“中国式救灾”的思考

“中国式救灾”的思考

作者：张和清  来源：南风窗 

　　到今年6月24日，中山大学-香港理工大学映秀社工站（前身是广州市民政局支持建立的广州社工站）已经在四川省汶川灾区坚守近两年时间。作为社工站的负责人之一，我既是5·12抗震救灾和灾后恢复重建的参与者，也是这一过程的见证人。在映秀社工站建站两周年之际，我想从5·12汶川大地震和青海玉树地震的亲身经历，反思“中国式救灾模式”。
　　国际社会的救灾经验告诉我们，完整的灾难救援及预防体系应该包括震前“防震减灾”，震中“抗震救灾”和震后“灾后重建”等三个相互依存的重要环节，要构建科学而有效的救灾机制，三者缺一不可。其中“抗震救灾”的主要目标是紧急救援和过渡安置，“灾后重建”的核心任务是社区民众生计和生活的恢复重建，而“防震减灾”则是平时倡导民众居安思危，当灾难来临时，通过自救减低危害。
　　从5·12汶川大地震到4·14玉树强震，两年来世人不断热议“中国式救灾模式”。主流媒体在讨论此模式时认为中国特色的灾后救援创造了“抗震救灾”的伟大奇迹，“展现了一种举世罕见的救灾能力和国家精神”。从汶川和玉树两次大地震的经验来看，中国式救灾的奇迹主要发生在“抗震救灾”阶段，而在“灾后重建”和“防震减灾”的环节上，仍有许多问题值得深思。
　　
　　“抗震救灾”的奇迹
　　 无论在四川汶川，还是青海玉树，中国式“抗震救灾”精神令世人称奇。奇迹首先发生在当灾难一旦降临，国家迅速启动应急响应机制，此所谓“兵贵神速”。在震后第一时间国家领导人亲历现场，直接促成举国上下，众志成城，抗震救灾的大好局面。从震后第二天开始，冒死进入震中映秀的解放军打出“铁军来了，汶川不哭！”的旗帜鼓舞民众，激励自己。从这天起不到10天，士兵们用自己的血肉之躯挽救生命、掩埋尸体、清理废墟、搭建帐篷、安置群众。一个月之内，映秀的每一位幸存者在军用帐篷前埋锅造饭，在野战医院里免费看病，在野战军车上免费洗澡……
　　玉树震后部队用兵更是神速。据报道，“震后10分钟，驻玉树部队850人展开救灾；不到3小时，第一支救灾部队4000人从西宁出发；国家地震灾害救援队110人，11小时抵达灾区；震后30小时，从后方仓库紧急调运10万人份的野战食品到灾区；第一支医疗队灾后12小时抵达灾区，48小时内又有9支医疗队、3个医疗防疫小组、1个饮食装备技术保障队抵达灾区，做到了行动急、到位快。”
　　除此之外，举国体制下的对口支援也在“抗震救灾”中创造着奇迹。震后60余天广州援建映秀2500套板房交付使用，几乎所有幸存者都住进了过渡安置房。一时间“广州”成为映秀人民心目中最闪亮的一张名片。
　　汶川地震震出了国人的社会良心。在“抗震救灾”阶段，社会工作者和志愿者纷纷登台亮相，他们用行动诠释自己的角色。在映秀，社工充当资源链接者的角色，将最宝贵的资源送达最需要的人群，发挥了政府救灾拾遗补缺的作用。志愿者们用“帐篷小学”陪伴幸存学生度过最难熬的日子。
　　总之，正是依靠举国体制的优越性，最大限度地将国家机器和社会各界快速动员起来，大家协同作战，夺取“抗震救灾”的伟大胜利。无论是汶川，还是玉树，没有发生骚乱，政局稳定，民众最基本的需求得到及时满足——第一时间挽救生命，第一时间住进帐篷，第一时间吃到热饭，第一时间穿上棉衣，第一时间防御疾病……重获新生的民众，内心充满感激，这切实提升了党和政府的威信与合法性。当士兵们深入映秀最偏僻的一户人家帮助清理废墟时，村民热泪盈眶地说：“你们是党中央派来的，共产党好啊，要像1933年那次地震，我们早就死光了！”一位玉树的老人说：“今天玉树的藏族群众一看到解放军就喊‘神’，一看到民政就高兴，因为从山上看结古镇全是‘民政’两字（帐篷）。”
　　
　　“灾后重建”的尴尬
　　 “抗震救灾”是短期内大面积的紧急救援，是非正常状态下的超常规运作。一旦紧急救援、过渡安置、清理废墟、搭建板房等工作完成后，便转入漫长而细致的灾后社区恢复重建阶段。就汶川灾后重建的经验教训而言，当部队等救援大军一旦撤离灾区（进入灾后重建阶段），社区重建便面临两方面的考验：
　　一是“抗震救灾”时期遗留下来的诸如资源分配不公，补偿政策落实不到位、盲目拆迁等关乎民生的问题立刻浮现出来，此时群众不断挑战基层政府（上访等）。例如，面对群众提出的“豆腐渣工程”，物资、帐篷、板房等分配不公平等问题，基层干部不是回避，便是以大帽子压人，导致群众普遍反映：“中央政策太好，地方干部乱搞”。干群关系持续对立。
　　二是灾后重建除了房屋、道路、水电等硬件设施的恢复重建外，最艰巨的任务是社区重建。汶川和玉树共同面临的问题是在临时安置区内社区基层组织（居委会、村委会等）几乎瘫痪（发挥不了作用）。一位玉树的民政干部气愤地说：“基层什么家底都不清楚，原来报上来的数字是500人，到分发帐篷时竟然冒出来1500人。”一位汶川的干部说：“基层组织连辖区内的常驻人口都不清楚，别说流动人口了。”此外，灾后社区重建的核心目标是社区民众生活的重建，这既包括生计重建，也包括社区组织、社区关系、社区支持网络、社区文化、社区生态等方面的恢复重建。汶川灾后社区重建近两年的实践证明，上述漫长而细致入微的社区日常生活（软件）的重建，举国动员式的灾后应急机制是无能为力的。
　　众所周知，要保证社区重建落到实处，必需依靠基层组织扎根社区，与民同行。但无论在汶川还是玉树，安置区基层组织要么瘫痪，要么形同虚设，无法上情下达，无法为人民服务。以汶川社区重建为例，现在的两难困局是掌握资源的基层政府无力或不愿意扎根社区（走进千家万户）组织群众从事长期而深入的社区工作，而愿意扎根社区推动社区重建的组织（NGO、志愿者及专业社会工作者）却没有资源，这些组织要么很快夭折，要么依靠国际基金苦苦挣扎。据我所知，汶川地震的民间组织包括社工站几乎没有拿到政府资源。
　　南都公益基金会徐永光先生指出：“民间捐赠的资源，拐个弯就到了政府。特别极端的是汶川地震，760亿捐款，八成进入政府财政。”徐总结汶川地震的捐款出现四个看不见：第一个看不见是捐款到底用到哪里，捐款人看不见；第二是灾区群众看不见捐款；第三个看不见是比较糟糕的，灾区政府看不见捐款到底哪里去了；第四个看不见是灾区的民间组织，特别是从事灾后重建的民间草根组织，他们根本就得不到捐款。

玉树正进入灾后重建阶段，此时的矛盾日益突出，在灾后重建过程中是否会重蹈汶川的覆辙，这需要执政者有足够的智慧去破解上述两难的困局。
　　
　　“防震减灾”的缺失
　　 完整意义的“中国式救灾”还应该包括风调雨顺时期（震前）“防震减灾”意识的培养和忧患意识的养成。尽管灾难是不可避免的，但减低危害是切实可行的。这方面国际民航组织对安全的定义最具说服力：“什么是安全？一般的看法是，安全就是不出事，而国际民航组织有个比较科学的定义，安全是一种状态，即通过持续的危险识别和风险管理过程，将人员伤害或财产损失的风险降至并保持在可接受的水平或其以下。”
　　四川两年触目惊心的经验告诉我们，地震既是天灾也是人祸。无论是成都、都江堰，还是众多的村寨，震前人们几乎没听说过“龙门山断裂带”，更没有紫坪铺大坝有威胁的丝毫危机意识，没有危机和风险意识是我们民族最大的悲哀。这导致一旦灾难来临，中国人变得束手无策。对我印象最深的是村民们说：“地震来的时候，都乱跑，聚在一堆，望着山崩地裂像个木头，看到娃儿女人家在废墟里头不知道咋个办，连灭火器都没碰过……要是我知道这里是断裂带，要是知道地震了抱头钻到桌子里头，就不会死那么多人……”玉树地震后很多人才听说“巴颜喀拉地震带”。
　　2010年5月16日，我亲临曾经给1000人集体火葬的玉树结古镇火葬台，这让我想起映秀的“万人公墓”。面临这么多亡灵时，我在想，除了感恩举国体制的优越性外，我们对“中国式救灾模式”应该有怎样的反思呢？我们接二连三地遭受天灾之苦，面对全国人民巨额的慈善奉献，我们应该做出怎样的交代？既然灾难与平安共存，除了祈福明天更好，我们是否还应该让所有人对今天充满忧患和提防呢？
　　（作者为中山大学社会工作系教授）