度看，县是最重要的，一是因为县的历史悠久，二是由于县制一直被保持。”12月14日，原民政部中国地名与行政区划研究所副所长浦善新说。

　　在接受《中国新闻周刊》采访时，浦善新认为，县级以上行政区划在历史上经历了很大变化，不论是名称、大小，还是数量都有变动。但县制从春秋时期至近代，其名称甚至范围并无太大变化，成为中国社会稳定的晴雨表。

　　皇权不下县？

　　《周礼·地官》和《礼记·王制》载，“县”即王畿，天子所治之地。本意为“悬”，指所属地区直接由天子(王)掌握，以作赏赐。

　　秦统一六国之前，“皇权”采用分级授权方式。由周朝“天子”分封诸侯，诸侯在自己的封地里，再授权给各大夫。

　　授权以后，诸侯只要尽到一定的义务，如岁贡、出兵勤王。天子只维持诸侯之间的公共秩序，如不要自行攻伐等，中央政府几乎不管内政，因此在自己的封地里，诸侯和大夫俨然一个小国王，他们自行征税，自行聘请官吏。

　　许倬云在《从历史看组织》中形容西周这种“分封众建”的关系是总公司和分公司关系。但这种分级授权形式时间一长，就有一个弊端，会产生弱干强枝的政权结构，分公司实力大了，不把总公司放在眼里。周室衰微，诸侯争霸。

　　按史书，周代县大于郡，秦以后县属于郡。许倬云说：“秦朝设郡县，等于不设分公司，而是成立办事处及其代理人，直接向中央负责，地方官的成绩，都是直接向中央政府报告。”这种授权是直接授权，权力只有一个来源——皇帝。而在县之下，则是乡绅治理(自治)，“皇权不下县”即由此而来。

　　民政部中国地名与行政区划研究所原副所长浦善新认为，从秦汉到明清，地方行政体制一直在演变中，但是不管当时的地方行政体制在二级和三级，甚至是四级、五级之间往复交替，县都是最低一级地方行政组织和区划。

　　从北洋政府时期开始，政府逐步将政权延伸到乡镇，至民国时期形成了统一的区乡(镇)行政体系。

　　“乡一级政府规模太小，公共服务不能完全依靠乡一级。地级市范围又太大，因此最基本的公共服务还是要靠县里来解决。”浦善新说。

　　1949年以后，由于乡绅治理的式微，县级政府出于治理及计划经济需要，机构日益膨胀，直至形成现在的“四套班子”和几乎覆盖每个行业的部门机构。

　　同时，随着经济的发展，涌现大量的县改区、县改市，沿续2000多年的县的格局发生变化。据2009年民政部编纂的《中华人民共和国行政区划简册》数据，截至2008年12月31日，中国共有2859个县级行政区划，1463个县。

　　政改从县政破题？

　　“郡县治，天下安”，曾是中国的政治古训。

　　浦善新说，翻开一部中国历史，县作为乡村的头，城市的尾，在整个政治社会结构中始终居于特殊地位。对上，是国家政权的一个台柱、一个支撑脚；对下，则连接着整个社会，是国家政权与社会的一个接触点。社会的矛盾，政权和老百姓的矛盾，都会在县一级首先暴露出来。故此，不少学者提出“中国政治改革应当从县一级破题”的观点。

　　2010年8月20日，中共中央政治局召开会议，全面部署党务公开工作。会议强调进一步提高党员对党内事务的参与度，拓宽党员意见表达渠道，营造党内民主讨论、民主监督环境。

　　这是一个重要信号。浦善新说，无论从中央关于改革的思路来看，还是从近些年来县政改革的实践来看，政治体制改革的突破口已经从党政分开转向党内民主。“政治体制改革的道路就是通过发展党内民主，带动人民民主，最终实现高度的人民民主。”

　　而在此基础之上，如何让这1463个县取得更好的发展，浦善新认为一定要将县的发展放在中国整体政治、经济体制中来考量，从宏观层面进行调整。“县政改革不能光讲县的改革。原来计划经济的时候什么都管，市场经济之下政府要逐步少管，交给老百姓管，或者社会组织来管。关键是要从政治体制、经济体制上改。”

　　二是要调整各级政府之间的权力划分。“在调整权力会遇到利益划分的问题，有些地级政府，甚至省级政府愿意把权力收在手里，现在很多地方推行省直管县，把一部分地级市享受的权力重新划给县里，但一定要给县相匹配的财权、事权，不能走老路，把“省管县”变成“省刮县”。