田霞：英美国家地方政府绩效管理及其对中国

【摘　要】 绩效管理是发达国家普遍采用的一项政府改革举措，近年来在中国公共行政中越来越受到广泛关注。绩 效型和服务型政府将成为中国各级地方政府行政改革的基本价值取向，英美国家地方政府绩效管理的发展与成功经验将 为我国地方政府的行政改革提供借鉴。

　　【关键词】 英美国家;地方政府绩效管理;服务型政府

　　所谓地方政府绩效管理是指运用科学的方法、标准和程序对地方政府各部门的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，并在此基础上采取有效措施对其绩效进行改善和提高。目前我国正处于社会主义市场经济深入改革的关键时期，开展 地方政府绩效管理是推进我国政治体制改革的重要环节。社会经济的发展必然对政府行政提出新的要求，“责任型、法制型、服务型政府”将成为中国各级地方政府行政改革的价值取向。各级地方政府是国家战略和意识的最终实施者与贯彻执行者，作为公共权力部门，地方政府拥有大量的社会资源，管理事务多，是比较具体、可量化的工作，其绩效优劣直接关系到公共资源的利用效率和社会公平等问题，影响政府的信誉和公信力。开展地方政府绩效管理有助于提高政府绩效。

　　一、我国地方政府绩效管理发展现状及目前存在的误区

　　(一)我国地方政府绩效管理发展现状

　　1.地方政府绩效管理的体系尚未形成。由于我国行政体制改革的整体滞后和地方管理工作的纷繁复杂，到目前为止，我国地方政府绩效管理的体系尚未形成，没有规范的实施程序。许多地方政府各部门开展的绩效管理活动要么依然因循计划管理的传统模式，没有做出实质性的转变，政府职能频频出现 缺位、错位、越位现象，要么是处于自发状态的专项行动，具有不可持续性。

　　2.地方政府绩效管理的主要指导思想呈现出单一化趋势。如普遍性地单一追求经济增长指标特别是引资和 GDP 的增长率 指标，搞政绩工程，导致决策的严重失误等，实践证明，这样的政府行政理念给社会造成不可挽回的巨大损失。

　　3.地方政府绩效管理的内容和侧重点差别很大。主要表现为缺乏统一规划，加之原有的政绩考核体系存在明显的缺陷，特别在绩效评定的标准方面，内容比较单一，体系错综复杂，评估主体的选择多数仅局限于政府部门内部，评估程序和方法有很大的随意性，相当一部分是流于形式，且政府工作人员的个人收入实行官僚组织体制下的等级工资制，与绩效结果关系甚微，评估的结果起不到约束和激励的作用，难以客观、全面地反映各地方政府行政管理的绩效状况。

　　(二)我国地方政府绩效管理目前主要存在的误区

　　1.单纯的“过程管理”。在我国，地方政府绩效管理有时注重的只是工作过程，注重组织活动的数量和规模，忽视其实际效果;注重投入，不注重产出结果;评价工作人员不是按业绩和对组织目标的贡献，而是看是否能够严格遵守规则，即我们常说 的“干不干是态度问题，干得好不好是水平问题”，态度问题是 政治问题，要严肃对待，水平问题是能力问题可宽容对待，“没 有功劳有苦劳”的自我评价标准在政府公务员中经常有突出表 现。这导致了地方政府绩效管理的低水平、低效率、低效益和高 成本，与市场经济体制不合拍。

　　2.单纯的“政绩管理”。“政绩管理”注重的只是行为结果，即 将行为结果等同于行为的合理性和有效性。市场经济需要一个正常运作提供优质服务、保障的政府，而不需要一个靠个人意愿、上级好恶行事的政府，不是单纯把政府或公务员的“政绩” 评价为经济指标。

　　二、英美国家地方政府绩效管理实践

　　(一)英国政府绩效管理实践

　　英国政府绩效管理主要是围绕其建立的“公共服务协议” 体系来开展的，目的是建立一种现代的公共支出和绩效管理框架，为制定审慎、有效的中长期支出计划服务。公共服务协议的框 架建立在公共服务绩效的四项原则基础上，即一是由政府制定清晰的、侧重成果的国家级目标;二是将责任转移到公共服务提供者自身，为基层提供最大的改革的灵活性和能动性，以及 保证地方需求能够得到满足的激励措施;三是独立、有效的审 计和监督安排，以加强责任;四是对取得成效的透明度，特别对 地方和全国的绩效目标实现情况完善的信息披露。

　　英国政府绩效管理的主要特点有三：一是制度化、法制化。 随着绩效意识的树立和强化，历届英国政府通过发表如《1992 年公民宪章首次报告》、1999 年颁布新的《地方政府法》等来要 求各级政府部门加强绩效管理。二是公民导向性。从英国政府绩效管理的整个过程来看，始终强调以人为本、以公民为中心、以满意为尺度，所以透明度和公开性一直是其重要原则。三是高层领导大力支持和积极推动。这是英国政府绩效管理取得持续、稳定发展的关键因素。

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　　(二)美国政府绩效管理实践

　　在美国的政府改革中，绩效管理几乎是改革的全部。随着其他管理工具的出现，绩效管理虽不再居于垄断地位，但作为 整合各种改革策略的基本框架，其核心地位却仍然没有被动摇。例如在小布什执政期间，联邦政府的改革仍然持续进行，关注的重点依然是政府绩效。为提高政府绩效，布什政府确立了 以公民为中心、以结果为导向、以市场为基础的政府改革三大指导原则，并制定和实施一系列的改革措施：实施人力资源管理战略、使用项目评估比率工具、推出绩效记分卡制度、推行竞 争性采购、加强绩效审计、强调绩效与预算紧密挂钩等。其中通 过实施引进信息技术，提高电子政务建设，实行记分卡的测评方法，实施绩效工资激励、删减规章、提高管理灵活性等手段基本上是对克林顿政府遗留问题的反思与解决。

　　美国政府绩效管理的主要特点有四：一是高层领导人的重视和推进。面对日益严重的财政赤字和信任危机，总统在名义上作为全体人民的公共利益代表，有节约开支、压缩政府规模、提高政府绩效和对选民的回应性。虽然改革遇到了来自国会和 工会各方面的阻力，但在历届总统的不断努力下，美国绩效管 理改革得以渐进推进。二是改革进程呈现出渐进主义色彩。美 国的改革者们“倾向于依靠渐进的改良对美国体制的缺陷进行 修补”，因而使得美国的改革不仅有新目标和旧体制的兼容，而且有互不配套的几种改革措施的兼容。三是通过国会立法的途 径来实施。在美国三权分立的体制下，要想顺利推行改革，必须得到国会的全力支持，并以国会立法的形式推进。四是绩效管理改革与其他方面的改革措施相结合，推动政府再造运动的不断发展。

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　　三、英美国家地方政府绩效管理对中国的借鉴意义

　　(一)建立地方政府绩效管理的法律保障制度

　　我国要实施地方政府绩效管理，就必须借鉴英美国家的做法，制定关于地方政府绩效管理的法律法规，使政府绩效管理成为对各级政府的法定要求，以法的力量来推动地方政府行政管理改革。比如，我国可以通过制定具有中国特色的“政府绩效评 估与管理法”，将政府绩效评估与管理纳入法制管理的轨道，在中央政府的统一领导和规范下实施各级政府绩效管理制度，具体包括政府绩效理念、绩效评估指标体系、绩效跟踪与指导制度、绩效评估方法与评估主体确立、绩效结果反馈等，使政府绩 效评估与管理法律化、制度化，成为各级政府一项常规性工作。

　　(二)树立科学的地方政府绩效管理理念

　　胡锦涛在党的十七大报告中指出：“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。要抓紧制定行政管理体制改革的总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责 一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强 化社会管理和公共服务。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”。这段报告内容实际已经是 借鉴了英国地方政府绩效管理的三个科学理念—服务理念、责任理念和效能理念。为此，各级地方政府科学、合理的绩效管 理价值取向应该是构建和谐社会，在发展经济的同时，实现科学发展观及社会可持续发展、提高公共产品和服务质量及人民满意程度，最终建设服务型政府。

　　(三)建立健全科学的地方政府绩效管理机制

　　1.地方政府绩效评估要定性与定量相结合。对任何工作，既要研究“政府是否应该参与”、“程序是否合理”、“环节可否省 略”，还要研究“需要多少时间、人力、成本”、“效率可以提高多 少”，从而真正降低成本。在地方政府绩效评估主体方面，要实现由政府自我评估向社会公众评估的转换，即评估政府管理绩效的优劣，不能由政府自己给自己打分评估，而是要考察政府所做的工作在多大程度上满足了社会公众的需求，社会公众的 满意原则成为政府管理绩效评估的最终尺度。

　　2.建立科学的政府绩效评估指标体系。庆幸的是，在中国努力建设“责任型政府、法制型政府、服务型政府”和中组部委托国家统计局评价各级政府绩效的大背景下，中国社会调查所政府绩效评价中心与北京社会价值研究所于 2008 年9月10日 刚刚研究制定了《政府绩效社会评价指标体系》，旨在突破传统的绩效评价模式，借鉴国际经验，开展基于公民满意度的政府绩效社会公众评价模式。

　　3.建立评估主体多元化的评估机制。民本主义的绩效观是有效开展政府绩效评估的必要条件。从中国社会调查所获悉，中央机关倡导开展民意调查，在中国政治生活中是一个尊重公民权利的突破，是一件推动中国政治体制改革的大事。目前仅有广东、河北、北京、上海等部分地方政府认为政府内部进行传统的业绩考核和民主测评是不够的，不能满足公众意愿，由此，基于公民满意度的、由政府上下级之外的第三方也应参与地方政府绩效评价与管理。实践证明，第三方绩效评价有其特殊的优势：评价过程公开透明，使评价结果相对比较客观、公正;学术机构具有较强的理论和学术优势;更重要的是，可以代表民意，给予社会公众一个宽松公开的议政参政民间渠道。因此，除了要建立政府机关内设的评估机构外，还有必要成立包括各方面专家和第三方的绩效评估机构。通过运用社会调查、民意测 验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意程度，逐步实 现官方评估与民间评估并重，使政府机关不仅对上级机关负 责，更重要是对人民负责。

　　(四)完善电子化政府机制

　　绩效管理有赖于获取的信息，良好的绩效管理需要一个完善的信息系统。我国信息化程度低，地方政府更是如此。因此，在实现向“责任型政府、法制型政府、服务型政府”转变的过程中，我国地方政府应该运用信息技术的手段和方式把先进的管 理理念表现出来，构筑电子化政府，走向在线服务。一方面，电子化政府的信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时，反馈 渠道更为畅通，提高工作的效率。另一方面，电子化政府为政务 信息的公开化、透明化提供手段和途径，为公民广泛了解和参 与政务信息、科学评价地方政府绩效情况提供条件，为整个地方政府绩效管理的开展创造了良好的物质基础和制度环境。

本文链接：田霞：英美国家地方政府绩效管理及其对中国的借鉴意义 文章来源：《生产力研究》2009年第5期