2006年10月31日 程恩江 徐忠：中国小额信贷发展报告899

2006年10月31日 程恩江 徐忠：中国小额信贷发展报告
程恩江 徐忠/文    《财经》杂志    2006.10.31 10:54
中国小额信贷发展跟不上经济发展，也跟不上农村金融需求的要求。桔生淮南而为枳，小额信贷在中国的水土不服，是由于缺乏其发展的制度环境，是没有真正引进小额信贷的精髓，还是缺乏对小额信贷的创新？
【网络版专稿】小额信贷作为一种有效的扶贫和金融发展的手段已在世界上被愈来愈多的人所接受。数以万计的小额信贷项目和小额信贷机构力图把金融服务推进到那些以往得不到此类服务的贫民阶层和微型企业中去。鉴于小额信贷在扶贫和经济发展进程中的巨大作用，联合国把2005年定为世界小额信贷年。最近，孟加拉的乡村银行 (格莱珉银行，GB) 和乡村银行的创始人穆罕默德.尤努斯教授荣获2006年的诺贝尔和平奖，这也充分证明了国际社会对扶贫事业和对小额信贷在扶贫进程中所起作用的高度重视和肯定。
国际上一般把对低收入的人群和微型企业所提供的金融服务称为微型金融 （Microfinance)。在中国，我们翻译成小额信贷，其中一个原因是现在中国的小额信贷机构只从事小额贷款业务。本文中，我们仍沿用小额贷款的提法。小额信贷系指对低收入的人群和微型企业所提供的金融服务，包括小额的贷款，存款，汇款，小额保险及其他方面的金融服务。小额信贷包括在农村和城市进行的小额信贷服务。小额信贷所提供的贷款范围包括各种各样的创收活动：农、牧、渔业、微型非农企业、小商小贩等等，因此小额信贷往往与微型企业的发展连在一起。
小额信贷在国际上的迅速兴起反映了对过去金融扶贫方式的反思。考虑到较高的操作成本及贷款风险，商业银行一般不太愿意对低收入阶层提供贷款服务，贫困人口被视为不具信用 。在上个世纪八十年代以前，传统的观点认为政府可以在农村金融和小额信贷市场上发挥积极作用，并倾向于进行直接干预，通过增加信贷供给的方法来增加农民和贫困人口的信贷可得性。不少国家的政府和国际发展机构一方面建立了国有的农业发展银行之类的专门金融机 构，并通过其发放大量低息的农业、扶贫贷款 。另一方面，政府制定并实行存贷款利率的法定上限。由于政策 、项目执行机构 和指导思想上存在的问题 ，加上对吸收存款没有予以应有的重视 ，这类国家扶持的金融机构的扶贫效果往往不如人意。迄今为止几乎所有采取贴息贷款扶贫方式的国家都不同程度地面临着难以瞄准穷人的问题，因而贴息贷款相当多的利益难以到达穷人，甚至为非穷人所攫取，贷款的按期还款率也很低。贴息贷款还扭曲了农村金融市场资源的配置，不利于商业性可持续的金融机构的产生和发展，阻碍了农村金融市场的发育。从上个世纪80年代起，经过反思和一些实验性的项目, 国际社会对农村金融有了新的认识，认为政府的作用主要是制订规则，而不是直接去通过农业银行或发展银行去发放低息的贷款。
我们可以把小额信贷看成一种金融创新，小额信贷是在总结了传统的发展中国家和国有发展银行对穷人和微型企业贷款的经验教训，并吸收了民间非正规借贷的特点发展起来的。小额信贷进行了金融工具，金融手段和金融组织方面的创新。就成本和收益方面来说，小额信贷机构一方面以较高的利息（或商业利率）提高了机构的收益，另一方面通过降低交易成本并把其中一部分成本转移给贷款户降低成本。小额信贷机构利用小组联保，动态激励, 经常还款等手段来控制无抵押贷款的信贷风险。
从小额信贷的目标上，我们可以把小额信贷分为制度主义和福利主义两大阵营。前者更强调小额信贷机构的可持续性和财务可持续性，以印尼的人民银行 (BRI and Unit Dasa) 和玻利维亚的阳光银行(Bancosol) 为代表；墨西哥的村银行模式在减少贷款交易成本方面的创新也受到越来越多人的推崇。后者则更注意项目对改善穷人经济和福利的影响，以孟加拉乡村银行为代表。机构目标的不同也带来服务对象的差异。如福利主义的孟加拉乡村银行瞄准的主要是无地和少地的妇女。尽管这些成功的小额信贷模式强调的重点不同，采用的贷款方式不尽相同，但他们的共同之处是：他们都是在本土，根据当地的自然，社会和经济条件进行金融创新而成长起来的；他们都强调既为低收入阶层和微型企业服务，又十分注重机构的财务可持续性， 从而能持久的为低收入阶层和微型企业服务；他们都已经成功的转变成专门为穷人和微型企业服务的银行。
发展小额信贷在我国有着及其重要的现实意义。随着金融改革的深化，国有商业银行正在减少，甚至于撤出在农村地区的网点和贷款服务，资金的流向呈现出从农村流往城市，从小城市流往大城市，从不发达地区流往发达地区的趋势。在中西部广大的农村地区，包括县城，不仅农户和微型企业贷款难的问题没有解决，不少小型企业甚至中型企业也难以从正规金融机构得到贷款支持。 企业和农户难以实现他们的投资机会，增加收入，平滑消费，从而提高他们的生活水平。因而，发展小额信贷对改善城乡间，不同地区间和不同阶层的收入分配，创造就业机会，建设社会主义新农村，以及构建社会主义和谐社会，有着及其重要的意义。
正如乡村银行的创始人尤努斯教授最近在北京指出的，中国小额信贷的发展对实现联合国有关把世界小额信贷的覆盖面从现在的一亿左右人口扩大到二零一五年的一亿七千五百万人口也有着十分重要的意义。如果中国可持续的小额信贷能有一个较大发展的话，联合国的目标就可以轻而易举的实现。
如果从社科院农发所在1993年引入乡村银行模式的小额信贷算起, 小额信贷在中国已有十三年的历史。但小额信贷在中国的发展总的来说不尽如人意。迄今为止，我们还看不到国内有那家小额信贷机构有希望发展成像孟加拉的格莱珉银行，或印尼的人民银行和波尼维亚的阳光银行。为什么经过十多年的发展，中国还没有形成有影响力的可持续的小额信贷机构？这跟中国作为一个发展中的，低收入人口和微型企业非常缺乏金融服务的大国地位极不相称。我们甚至落后于跟中国小额信贷同时起步的邻国蒙古人民共和国和柬埔寨。中国小额信贷发展跟不上经济发展，也跟不上农村金融需求的要求。桔生淮南而为枳，小额信贷在中国水土不服，是由于中国缺乏其发展的制度环境，是没有真正引进小额信贷的精髓，还是缺乏对小额信贷的创新？只有通过对对中国现有的小额信贷机构进行调研分析，并进行国际比较，才能得出结论。
本文着重讨论非政府组织的小额信贷项目和机构, 特别是由国际捐赠机构资助、与国际规范接轨、以操作和财务可持续为目标的非政府小额信贷机构。本文还讨论最近在五个试点省成立的商业性的小额信贷公司。本文简单的讨论现有金融机构，主要是城市商业银行在国际捐赠机构支持下的金融产品和服务的下移。以上的这些机构推行的小额信贷都是以可持续的向穷人和微型企业提供金融服务作为目标的。农行执行的补贴性的扶贫贷款和部分城市执行的低息甚至无息的下岗职工贷款不应包括在小额信贷的范畴之内。本文不讨论中国农村信用社执行的小额信用贷款和联户担保贷款。在信用社整体的机构和体制改革到位以前，在经营不好的信用社的退出机制没有真正建立以前，大多数信用社执行的政策性的小额信用贷款和联户担保贷款难以达到可持续发展的目标。本文也不讨论由地方政府主要用扶贫贷款资金在上世纪九十年代中后期执行的大规模的小额信贷项目。由于其不可持续性以及扶贫贷款使用政策的变化，这些项目在九十年代后期就全面停止执行了。
本文第一部分回顾小额信贷在中国的发展和国际捐赠者在其中所起的巨大作用。第二部分分析非政府的小额信贷在中国发展缓慢的原因。我们将从以下几个方面进行分析：政府的政策环境，小额信贷机构自身的原因、小额信贷的资金来源与捐赠者、中国现有的金融机构对小额信贷发展的影响、小额信贷中介服务行业的缺失。第三部分着重分析小额信贷近来的发展趋势，即小额信贷发展的新阶段。最后一部分是政策建议。
一. 小额信贷在中国的发展和创新
1.1. 中国的小额信贷机构和项目
1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行” 模式的小额信贷引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”，首先在河北省的易县，河南省的虞城县和南召县和陕西省的丹凤县建立了以孟加拉乡村银行的小额信贷为贷款模式的小额信贷扶贫社。1995年开始，联合国开发计划署（UNDP）和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县（市）推行以扶贫等为目标的小额信贷项目。开发计划署后来在天津和河南的部分城市开展了针对下岗职工的城市小额信贷项目。随后，还有一些国际组织相继在我国开展了一些小额信贷项目。我国非政府小额信贷的机构和项目发展的情况见表一。
表 1. 中国小额信贷发展情况一览表

数据来源：作者调查数据。
从表一可以看出，在中国国内较早开展和资助小额信贷项目和机构的包括多边捐赠机构， 如联合国的机构，世界银行、国际农发基金、欧盟等；双边援助机构，如加拿大发展援助署、澳大利亚发展援助署、荷兰政府等；国际非政府组织和国内的非政府组织，如中国扶贫基金会和社科院在县级成立的扶贫社。需要说明的是，扶贫社和中国扶贫基金会也是收到国内外捐赠者资助的。以上的项目和机构，都或多或少的采用了国际上成功的小额信贷所采用的一些贷款方式，如小组担保、分期还款、贷给妇女、动态激励等。从项目覆盖的县数和资金投入总量来看，在国际多边和双边捐赠机构中，国际农发基金、联合国开发计划署（UNDP）、联合国儿基会、联合国人口基金组织和澳发署是最重要的捐赠机构。需要说明的是，我们一般把国际农发基金在中国的项目看做是农业发展项目，而非小额信贷项目。主要原因是国际农发基金的项目由县级政府机构执行和负责偿还，一般是通过县、乡、村级政府机构发放与回收，对农户贷款的利率低、期限长，和一般的小额信贷不一样。
中国的小额信贷以国际机构资助的项目为主, 基本是属于引进的, 而非本土成长起来的。以联合国发展署、 联合国儿基会所占项目的比例最高, 对至今中国小额信贷项目/机构整体的影响也很大。即使是列入国内项目的, 其中部分资金也是外来的。
经过十多年的发展， 中国目前最主要的非政府的小额信贷机构包括商务部交流中心管理的由UNDP资助的小额信贷机构、社科院的扶贫经济合作社、中国扶贫基金会的小额信贷和四川省乡村发展协会。
为了更清楚的了解中国小额信贷发展的情况，笔者在2005年对中国的非政府小额信贷机构和项目进行了一次全国性的调查。调查的抽样情况见表二。这次调查基本上能反映中国非政府小额信贷机构和项目的现状。对主要的非政府小额信贷机构的抽样比例，UNDP资助的小额信贷机构达64%，社科院的扶贫社 100 %，中国扶贫基金会83%，全部样本数达到67个。
从表二还可以看出，在我们的样本中，已经注册成非政府小额信贷机构的有：UNDP资助的16家机构，中国扶贫基金会六家机构，社科院扶贫社 4 家机构，世行资助的二家机构，当地政府一家机构（四川省乡村发展协会），和儿基会一家机构。这些机构或者注册成社会团体，或者注册成民办非企业单位，都是非赢利性的机构。一般而言，从项目转变为机构后，其财务和机构可持续的目标更加明确。我们的样本包括了绝大多数的已成立的小额信贷机构。样本中小额信贷机构的执行和资助机构的情况见表三，样本的地区分布见表四。调查样本基本能反映中国小额信贷的地区分布: 西南最多, 其次西北, 再次华中, 华北, 体现了小额信贷机构和项目的扶贫目标。
表二. 2005年小额信贷调查小额信贷机构抽样情况报告

数据来源：作者调查数据。
表三. 样本中主要小额信贷机构（项目）的项目执行和捐助机构

数据来源：作者调查数据。
表四. 样本的地区分布

数据来源：作者调查数据。
通过对调查数据的分析，我们发现，中国的小额信贷项目和机构主要以扶贫，妇女，儿童发展为目标。80%以上的项目位于国定贫困县，不少在交通不便的山沟里。选择的项目乡镇：在我们整理出的44个县中， 21个县选择最贫困的乡镇， 16个县选择出经济水平较差，七个县选择出经济水平一般的乡镇。 也就是说，几乎所有的项目都没有通常意义上的基于可持续发展的市场调查，大多数项目在设计时只考虑扶贫，没有考虑可持续发展。也没有考虑项目能持续多少年。在项目开始时，42个项目县要求借款户必须是贫困户，2个项目县未明确要求借款户必须是贫困户。到调查时 (2005年)，未明确要求借款户必须是贫困户的县增加到8个，其中，6个县明确要求借款户不要贫困户。除个别县外，项目都要求借款户必须有劳动能力。每个贷款户的平均贷款额度小也说明项目明确的扶贫目标。
我们发现，中国运行比较好的非政府的小额信贷机构大多采取了如下的小额信贷模式：
* 贷款条件:  最基层的单位是小组和中心 ，一般五人自愿组成一小组，五到六个 小组成为一个中心。小组长和中心主任由民主选举产生。参加小组、出席中心会及小组贷款联保是获得贷款的条件， 贷款不需抵押、担保。
* 贷款的发放 :  一 般按2-2-1顺序, 先贷给两个组员, 两周后再贷给另外两名组员，最后贷给小组长。在发放贷款时, 扣除应收利息的一半。
* 小组基金和强制存款: 在发放贷款时, 农户需将5%的贷款作为小组基金交由项目保管，另外，借款人每周须向项目存一元钱，借款人将本息还清后, 可以要回小组基金。
* 贷款的期限，金额及利息率：贷款期一般为一年。每周或每两周还一次款。第一次贷款的上限不超过1,000 元人民币。归还后再借, 并增至1,500元, 2,000元等 。名义利息率8%, 实际利息率达到16%左右。
以上的做法与孟加拉乡村银行不完全相同。首先，孟加拉乡村银行贷款是贷给小组，  而我们是贷给小组内的单个农户。其次，乡村银行的小组基金年底不归还给贷 款户。再次，乡村银行每周一次中心会，而我们有些项目已延长至10天至二周 开一次中心会，也有的实际上很少开中心会 。
从控制信贷风险和瞄准贫困户来讲，主要起作用的机制首先是小组联保，小组成员之间有互相担保的责任，形成自身内部的约束机制。其次是正向动态激励，即连续贷款的方式。小组全体成员在按时还清所有借款本金和利息之后，可以获得更大额度的后续贷款。再次是小组基金和强制存款的风险金作用，如果一个贷款户不能还款，小额信贷机构可以扣下她的小组基金和强制存款。最后是分期还款，即每周，或每二周还一次款。中心会议的主要作用是保证放款和还款的透明度，使贷款户之间，使贷款户对信贷员能够有效地发挥监督作用。
总的来讲，中国非政府的小额信贷机构主要是摹仿乡村银行模式的小额信贷，在金融产品的创新上还有待努力。
1.2. 国际捐赠机构对中国小额信贷的支持
中国小额信贷的发展是与国际捐赠机构，特别是多边和双边援助机构的支持分不开来。我们甚至可以说，中国小额信贷的发展是在国际组织的推动下发展起来的。作为社科院扶贫社的支持者和推动者，孟加拉的乡村银行基金会对推动中国小额信贷的发展也功不可没。捐赠机构支持中国小额信贷方法，工具及其变化见表五。
表五: 捐赠机构支持中国小额信贷情况的总结
* 表示正在准备或打算执行的项目

数据来源：作者调查数据。
我们把捐赠机构支持小额信贷的方式分为：新建机构和项目的升级 ，非政府小额信贷机构转型，下移 (正规金融机构金融产品和服务下移) ，市场和服务领域。 新建机构和项目及升级再细分为：小额信贷项目，非政府小额信贷机构，村基金和社区基金，商业性小额信贷公司。支持工具分为：低息贷款+技术支持，提供贷款资本金 +技术支持，股份投资+技术支持，仅仅技术支持。
通过低息贷款加技术支持支持新建项目的主要是国际农发基金从八十年代初在中国开展的项目。通过提供贷款资本金 （赠款）加技术支持新建项目的主要有联合国开发计划署, 儿基会(九十年代中期)，人口基金组织, 加发署等 (九十年代中期)。通过低息贷款加技术支持新建非政府小额信贷机构是世行的秦巴扶贫项目在三个县的小额信贷试点。通过提供贷款资本金 加技术支持新建非政府小额信贷机构一是孟加拉乡村银行基金会和澳发署对扶贫社的支持，二是开发计划署大多数的项目在商务部交流中心的支持下转为小额信贷机构 (九十年代早中期)，三是香港嘉道里基金会对中国扶贫基金会的支持。在提供技术支持方面，福特基金会对扶贫社提供了很多技术支持，美国乡村银行基金会和法国沛丰等也对中国的小额信贷机构提供技术支持。
通过提供贷款资本金和技术支持村基金和社区基金的有国际鹤类基金会对贵州草海项目的支持，福特基金会提供了技术支持。另外，香港乐施会、澳发署在青海林业项目和新西兰发发展署在甘肃支持两个县的村基金项目。
从2005年开始，中国人民银行开始倡导商业性小额信贷的试点。商业性的小额信贷公司已经在五个试点省成立。对在小额信贷公司感兴趣进行股份投资加技术支持的主要有国际金融公司和德国复兴银行。对新建小额信贷公司准备提供技术支持的有德国技术合作公司。德国技术合作公司还与人民银行有一个支持五省小额信贷试点的项目。另外，亚洲开发银行支持了内蒙和贵州两省小额信贷公司标书的准备和招标。
德国复兴银行正在准备通过低息贷款和技术支持帮助内蒙古赤峰市的非政府小额信贷机构转型。联合国开发计划署也在考虑帮助赤峰和贵州兴仁县的小额信贷机构实行转型。
在正规金融机构下移产品和服务到微型和小型企业方面，世行和德国复兴银行准备通过国开行对中国的城市商业银行进行支持。目前正在内蒙包头商业银行和浙江台州商业银行进行试点。
在小额信贷的市场和服务领域（培训、信息交流、研究等）比较积极的国际捐赠机构包括：扶贫协商小组和福特基金会。另外，开发计划署和澳发署也支持了中国小额信贷政策研究。
我们注意到，捐赠者对小额信贷的支持正在从偏重扶贫和社会目标向偏重机构的可持续性发展的商业性小额信贷转变。这导致了支持手段的变化：从支持非政府的小额信贷机构和项目转为更多的支持商业性的小额信贷公司，支持金融产品和服务下移。支持工具也发生了变化：从提供资本金和再融资过渡到股本投资和仅仅提供技术支持。捐助者也发生了变化：德国技术合作公司、国际金融公司、世行，、亚行和德国复兴银行变成主要的资助机构。在支持扶贫为重点的小额信贷方面，有重点支持社区基金的趋势，如世行最近支持财政部和扶贫办开展村级基金的项目。最后，随着商业化的进展，小额贷款的产品有多样化的趋势，如引进小额保险、小额汇款、支付手段等支持手段及市场发展趋于多样化：小额信贷机构的信用评级、信贷打分、电子计算机系统的应用等。
1.3. 捐赠机构和小额信贷项目和机构对中国小额信贷的贡献
捐赠机构对中国小额信贷能够作出的贡献在很大程度上取决于小额信贷的政策环境等外部因素。与许多其他国家相比，捐赠机构在中国所面临的外部限制政策较多：小额信贷机构的法律地位没有解决，难以从事小额贷款以外的服务，对利率和产品的限制等。在不少情况下，国际捐赠机构，特别是多边和双边援助机构，难以决定在什么地方开展项目，与谁合作，捐赠机构必须与地方政府一起执行项目，导致地方政府（主要是县级政府）在对部分项目和小额信贷机构的控制，而政府可能有不同的目标。八十年代和九十年代初期在中国普遍存在的小额扶贫贷款必须是低利率的观念，至少必须低于信用社的利率水平，也对可持续的小额信贷机构有负面的影响。另外，国内也缺少专门的小额信贷的技术力量和专业的专家队伍。
捐赠机构和小额信贷项目和机构，特别是相对来说既扶贫又能持续经营的机构对中国小额信贷发展的贡献包括：
* 帮助创造了非政府小额信贷机构，实现了从项目到机构的转变和相对独立于地方政府运行， 为今后发展打下基础；
* 把扶贫小额贷款的利率，实际上从原来的百分之三到五，提到百分之十六到十七，也改变了政府和不少人对利率的看法；
* 先于正规的金融机构实验小额扶贫贷款的贷款方法，并初步证明，农民，贫困户是能够还款的，只要有比较好的管理和信贷方法，项目和机构设计合理，即使是在贫困地区，小额信贷机构是可以实现持续经营的；
* 把信贷与扶贫以外的其他社会发展目标相结合，如提高妇女地位，改善农村健康水平，农民培训和农业推广等；
* 为人民银行推动商业性小额信贷在全国五省的试点和目前商业性的小额信贷提供了经验教训。
二．小额信贷在中国发展缓慢的原因
迄今为止，中国的非政府小额信贷机构和项目达到300家左右。比较大的机构和项目的覆盖面达到5000左右的农户，小的不到1000户。在这300家左右的小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到五分之一。目前真正能达到操作可持续性的机构 （即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆帐损失和带有补贴性的资金成本）屈指可数，能达到财务可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆帐损失和按市场利息率计算的资金成本）更是微乎其微。不少小额信贷机构面临严重的挑战，贷款资本金在不断缩小。可以不夸张的说，如果没有进一步的外来的资金支持，没有小额信贷机构自身动筋伤骨的改革，在未来三到四年内，现有的绝大多数非政府小额信贷机构和项目会陷入困境，停止运行。
中国非政府小额信贷发展不顺利的原因是多重的，主要有以下几点：
第一是缺乏发展小额信贷的政策环境：小额信贷发展比较好的国家，政府都有一定的支持小额信贷长远发展的制度框架。其框架主要包括以下两点：一是给予小额信贷机构明确的法律地位，并在小额信贷机构发展到一定阶段后，允许其扩大其金融业务，直至可以吸收存款；二是对小额信贷有一个监管的框架，不吸收存款时采用非审慎监管的办法，或注册登记的办法，可以依法进行小额信贷业务。在吸收存款时转为正规的小额信贷银行，银监部门采用审慎监管的办法。由于小额信贷机构不同于一般金融的特点，对小额信贷的监管可以是现有监管机构中新成立的独立的部门，或独立于现有监管机构以外。此外，政府还对经营良好的小额信贷机构给予支持，如提供批发资金。而在中国，迄今为止，小额信贷机构的法律地位仍不明确。非政府小额信贷机构注册成社会团体或民办非企业单位，不能依法从事贷款和其他金融活动，也难以转成小额贷款公司或金融机构。正式从人民银行和扶贫办取得试点文件的只有社科院的扶贫社和UNDP的小额信贷项目。尽管已经经过十四年的试点，非政府小额信贷仍然处于试点阶段。试点也没有一定的评价标准，仍在黑暗中摸索。政策对小额贷款机构的贷款利率也有一定的的影响, 包括商业银行现行的利率水平和基准利率的四倍限制对小额信贷的影响。
第二是与小额信贷机构及其人员有关：在国外，非政府的小额信贷机构也有项目进行得非常成功的 （如孟加拉的ASA组织）。也不是非政府的小额信贷机构一定需要转变成商业性的小额信贷公司或小额信贷银行。但与国外成功的非政府的小额信贷机构相比，中国的小额信贷机构和项目有很大的不同。在我们调查的67家小额信贷项目和机构中，41家成立了独立的机构，但成立民间社团的只有31家，其他仍然是项目办公室的形式。成立了民间社团的，其独立性一般要高于没有成立的，因为理事会里会有其他方面的成员。成立民间社团本身也说明这些项目在把可持续性发展作为目标。
就是已经成立了机构的那些非政府小额信贷机构，也与国外的非政府小额信贷机构有很大的不同。中国大多数的小额信贷机构并不是真正独立于地方政府的，而是在实质上从属或受制于地方政府，这主要是指县级和地区级的政府部门，如政府办公室，农业局，扶贫办，妇联等机构。小额信贷机构受制于地方政府部门主要是因为中国的非政府组织必须要有一个挂靠单位，这个单位必须是当地的政府单位。更为重要的是，县级及地区级非政府小额信贷机构的管理人员大多是当地政府正式的工作人员。他们在非政府小额信贷机构任职是当地政府及其部门委派的，他们仍享受政府工作人员的工资和福利待遇。他们一般也不愿意放弃这样的位置，专门从事小额信贷。也就是说，如果小额信贷不成功的话，一般而言，管理人员会有后路。他们主要是对政府负责，而不是对非政府的小额信贷机构负责。在这种情况下，也无法建立对管理人员的激励机制，而这对小额信贷的机构发展是至关重要的。最后，小额信贷机构受制于地方政府部门是由于在名义上理事会是非政府小额信贷机构的决策者，而大多数理事会的理事长是由当地政府的副县长，或妇联主席，或其他政府官员担任的。此外，小额信贷机构不能独立于地方政府还与小额信贷资金的所有权密切相关。在中国，到目前为止，非政府小额信贷机构的资金主要来自于国际机构的赠款，而国际机构的赠款是赠与中国政府，或是赠与当地的贫困农民的 （这仍然是一个没有完全搞清楚的问题）。在项目结束以后，地方政府可以代表中国政府或当地贫困农户实际控制这部分资金的所有权。也就是说，地方政府可以通过对资金所有权、小额信贷机构的管理人员和对小额信贷机构理事会的控制来控制非政府小额信贷机构。
而在实际上，我们的非政府小额信贷机构也需要依靠政府。因为大多数的小额信贷机构不可持续，工作人员的工资大多靠政府的工资，办公室的费用在不少情况下也靠政府拨款。非政府小额信贷机构与当地政府这种互相依存的关系导致小额信贷经营状况的好坏与当地政府部门有非常直接的关系。而当地政府及其部门的目标与小额信贷可持续发展的目标不一定一致。政府部门领导人及其非政府小额信贷机构经理人员的调动也会对小额信贷机构造成很大的影响。有时，当地政府部门甚至会干预小额信贷机构的贷款。
据笔者的调查，目前受县，地区二级政府及其部门影响较少的非政府小额信贷机构主要有扶贫社在河南，河北四个县的试点 （总部设在北京，主要受总部控制），四川省乡村发展基金会（总部设在成都，主要受总部控制），及中国扶贫基金会在县一级的分支。经过最近的改革，扶贫基金会在北京的小额信贷总部已经能比较有效的控制其县级机构。
到现在为止，很多小额信贷机构仍然没有电子计算机化的信息管理系统，透明度也不高。
发展不顺利的第三个原因是由于小额信贷实行的贷款模式比较单一，主要是乡村银行模式, 没有根据不同地区的情况采取不同的机构和贷款模式 (少数项目采取了村银行模式, 如草海；村级信贷员模式, 如海东农行项目)。而中国各地自然条件、经济发展水平，以及社会宗教文化等千差万别，照搬一种模式难免出现水土不服，事实上，孟加拉与中国情况相差很大。不少小额信贷机构和项目在选点时也没有考虑财务可持续性的要求。模式确定后，很少进行改变。在乡村银行模式下，在中国执行的一般是在县级设办公室，在乡设分支，下有信贷员的三级的操作模式。这就形成机构的固定成本高。加上每个县的资金规模小，形成单笔贷款的成本高，直接影响到机构的财务可持续性。另外，中国的小额信贷机构把小组贷款转为个人贷款, 以及小组担保并不太成功, 使小额信贷项目和机构不能把一部分成本转移给贷款户，也加大了贷款的成本。当然，信贷员低的工资水平部分减少了成本，但也导致激励不足。
发展不顺利的第四个原因与资金来源有关。 以扶贫为目的的非政府机构，资金基本上完全依赖国内外捐赠，以国际捐赠为主；贷款本金、运作费用、技术支持费用基本靠捐赠和部分地方政府投入。这就使小额信贷机构和项目的管理、运行和模式均收到捐赠机构和当地政府的影响。在九十年中期，当时捐赠机构捐赠目标主要是扶贫和社会发展的目标，采取在最贫困地区撒糊椒面的方式，没有将小额信贷机构的可持续发展作为项目的重点。另外大多数的项目没有后续资金安排，在不可持续的情况下，也难以争取进一步的投资。
中国非政府的小额信贷发展不顺利还与我国的正规金融行业有关。由于多种原因现有农村金融机构是难以可持续发展的。在相当长一段时间，其贷款利率不足以抵补其融资的市场成本、运作费用、呆账准备和可用于发展的利润空间，农村金融机构扭曲的贷款利率也影响了小额贷款机构的生存空间和可持续发展。在贫困地区的低利率扶贫贷款和信用社的小额信贷对经营良好的小额信贷机构也形成了冲击。另外，经营不好的农村金融机构缺乏有效的市场退出机制，也使监管机构不愿开放农村金融市场。
最后，是小额信贷的中介服务行业缺位。目前在中国，既没有行业评级机构和公布其经营业绩增加透明度的平台，也没有小额信贷咨询和培训的专业公司，更没有经过注册的小额信贷行业协会和像孟加拉PKSF用于批发的资金和机构。小额信贷的中介服务行业缺位也与小额信贷没有法律地位和缺少商业可持续发展的零售小额信贷机构密切相关。
需要指出的是，我们不应该把非政府小额信贷存在的问题主要归罪于这些机构的经理，信贷员和其他操作人员。绝大多数非政府小额信贷机构的经理和其他工作人员为在中国发展小额信贷事业付出了辛勤的劳动和艰辛的努力，有很多因素是他们不可控制的。他们是不可持续的小额信贷项目和机构的受害者。有很多项目和机构的操作人员和招聘的信贷员因为操作小额信贷失去了很多其他的机会。在我们今天重新发展小额信贷的时候，不应该再重复过去的错误了。
三. 小额信贷发展的新阶段
近年来，中国政府部门在制定农村金融方案的过程中，逐步认识到开放农村金融市场是解决农村金融问题的关键。同时由于金融机构把有限的信贷资源更多的贷给大城市、大企业和大项目，导致微小的企业和农户缺乏金融服务。小额信贷在解决农户和微小企业，中小企业贷款难的问题上可以发挥重要作用。2004，2005，2006年连续三年中央的一号文件都强调要在有效防范金融风险的前提下，支持小额信贷的发展。2004年一号文件指出，“鼓励在有条件的地方，在严格监管，有效防范金融风险的前提下，通过吸收社会资本和外资，积极兴办直接为三农服务的多种所有制的金融组织。” 2005年的一号文件更明确指出，“培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作。有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要，由自然人或企业发起的小额信贷组织”。2006年的一号文件进一步指出，“在保证资本金充足，严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构， 允许私有资本，外资等参股。大力培育由自然人，企业法人或社团法人发起的小额信贷组织，有关部门要抓紧制定管理办法。”
在中央一号文件的鼓励下，中国小额信贷的发展到了一个新阶段。这个新阶段的主导思想是从以扶贫和社会发展为中心过渡到既要扶贫，支持微型企业发展，又要实现小额信贷机构的可持续经营，从而可持续的为穷人和微型企业提供金融服务。这个新阶段有几个重要的标志，其中最重要的标志是中央对小额信贷的支持和鼓励 ，人民银行对小额信贷的积极倡导，及目前在五个省区地方政府积极响应并组织实施的商业性小额信贷的试点。新阶段的第二个标志是中国国内的机构和国际捐赠机构开始重视现有金融机构（特别是城市商业银行）的金融产品和服务的下移，即把现有的金融产品和服务延伸到微型企业和小型企业，延伸到低收入阶层。新阶段的第三个标志是对农民组织和社区基金，主要是村级基金的重视，并把提供金融服务与对贫困农户的其他服务联系起来，从而改善农业生产水平和农民生活。
为了把中央文件的精神落到实处，人民银行积极倡导小额信贷的试点，推动建立只贷不存的小额贷款公司。人民银行吴晓灵副行长指出，我国有大量的民间资本，希望有一个进入金融市场的渠道，小额贷款公司为民间资本进入金融市场和监管者的审慎态度，找到了一个结合点 （中国人民银行副行长吴晓灵在“微型金融国际研讨会”上的讲话）。中国人民银行行长助理易刚指出， “商业性小额信贷机构是农村金融整体框架的一个非常重要的组成部分，因为商业性小额信贷，既可以被视为是在政策性的农村社会发展目标和商业性的可持续与赢利原则之间，走出的一条超越传统农村金融的创新之路，也可以被看作是在我国特殊的历史和制度环境中，对私人资本开放农村金融市场的一次审慎尝试”（易刚在“小额信贷高级培训班 ”上的讲话）。目前已经开始进行商业性小额信贷试点的地区包括：山西省的平遥县，四川省的广元市中区，内蒙古的鄂尔多斯市东胜区，贵州省的铜仁地区江口县，陕西省的户县。继山西省平遥县和四川省广元市中区先后成立三家小额信贷公司之后，内蒙古鄂尔多斯市东胜区和贵州省铜仁地区通过公开竞标产生的两家公司和陕西省户县的两家小额贷款公司也已经挂牌成立，试点工作总体进展顺利。
小额信贷试点是在吸收了非政府小额信贷和其他项目的基础上发展起来的。与非政府小额信贷机构相比，商业性可持续的小额贷款公司有明确的投资人和所有人，这就为建立良好的公司治理结构，防止资金所有权不清和可能的道德风险打下了良好的基础。成立商业性的小额贷款公司同时也有利于减少当地政府对贷款可能的干预。开始时只贷不存，控制可能的金融风险，有利于保护存款人的利益。
在商业性小额贷款公司试点的过程中，德国技术合作公司和其他国际机构积极支持五个省的试点，并提供了技术支持，政策咨询和 培训服务。国际金融公司，德国复兴银行和其他捐赠机构等也在积极寻找投资机会，并协助国际小额信贷机构进入中国，参与中国的小额信贷试点。
虽然小额贷款公司是刚刚出现的新生事物，但现在已经出现了一些值得注意的苗头。 首先，是贷款额度偏大，有些小额信贷公司倾向于支持小企业， 甚至中型企业，而对微小企业和农户不太感兴趣。其次，大多数已成立的小额贷款公司贷款所用的工具和手段仍然是传统的，主要是抵押和担保贷款，少有信用贷款。这就很难到达微小企业和贫困户，因为他们没有抵押品，也不一定能找到有稳定工作的人担保其贷款。小额贷款公司贷款所用的人员也主要是以前从事正规金融发放贷款业务和从事民间信贷的人员， 对从事对微型企业和低收入农户发放贷款缺乏经验。最后，小额贷款公司在信息的透明度方面仍然存在问题，小额贷款公司也没有电子计算机信息管理系统。以上这些问题在小额贷款公司成立的初期是难以避免的， 也是在前进的过程中需要监管者和小额信贷公司的创始人需要注意的问题。
试点成功与否在很大程度上首先取决于监管的主体及监管的有效性，也即中央文件中所反复强调的“在有效防范金融风险的前提下”。对非存款类的机构，应实行非审慎监管。根据中国农村合作基金会的经验教训，防止吸收存款或变相吸收存款或集资是监管的关键。在目前阶段，只要小额信贷公司不从社会集资，不吸收存款或变相吸收存款，就不会对社会形成金融风险。所以对商业性的小额信贷公司，应有监管的主体及责任和统一的报表要求。对于非法集资和变相吸收存款的小额信贷公司要坚决给予取缔，从而维护社会的稳定和其他小额贷款公司的利益， 使商业性小额信贷的试点得以顺利进行。除了加强监管外，防止非法吸收存款或集资重要的一条是帮助解决小额信贷公司的批发资金和后续资金问题，可以建立一种机制，使运行良好的小额信贷公司可以比较容易的得到批发资金，从而激励小额信贷公司为微型企业和低收入阶层提供贷款服务。
其次，试点成功与否取决于能否使小额贷款公司向微型企业和小型企业发放贷款。由于私人资本天然的趋利性，可能存在的短期行为，及目前正规的金融机构在对中小企业贷款方面存在的问题，或政府宏观调控政策的影响，不仅是微型或小型企业，甚至一些中型企业和某些行业的企业也难以得到贷款，这样会有可能导致某些小额贷款公司转向大额贷款， 不发放或很少发放小额贷款。为了使小额信贷公司不偏离服务微型企业和“三农”的方向，可以采取如下措施： 对小额贷款公司提供必要的技术支持和培训，使其掌握向小型微型企业和农民发放贷款的技术，认识到发放小额贷款既可以服务三农和微型企业，又可以赢利；鼓励小额贷款公司在向“三农”和微型企业贷款的同时，发放一部分城镇的贷款和小型企业的贷款，向不同的行业发放贷款， 从而控制贷款风险；用批发资金和其他资源鼓励小额贷款公司发放小额贷款。
再次，应给小额贷款公司一定的预期，在他们合法经营，支持“三农”和微型企业，并满足一定的条件后，可逐步扩大经营地域；在今后条件成熟时，可以向他们适当开放其他的金融产品和服务，包括存款服务。
试点工作应稳步前进，逐步发展和完善，应在加强监管的同时，特别是管好资金来源能有效防止非法吸收存款和集资的同时，稳步发展小额贷款公司。
小额信贷发展新阶段的第二个标志是中国国内的机构和国际捐赠机构对现有金融机构（特别是城市商业银行）的金融产品和服务的下移。为了倡导现有的金融机构把他们的金融服务和产品下移到微型企业和低收入的农户和城市居民，银监会专门成立了小企业贷款领导小组，鼓励商业银行向中小企业和微型企业贷款。世界银行和德国复兴银行项目正在援助国家开发银行建立商业银行服务微型和小型企业的批发资金，目前正在内蒙古包头市和浙江省台州市进行试点，试点情况良好。中国邮政储蓄经银监会批准，也在三个省开始了以存单为抵押的小额信贷试点，从而为邮政储蓄进入贷款业务迈出了重要的一步。
在鼓励现有金融机构的金融产品和服务下移时，一定要注意不能重复过去在我国和其他发展中国家犯过的错误，即鼓励金融机构向农户发放低息的补贴性的贷款，从而导致贷款不能到达目标户，小额信贷自身也不能持续发展。2003年以前信用社发放的小额贷款可以被认为是一种补贴性的指定方向的贷款。农业银行发放的低息的小额贷款和在若干城市发放的对下岗职工的低息甚至无息的贷款与传统的贷款方式差别不大。
小额信贷发展新阶段的第三个标志是对农民组织和社区基金，包括村级基金的重视。在这方面最新的进展是财政部已经在一百个村进行试点，并有可能与国务院扶贫办一起在世界银行项目的帮助下，进行新一轮的试点。用财政基金建立村级基金的难点是如何能在现有的行政系统以外建立独立运行的社区基金，而用于建立村级基金的资金是通过政府的渠道下去的。村级基金能否顺利运行的一个标志是农户是否愿意把自己的钱投进去，而不在于政府投进去多少资金。村级基金的组织形式以及是否需要注册，村级基金的监管也是急待需要解决的问题。
四.对在中国进一步发展小额信贷的政策建议
小额信贷是扶贫、发展和改善农村和城市对低收入人群和微型企业的金融服务和发展低端的金融市场的重要手段。可持续的小额信贷能够实现可持续的扶贫，使更多的贫困人口和城乡的微型企业和小型企业能够实现他们的投资机会，从而有利于创造更多的就业岗位，增加收入，改善中国不同地区，不同阶层之间的收入分配，创造社会主义和谐社会。
推动小额信贷在中国发展需要有整体的发展规划。在目前的情况下，要发展中国的小额信贷，最需要的是创新。良好的治理结构和有利的监管环境是金融创新的基础。世界上成功的小额信贷机构最重要的经验之一就是创新，而非机械的模仿。在中国，我们需要小额信贷机构的创新，小额贷款和其他金融工具的创新，小额信贷服务体系的创新和政府政策的创新。具体来说，我们需要支持和改进现有的非政府小额信贷机构，使他们在机构和财务的可持续方面取得实质性的进展；我们需要尽快发展商业可持续性的小额信贷机构，使更多的民间资金能够用于为低收入人口，小型企业和微型企业提供金融服务，创造就业机会；我们需要使更多的商业银行，特别是城市商业银行和农村信用社下移他们的金融服务，发展财务可持续的小额信贷产品和服务。
4.1. 现有的非政府小额信贷机构
现有的扶贫性的非政府小额信贷机构首先要自救。这包括改善现有的治理结构和经营管理，发展和改善电子计算机管理信息系统，实现财务报表、贷款质量和业务发展情况的透明化；这还包括小额信贷机构能够根据变化了的情况，不断改进他们的小额信贷产品和服务。要实现小额信贷机构管理人员的专业化，不留后路。现有的非政府小额信贷机构还需要更好的宣传自己，使社会和捐赠机构对他们有更好的了解，从而能动员更多的资源用于对贫困人口的金融服务。
目前把这些机构转化为完全独立机构的可能性不大，主要原因是资金所有权不明确，实际为当地政府所控制，人员也主要是政府工作人员。理事会难以真正的发挥作用。当地政府对改善非政府小额信贷机构的治理结构可以起到关键的作用。政府对小额信贷机构要多支持，少干预，使他们能够独立的运行。当地政府应帮助明确这些机构现有资金的产权，对那些愿意并能够实现转型的机构帮助他们转型。
扶贫性的非政府小额信贷协会、网络和其他的中介组织在支持和发展扶贫性的非政府小额信贷机构方面大有可为。这类组织可以帮助小额信贷机构发展电子计算机管理信息系统，实现报表和财务状况的透明化；帮助这些小额信贷机构发展和改善他们的小额贷款和其他金融产品；帮助他们建立与国内外捐赠机构的联系，争取资金和其他方面的支持；向各级政府宣传鼓动，为小额信贷机构争取合法的地位。这类组织还可以帮助政府部门和捐赠者建立专门用于支持小额信贷机构的批发资金。
中央政府也可以考虑给那些专门从事扶贫事业的非政府小额信贷机构以明确的法律地位，使他们能够依法向贫困人口和微型企业提供贷款和其他金融服务。
4.2. 商业性的小额信贷机构和试点
商业性的小额信贷公司是中国的小额信贷运动向可持续发展的标志。商业性的小额信贷公司的成立和发展壮大可以增加对低收入人口和微型企业和小型企业的贷款和其他金融服务，增加农村金融市场的竞争，促进信用社和城市商业银行的改革，并且为民间资本进入金融市场打开一条通道。
首先要注意的一个问题是不能把商业性的小额信贷公司完全变成民间金融的翻版，不从事真正的小额信贷。小额信贷公司需要金融产品和金融工具的创新，能不能根据当地情况进行金融创新是小额信贷公司能否成功的关键。
对非存款类的小额信贷公司，应实行非审慎监管。要有监管的主体和监管责任。对于非法集资和变相吸收存款的小额信贷公司要坚决给予取缔，从而维护社会的稳定和其他小额贷款公司的利益， 使商业性小额信贷的试点得以顺利进行。要监督小额信贷公司的业务，使其主要从事为低收入阶层和微型，小型企业提供金融服务的业务。
试点成功与否取决于能否使小额信贷公司主要向微型企业和小型企业发放贷款。应该建立一种机制，使运行良好的小额信贷公司可以比较容易的得到批发资金，从而激励小额信贷公司为微型企业和低收入阶层提供贷款服务。为了使小额信贷公司不偏离服务微型企业，服务三农的方向，可以采取如下措施： 对小额信贷公司提供必要的技术支持和培训，使其掌握向小型微型企业和农民发放贷款的技术，认识到发放小额贷款既可以服务三农和微型企业，又可以赢利；鼓励小额信贷公司在向三农和微型企业贷款的同时，发放一部分城镇的贷款和小型企业的贷款，向不同的行业发放贷款， 从而控制贷款风险；我们还要帮助解决运营好的小额信贷公司解决后续资金问题，用批发资金和再贷款鼓励小额信贷公司发放小额贷款和农业贷款。
应给小额信贷公司一定的预期，在他们合法经营，支持三农和微型企业，并满足一定的条件后，在今后条件成熟时，可以向他们适当开放其他的金融产品和服务，包括存款服务， 从而转变成专门为低收入阶层和微型，小型企业服务的穷人银行。
从政策上，试点限定在一个县的范围太小, 如果真正搞小额信贷的话, 难以实现可持续发展。这也可能促使某些私人资本的小额信贷公司向较大额度的贷款转变。一个省就一个县试点一家机构不利于竞争和比较，难以从试点中获得经验和教训。
4.3. 对现有金融机构金融产品和服务的下移
现有金融机构金融产品和服务的下移可能是大规模的发展可持续的小额信贷产品和服务的最快的途径。目前，在城市应以城市商业银行为重点，特别是以哪些已经有良好公司治理结构的城市商业银行为重点。要使城市商业银行有动力去从事小额信贷业务。
在农村近期应以邮政储蓄为重点。在完善机构建设和治理结构的基础上，邮政储蓄应大力推广小额贷款产品，发展抵押，担保，和无抵押担保的信贷产品，从而把金融服务扩展到低收入人群和微型企业。应鼓励邮政储蓄进行金融创新。当然，邮政储蓄机构能否真正转型为一个有能力发放小额贷款的金融机构是关键。
4.4. 小额信贷发展框架
应设计小额信贷机构融入金融体系的发展框架。小额信贷机构演变成为银行类金融机构的路径主要应该遵循以下原则：第一，小额信贷机构在能够吸收公众存款之前，必须具有明确的产权结构，机构的所有权和控制权配置合理，不存在那些依赖国际援助资金建立的小额信贷机构具有的“所有者缺位”的现象。第二，小额信贷机构清晰的产权结构来源于逐利的私人资本的介入。第三，只有能够提供富有竞争力的资本回报率的行业和机构，才能吸引私人资本的介入。监管机构可以考虑建立一套小额信贷登记系统，并实现相关信息在小额信贷机构之间的共享。这样，那些被正规金融部门排斥在外的低收入阶层，也将被纳入征信系统。他们的信用档案将逐步建立，这既便于小额信贷机构控制风险，也有利于逐步培养低收入群体的信用意识。
对试点应有明确的评价指标和评价系统，应有一定的时间限制。非政府小额信贷已经试点了十多年，目前仍在试点，也没有明确的定论，因为当初的目标不是非常明确，也没有公认的评价指标。
（本文作者程恩江为澳大利亚维多利亚理工大学战略经济研究所高级研究员、徐忠为中国人民银行博士）