全国人大表决制度研究

摘要：表决制度是现代国家议会运行的关键环节，表决程序和内容直接关系议员和代表职能的有效行使和民意的充分表达。中国全国人大表决制度历经了长期的发展过程，日臻成熟，同时亦需尽快完善。
关键词：  表决；全国人大； 完善
表决行为有悠久的历史发展，在人类社会发展中产生了深远影响。表决制度是表决行为得以顺利进行和产生特定结果的必要前提。在人类社会发展历史中，表决制度被广泛运用于国家政治和社会公共生活，甚至私人的日常活动也离不开这种特有的议事机制（譬如家庭会议、朋友之间商讨事宜等）。只要公共决策和议事程序遵循民主，就一定会采用表决程序，但表决不一定都产生法律意义上的强制后果，除非在国家公权力的实际运用过程中。以表决行为的法定性来分析，主要有一般社会事务中的表决和民主政治制度下的表决。这两种表决行为的逻辑关系是前者包含后者，日常语境中的“表决”一词通常指为现代国家普遍采用的代议制民主中的表决制度。笔者经过查找资料发现，目前我国学界也主要对人大机关的表决制度展开研究。总体而言，学者们对全国人大表决制度的研究是重实际方法而轻理论阐释，多现行制度论述而少发展历程回顾。[1]本文从一般意义上的表决理论分析出发，探究现代国家议会表决制度的基本原理，回顾1954年以来全国人大的表决实践，并检视现行全国人大表决制度的不足，最后提出完善全国人大表决制度的合理化建议。
一、表决的概念分析
（一）表决的含义
不同语境下的 “表决”有不同的含义。广义上的表决有如下几种含义：“会议上通过选举、投票等方式表示赞成或不赞成，而后根据多数意见做出决定，称为表决。”[2]“表决指会议上通过举手、投票等方式表示赞成或不赞成而做出的决定。”[3]狭义上的表决即议会会议运行和民主选举中的表决制度，即“对提交议会的某项议案或对某些候选人表示赞成或反对的一种方式。”[4]“一个民选的立法或议事机构、选区或一个合格的选民正式体现和表达自己的意志，偏好或选择，体现个人在该机构作为一个整体在拟做出措施、程序、通过法律法规或规章等决定中意志的表达和选择。”[5]“以投票、举手或以其他方式表达倾向或意见。”[6] 以上对广义表决和狭义表决的定义均有偏颇之处。首先分析前者，两种定义都指出表决在“会议上”进行，这与社会生活实践不符。除了会议表决以外，只要三人以上共同做出决定时，一般都采用表决（少数情况下由一个人决定）形式，这些表决大量存在于日常生活和私人活动中，并且是临时、松散或随机性的。因此，表决行为限定在“会议上”的定义外延过于狭窄。另外，任何表决都是依据多数规则进行。如果以一个人或少数人的意见为依据，就不是表决而是决定。要定义广义上的表决，其内涵必须包涵如下要素，即表决的人、对象、方式、意向、规则和结果。笔者认为，广义上的表决可以此定义：三人以上在做出某项决定时，以举手、投票等方式表示赞成、反对或弃权，最后以多数意见作为依据的团体行为；狭义的表决，《牛津法律大辞典》中的定义“对提交议会的某项议案或对某些候选人表示赞成或反对的一种方式”较为确切，但仍不够严密。因为其一，表决在议会中进行，限定了表决的场合与表决者；其二，明确了表决对象和表决意向；其三，该定义没有包涵表决不可或缺的要素即表决方式。所以，狭义表决完整的定义指以举手、投票等方式对提交议会的某项议案或对某些候选人表示赞成或反对的行为。在明确上述两种意义上的表决定义后，我们再来分析广义表决的特征与功能。
（二）表决的特征
第一，三人以上参与表决。表决只在团体中存在，单个人意志和行动的表达不需要表决。在小规模团体中，为了形成表决结果，参加表决的人数要特定且成单数。第二，表决程序确定。每次表决都需要事先确定需要表决的事项、详细的表决规则、采用的表决方式、步骤及表决的效力等环节。没有既定的表决程序，就无法进行表决。第三，决议结果及时。无论团体讨论的事项如何复杂、协商过程如何漫长，一旦交付表决，结果将在有限时间内确定。第四，最终决定的权威性。表决时个人独立表达意向即赞成、反对或弃权，形成表决结果后则视为团体决定，每个成员都应自觉服从。因为结果权威，表决可在有限时间内结束成员之间意见的分歧。
（三）表决的功能
第一，合法化功能。表决是使团体的意志和行为合法化的制度设置。基于意思自治和契约原则成立的团体，必定有自身存在和行为合法性的制度架构即组织章程。所有成员自愿服从章程的具体形式是参与表决，通过表决来解决成员对该团体决定的合法性信仰问题。韦伯认为，“只要‘表决’作为创立或改变制度的手段是合法的，那么往往是少数人的意志得到形式上的多数，而多数人服从，即多数化，只不过是表面现象，信仰契约制度的合法性可以追溯到相当久远之时——有时在所谓的原始民族也存在，然而几乎总是通过神谕宣示的权威作为补充。”[7]这是表决在制度层面所具有的功能。
第二，意志聚合功能。作为技术操作的功能，表决是协调团体成员异见的具体手段。一个团体通过民主手段形成决定的过程往往是多种不同意见公开表达和激烈碰撞结果。决定时如果各抒己见议事效率必然底下，甚至导致团体涣散，如果采用表决机制，则可以汇合多数意见，消除分歧，最终形成一个团体的整体意志。即便所有人的意见完全一致，要产生众意也离不开表决，不过只是在形式上发挥此功能。
二、表决制度的理论分析
（一）表决制度的理论基础
第一，代议制理论。议会表决制度是随着代议制民主政体的发展而呈现出由简单到复杂、由初级到高级的不断发展的趋势。古希腊的政体运行中就有了多数制民主的思想及实践。亚里士多德认为，“就多数而论，其中每一个别的人常常是无善足述；但当他们合而为一个集体时，却往往可以可能超过少数贤良的智能。”[8]在梭伦当政时，五百人大会和国民会议对城邦的重大事情都要进行公开的表决。近代西方发展的代议制民主，将议会作为国家的立法和监督机构。密尔认为，代议制政府就是“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。”[9]他同时主张“理想上最好的政府形式是代议制政府”近代各国普遍建立了代议制民主，设立议会作为民意代表机关，承担立法、监督等多种议事职能。各国宪法无一例外地将表决作为代议制民主运行的一种最基本的技术给予具体规定。可以说，表决是民主制度存在的内在要求和有效施行的技术装置。“民主过程的本质就是参与决策。民主社会中任何成员都不能保证他在参与的争执中一定稳占上风，但可以肯定（如果是真正的民主）他能公正地享有一份决策权。他可能在表决中失败，但意见还是提出来了。如果他代表相当数量的社会成员的利益，他这一派或党联合起来的声音，即使不是控制，也会影响最后决定的形成。”[10]没有表决制度，任凭民主制度的其他规定如何完美，都因缺乏“操作程序”而不过是纸上谈兵；没有表决的实际运用，当权者在选举胜出后因选民无表决权来操控而可能恣意行事。因此，表决是选民制约权力的先进“公器”和行使权利的有效“管道”，其制度规定和技术操作在国家整个民主政治生活中不可谓不重要。
第二，社会契约理论。卢梭认为，投票（表决）权在表达不可摧毁的社会公意过程中必不可少。“在主权的一切行为中，仅就投票这一项权利——这是任凭什么都不能剥夺于公民的权利——我在这里就有很多的意见可写。”[11]投票主要解决人们作为契约的一方如何全面真实地表达自己的意见，并且投票结果反映了政治体的健康状态。“在大会里人民越是能和衷共济，也就是说人们的意见越是趋于全体一致，则公意也就越占统治地位；反之，冗长的争论、意见分歧和吵闹不休，也就宣告个别利益之占了上风和国家的衰微。”[12]公意是绝对不能违反的，而且其一切特征都存在于多数之中。“每个人在投票时都说出了自己对这个问题的意见，于是从票数的计算里就可以得出公意的宣告。”[13]公意的最终产生有赖于于多数表决规则。该规则“本身就是一种约定的确立，并且假定至少是有过一次全体一致的同意。”[14]他还进一步指出，全体一致同意正是人们最初订立社会公约的必要步骤。同时提出了投票应该遵循两条普遍准则，即一是讨论愈是重大，则愈应接近于全体一致；一是所涉及的事情愈是需要及时解决，则投票双方的票额之差愈应缩小，甚至只有超过一票的多数就已足够。
第三，博弈论。博弈论(Game theory)研究的典型问题是“若干个利益冲突者在同一环境中进行决策以求自己的利益得到满足。”[15]“为社会科学各分支的学者和实际的决策者提供了非常重要的视角。”[16]相对于非合作博弈而言，合作博弈广泛存在于各种社会活动中，它以合作共赢为价值目标，现代政治中已广泛采用博弈手段解决不同利益主体的诉求乃至冲突。合作博弈(cooperative game)相应的假设则是，局中人谋划与有的对手共同取得尽可能大的利益。[17]著名宪政经济学家布坎南在研究政治博弈时首先指出“博弈规则”极端重要性。他认为，“（政治选择）至关重要的问题是，对分立的活动主体之间的关系起支配作用的一套制度，是否有利于引导个人去增进其他人的利益，或至少不损害他人的利益。”[18]同时，合作博弈本身要求各方积极参与协商、谈判，并充分注意并照顾他方利益，所以，“博仪者的利益中发生冲突的天然倾向，会在规则的选择中得到大大缓解，并提高博仪者就规则达成一致的可能性。”[19]确定规则后的执行过程也相当重要，“过程内在地具有规范含义，或关于过程的信息反过来提供了关于结果的信息，而如果没有这一信息就很难甚至不可能进行评估。”在遵守并严格执行规则后产生的任何的博弈结果具有权威性，“只要规则是公平的，并得到了遵守，则任何结果都是可以接受的”布坎南最后从政治博弈论中主张采用表决来贯彻和体现民主制度，“宪政民主——在特定环境下也会体现为多数投票表决规则——就与其他任何政府—政治权威形式有着根本的区别”“较之形成集体决策的其他任何工具，多数表决正确的可能性更大。”[20]
（三）表决的分类
第一，以表决是否公开为标准，分为秘密表决和公开表决。秘密表决主要有无记名投票、表决器表决；公开表决主要有举手、站立、唱名、记名投票和分门表决等；第二，以表决基准分类主要有三种表决方式，即简单多数、绝对多数和全部通过表决；第三，以表决对象为标准，主要分为法律（宪法）草案表决、任命表决、动议表决、决议表决和决定表决；第四，以表决单位为标准，分为上院表决和下院表决。各国上院和下院分别有各自的议事规则，关于表决的具体规定不尽相同。
（四）相关概念的比较
1、表决与选举。
表决与选举在概念的内涵上有重合之处，但不尽相同。第一，一部分表决可以视为选举。根据各国的宪法规定，部分政府人选需要议会以表决方式来决定，如我国现行宪法规定全国人大表决通过国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选和全国人大各专门委员会委员名单。第二，权利主体不同。选举是公民的一项宪法基本权利，非法定原因，不被剥夺。各国均颁布选举法来调整和规范选举活动；表决是议会议员享有的法定权利，普通民众并不涉及。第三，参与目的不同，选举是选民为了选出特定的领导；表决则要将议会协商和讨论的结果形成有法律意义的最终决定。
2、表决与秘密投票。
秘密投票又称澳大利亚选票（Australian ballot）制度。秘密投票要求投票人单独写票，候选人无法“掌控”投票人意志，因而有效减少了此前大量存在的“贿选”现象。密尔认为，“投票严格说来是一个责任问题，即他（投票人）有责任按照他对公共利益的最好的和出自良心的意见投票。”[21]既然是投票是代表的责任，就必须接受公众的监督，公开进行而没有任何秘密可言。德国著名公法学家施米特也认为：“单独秘密投票的方法将拥有选举权的公民变成了孤立的个人，使他们能够在不离开私人领域的情况下表达自己的意见。将个人私下的想法总和起来，既不能产生出真正的民意，也不能产生出真正的政治决断。”[22]从投票表决的目的来看，他们的主张是正确的。但投票行为不仅是一种责任，其总归还是每个投票者个体意志的表达。投票者因公开表达自己的意愿而可能受到来自当选者的打压，不得不承担一定风险；但同时，秘密投票因不公开而不能完全保证投票者对他的选民负责。
秘密投票制度利弊特点在表决中也有明显体现。一方面，举手、鼓掌、喊话、站立、电子记名投票等公开表决方式在一些国家的议事规则明确规定，议会实践中被广泛采用。公开表决能清楚表明每个表决者的意愿，有利于提高议事效率，也有利于反对党及时发表意见，扩大其政治影响；另一方面，无记名（秘密）投票能最大程度保证表决者的独立性和自主性，消除“后顾之忧”，能最大程度保证表决意愿的真实表达。从民主政治的本质要求和历史发展趋势看，应以公开表决为原则，以秘密表决为例外。
三、全国人大表决制度的现状及其分析
（一）全国人大表决制度发展历程[23]
以1982年宪法颁布实施为标志，全国人大表决制度发展可划分为两个阶段。之所以这样分阶段讨论，因为这部宪法是我国的现行宪法，在其施行以来，国家政治生活稳定有序。“八二”宪法实施以前即1954年至1982年间，全国人大表决的历程作为研究我国人大表决制度的史料有其重要意义。这一时期，全国人大还未专门制定议事规则，表决总体上重实际效果，轻制度建设。笔者认为，一个具体、完备的全国人大表决制度应包括依法制定和解释表决制度的机关、交付表决事项、表决形式的采用、规则适用、无效表决、表决异议的处理、否决表决的法律后果、完成表决的时间、表决用语等方面。要完善现行全国人大的表决制度，应围绕表决制度的这些关键环节来分析1982年以来全国人大的历次表决实践，找出存在的问题后，方可提出若干合理化建议。
1、1982年以前
全国人大专门规定表决办法是在1954年第一届全国人民代表大会第一次会议上，1949年新中国成立时通过的中华人民共和国中央人民政府组织法、中国人民政治协商会议组织法和省、市、县各界人民代表会议组织通则这三部法律中都没有规定政治协商委员、人民代表表决的具体办法。1954年9月第一届全国人大第一次会议通过的宪法和全国人民代表大会组织法中对表决问题作了简单规定，宪法第二十九条规定“宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”人大组织法 第十二条和第十三条也作出了相应规定：全国人民代表大会会议对于宪法的修改案、法律案和其他议案的通过，依照中华人民共和国宪法第二十九条的规定；全国人民代表大会会议进行选举和通过议案，采用无记名通票方式或者举手表决方式。对于全国人大表决办法的具体和细化及进一步实践，体现在此后召开的各次人大会议中。
第一届全国人大会议至1980年9月召开的第五届全国人大第三次会议，共通过5个“选举投票办法”，分别在第一届、第三届、第四届全国人大，这三届全国人大每届只通过并实施一个投票表决办法，第五届人大会议通过两个表决办法，分别在第一次会议和第三次会议上通过。这五次表决办法的产生方式和主要内容不尽相同，表现在以下几方面：
第一，产生方式上，第一届全国人大第一次会议的投票办法是直接公布施行；五届全国人大三次会议的选举、表决和通过议案办法由大会会议通过；其他三次会议的投票表决办法均由各次会议主席团会议通过。
第二、根据当时的人大组织法规定，表决以无记名投票方式或举手方式进行，通过的决议包括各种议案和特定国家机关领导人（国务院总理、副总理）的任命两方面。因此，各次表决办法与选举办法合并规定，但在决定人选时代表意向的表达上，只能表示同意或者不同意，不能另提他人。
第三、从表一统计发现，这五次表决办法的具体内容多有不同。首先，第一届人大的表决办法规定较为简单，许多关键环节和主要程序如计票基准、表决规则和投票箱数等方面的规定都没有。尽管这是新中国第一届人大制定的第一个表决办法，还有待日后长足的发展实践，但从国家最高权力机关的地位和性质来讲，势必影响本次会议议案表决的准确性和严肃性。其次，从第三届人大会议开始，表决办法逐渐得到进一步充实和细划。如监票人数从第一届的35人增加到第五届三次会议的62人；从第三届开始每次会议设总监票人（三届人大还指定了副总监票人五人）；从第四届人大开始，遵照宪法和人大组织法对表决规则和计票基准的规定，要求议案和决定人选达到过半数始得通过或当选。计票基准为到会代表人数，这一规定，明显与宪法第二十九条规定“全体代表”的基准不相符，考虑到当时我国政治经济形势在初步发展中，人民代表大会制度刚刚建立，各种因素影响全国人大代表的到会率。最后，表决程序大体相同，但仍有一些细微差别。与第一、三届表决办法不同，四届、五届人大会议设立流动票箱，以便出席大会行动不便的代表投票表决；各次会议规定了表决票数多于投票人数则表决无效，但五届人大三次会议对此情形要求重新进行表决；对于宣布最后表决结果的人选，除五届人大三次会议规定的“由大会主席团指定人员宣布”外，其他各次表决结果均由大会执行主席宣布。
2、1982年以后
继宪法规定了有关人大表决条款以外，全国人大先后修改了全国人民代表大会组织法（1982年10月），制定了全国人大常委会议事规则（1987年11月）和全国人大议事规则（1989年4月），这几部法律分别有人大表决的条款规定。在全国人大共召开五届会议，共颁布各项议案、任命人选表决办法二十次。所有需要代表大会通过的议案，人大代表都有投票表决的权利。需要表决的议案是多种多样的，有法律案（包括宪法修正案）、决定决议案、人事任免案，以及临时动议案等。表决权是对议案的最终决断权，是代表最重要的权利之一。[24]
（二）全国人大现行表决制度中存在的问题及其分析
第一，未形成稳定、统一的表决制度，“议案表决办法”重复通过。
自1983年六届人大至今，全国人大共制定通过决定任命办法8个。其中第七届和第八届人大分别有3个和2个，第六、第九、第十届均为1个。每个决定任命办法与选举办法合并制定，为大会全部通过。全国人大议事规则第十二条规定表决议案由大会主席团决定。对全国人大决定成立的特定的法律起草委员会提出的法律案的表决办法另行规定（表决两个特别行政区基本法时，制定单独表决办法。七届人大三次会议和八届人大一次会议分别通过了表决香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的审议程序和表决办法）。第三十七条规定，全国人民代表大会会议选举和决定任命的具体办法，由大会全体会议通过。人大会议实践中，如果只有普通议案议程，表决办法由各次人大主席团会议决定，并经大会主席团第一次会议通过；如果还有决定任命议程，则任命表决办法与选举办法由各届大会第一次会议合并通过。举行每届人代会第一次会议通常有议案表决和决定任命两项议程，则依照前述规定，分别制定相应的表决办法。
宪法修正案表决办法另行制定。宪法修正案草案的表决适用单独的表决程序，需要单独进行分析。“八二”宪法实施以来，全国人大共表决通过四次宪法修正案草案（见表二）。前两次宪法修正案表决办法没有作详细规定（都只在议案表决办法中规定“采用无记名投票方式，由全体代表的三分之一以上的多数通过”），后两次的宪法修正案草案表决办法在表决方式、表决基准和计算规则等方面与前两次表决办法完全相同，但仍有几点差别：首先，投票箱数和监票人设立不同。第三次修宪表决时会场设投票箱27个，监票人34名，总监票人1名，由主席团在监票人指定；第四次修宪设投票箱22个，监票人35名，总监票人2名，由主席团在监票人提名，监票人和总监票人名单由主席团提交大会决定。其次，记票方式不同。第三次修宪采用人工方式，在投票结束后，当场打开投票箱清点票数，清点完毕后总监票人向大会执行主席报告并由后者宣布表决是否有效；第四次修宪采用计算机系统记票。如果计算机系统发生故障则改用人工记票。在一个投票区结束后，打开票箱尽数取出表决票，在密封票箱后在监票人的监督下由工作人员将表决票送至记票室记票，记票完毕后的报告及宣布形式与前次相同。最后，第四次修宪表决设立了秘密写票处、首次规定了废票的认定情形。
以上比较可以发现，宪法修正案草案的表决办法还不够详尽、完备。即使现有的第三、四次宪法修正案草案表决办法的规定也远不够稳定和详尽。如监票人的设立、投票箱的数目，表决时采取人工还是计算机记票，计算机表决时记票室在能否在会场设立等细节还未确定。
笔者认为，全国人大议事规规定的召开每次会议必须通过一个议案表决办法的做法有必要改变。其一，表决制度本身的重要性和严肃性决定了表决办法不能朝令夕改。表决与选举是代议制民主运行的两种最为重要的技术装置，表决的程序和规则是民意意志最迅速、最直接的反映。根据人大议事规则的规定，表决包括宪法修正案在内的所有议案和其他重要事项，立法机关如此重要的议事事项，不能简单赋予每次大会的临时会议机构主席团决定，因为无论议案如何提出，大会议程怎么规定，最终表决通过这一环节直接决定每个议案的“命运”。科恩认为，“评价一个社会的民主时，不仅要问实行什么规则，而且要问在何处实行，是否始终一致。”“决议规则是民主的工具，其使用的型式仅仅是表示任何民主健全情况的一项标志，不过是最重要的一项。”[25]其二，历次会议表决实践表明，通过的表决办法内容渐趋雷同。从表一中分析发现，自1986年六届全国人大常委会第15次会议、1990年七届人大三次会议通过按表决器表决议案和法律案以来，共举行会议18次，共有18个表决办法，除宪法修正案草案（下文详述）和香港、澳门特别行政区表决有特殊规定外，其他议案和法律案的表决办法完全一致，文字表述均为“采用按表决器方式，由全体代表的过半数通过。如表决器在使用中临时发生故障，改用举手表决方式。”这一方面说明，全国人大表决议案办法已经逐渐成熟，表决器的引入是现代议会制度秘密表决原则的要求和现代科技带给人们的便捷、高效；另一方面，每次人大会议都要通过一个新的表决办法，增加此一议程，在有限的会期时间内也必须减少另一个议程。因此，有必要修改全国人大议事规则第十条第（三）项 “由主席团决定表决议案的办法”和第五十三条“会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定”之规定。
第二、表决方式不统一，相关规定不协调。
在表决方式的选择上，不同的职位有不同的表决方式。历次人大采用表决器表决的任命有：七届三次会议决定中央军事委员会人选（除中央军委主席）、七届四次会议决定国务院副总理和国务委员、八届人大三次会议决定国务院副总理；八、九、十届人大第一次会议表决通过全国人大各专门委员会组成人员的名单；其他任命决定表决均采用无记名投票方式。
根据全国人民代表大会组织法第十八条的规定，全国人大进行选举和通过议案，由主席团决定采用无记名投票方式或者举手表决方式或者其他方式。全国人民代表大会议事规则第三十六条第一款规定，全国人民代表大会会议选举或者决定任命，采用无记名投票方式。第三十七条规定，全国人大会议选举和决定任命的具体办法，由大会全体会议通过。以上规定与人大会议表决实践有矛盾之处。首先，人大组织法把选举和通过议案的表决方式的的决定权赋予了会议主席团。没有明确规定决定任命的表决办法。人大议事规则则规定会议选举或决定任命，采用无记名投票方式。虽然无记名投票方式可以最大程度地保证代表投票的秘密性和独立性，与民主选举要求的“秘密投票”原则相一致，但从立法形式与条文衔接上看，人大议事规则只规定一种选举、决定任命表决方式与人大组织法第十八条的规定有抵牾之嫌。其次，人大会议不同的决定任命表决方式与人大议事规则第三十六条规定不符。如前所述，在实际表决决定任免中，不同的职位采用不同的表决方式显然超越了“任命决定方式采用无记名投票方式”之明确规定。虽然人大议事规则第三十七条授权决定任命的具体办法由全体会议通过，但并不包含任命表决方式可以由各次大会自行制定和通过，因为表决方式作为立法机关议事规则的“决断性”、“确定性”选择，并不存在“具体”与“抽象”之分。假定如此，那岂不是这两条规定本身相互矛盾。最为重要的是，采用表决器表决任命决定时，如果“表决器临时发生故障，改用举手表决”，则在具体办法中又增加了一个表决方式。能否采用举手表决任命决定，人大组织法和议事规则均无明确规定，实践中把此作为特有的“补救表决”方式，有待立法进一步明确化。[26]
第三，表决规则过于单一，不利于准确、全面表达民意。
全国人大所有表决事项中，除了宪法修正案表决为全体代表2/3绝对多数通过以外，其他的表决基准和规则为全体代表的过半数。适用简单多数规则对议案、决定任免和其他重要事项进行表决，未免过于简单。国外议会一般对议案的重要程度不同而采用不同的记票基准，主要有三种计算方式：一是以法定议员数或实有议员数为计算基准（有的国家把弃权作为不参加投票处理，），不管其是否出席和参加表决；二是以出席会议的议员为计算基准，无论其参加表决与否；三是以出席会议并参加投票的议员为计算标准，出席不参加投票的不计算在内；四是以投票的有效票为计算基准，即以赞成票和反对票计算，无效票和弃权票不计算在内。[27]而我国人大普遍适用一个计算基准即以全体代表的过半数通过，这种表决基准使缺席者、出席会议但弃权者无法体现其真实意图。弃权是表决者在作出表决时表示自己既不赞成，也不反对的一种独立表达意愿的方式，而缺席者则因种种原因没有参加投票，并不一定反映他们都是持反对态度。实践中以此规则表决不能完全反映代表意志，某种程度上影响表决结果的准确性[28]。试以十届全国人大五次会议表决为例（统计内容见表二）分别说明之。
“全体代表”为基准不准确。出席本次会议2889人，缺席89人，缺席率为2.9%。在需要表决的11项议程中，缺席代表无法参与任何一项表决活动，如果按照“全体代表”数作为表决基准来计算每一项表决通过率的话，显然是不准确的，因为某一议案或报告最终被表决“通过”不仅是其生效或有效的法定结果，而且其赞成人数的多少直接反映民意的“满意度”。缺席代表的个人意向不能确定，因而人为认定缺席代表就是持反对或弃权意向是没有客观依据的。
“过半数赞成”通过的表决规则对其他表决意向关注不够。按照本次大会议程，在2007年3月16日举行闭幕式，同时表决本次大会所有需要表决的11项事项。会议从早上10点开始到10点27分结束，一共不足半小时。除了其他程序和讲话外，在如此短的时间内所有的表决意向最后只能以宣读数字的方式反映。表决反对或弃权的代表们为什么反对某项表决，他们有什么样的意见和建议等问题，在过“半数赞成”下无法得知。如今年最高人民法院的工作报告的表决结果表明有486人不赞成（359人反对，127人弃权），占出席会议总代表的16.8%；最高人民检察院的工作报告有470人不赞成（342人反对，128人弃权），占出席会议总代表的16.2% 。表决2006年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算的决议草案时，表示反对和弃权的共有351人（220人反对，131人弃权），占出席代表的12.1%。在遵守现有表决规则的情况下，这些代表的主张不能得到及时而有效地满足。因此，尊重“反对票”将是完善人大表决制度一个重要方面。
第四，表决无效的事由规定过于简单。
不同的表决方式和表决事项可能产生不同的无效表决结果。最近四届人大会议每次制定的选举和决定任命办法规定：无记名投票表决无效的情形主要是“收回的表决票多于发出的表决票”；无记名投票无效只因为表决票总数多出，没有规定表决时出现废票的处理结果。假如有代表过失（比如，代表不小心将茶水洒在票面上）或故意损毁了票面而已投票表决，这是否导致本次表决无效或者损毁票达到多少而需要重新表决以及出现废票如何补救等关系“个别无效”的问题的规定还没有。
按表决器表决无效的原因有两种，即表决时按表决器的人数多于参加表决的代表人数或表决器正在使用是临时发生故障。十届人大三次会议首次规定了“未按表决器的不计入表决票数”，关于表决器表决的规定仍侧重“整体无效”情形，按照目前全国人大表决器的技术装置，恐怕不可能出现“多按”。[29]表决器发生故障后改用举手表决，显然这是当表决器系统整个失灵而无法进行表决时的补救表决措施。但如果出现哪个表决器或者哪个会议座区所有的表决器出现故障时，采取推迟表决时间还是当时改用其他表决方式等这些可能发生的意外情况，需要进一步作出具体规定。
第五，没有规定表决未通过的法律后果。
全国人大没有明确规定如何处理未通过的表决事项，部分使人大表决失去了表决权应具备的法律后果。迄今为至，全国人大表决实践中还没有出现过一例表决未通过，但不表明今后不会出现此种情形。表决应有正负双方结果的法律规定，否则不仅在议事制度理论上有失偏颇，而且使表决实践无“法”可依。[30]
四、关于完善全国人大表决制度的若干设想
综上所述，笔者建议，全国人大现行表决制度需要作出一定修改，完善表决机制，使表决程序进一步法制化、明确化。在遵照宪法规定的全国人大表决条款的前提下，全国人大表决程序须包括以下具体制度。
第一，根据表决事项确定表决形式。根据表决事项的不同，表决事项分四部分即宪法修改表决、人事任免决定表决、议案表决和其他重大事项表决。不同的表决事项具体适用不同的表决方式和程序。具体而言，宪法修改、人事任免决定、罢免表决和宪法赋予全国人大的重大决定事项的表决应采用无记名投票方式，以最大限度保证表决者能独立、秘密做出决定；法律草案、决议草案表决可采用按表决器方式，以提高议事效率；其他表决事项的表决方式可根据实际，具体、灵活地规定。
第二，适用多种表决规则。无记名投票表决方式和表决法律案草案因其本身重要而宜采用现行规定即“全体代表的过半数”；决议草案和其他程序性事项表决可借鉴国外议会经验，以“出席代表”或“参加表决者”的半数通过即可。
第三，明确否决表决的法律后果。
人事任免表决未通过时提名无效，被提名人不能以任何理由再次获得表决机会；法律案未通过时所有内容均无任何法律效力；各项决议案草案未通过时，政府部门应接受人大机关的质询，该部门和负责人要承担法律责任，并且在完成具体整改工作后再次提请人大表决。
第四，表决事项的顺序。依照宪法的规定和全国人大业已形成的表决实践，以下列顺序进行表决：首先表决人事任免决定；接着表决各种国务院的决议案（政府工作报告、国民经济和社会发展计划决议及执行、中央和地方预算及执行）草案；再次表决法律案草案、各项决定和选举办法草案；最后表决全国人大常委会、最高人民法院和最高人民检察院工作报告报告草案。
第五，无效表决的处理。关于除表决器故障以外其他原因（于代表过失损毁选票、忘记按表决器、个别表决器发生故障等）导致无效表决无法表决或错误表决时，代表可当即口头请求大会主席团主席决定是否重新进行表决。大会主席团主席应及时明确作出答复，决定不再表决时应当出具书面说明理由。
第六，表决异议的处理。代表如果认为无记名投票中的次序、保密设施、监票、记票等事项和电子表决技术方面有违法为规行为时，有权对表决结果向大会主席团提出书面意见。大会主席团应及时调查核实情况，将调查结果反馈代表并由大会执行主席在全体会议上公布。提出异议的代表如对调查结果不满可向主席团提出一次申诉。
第六，表决完成时间规定。可参考国外议事规则中规定的表决完成时间，规定全国人大完成一项表决所需要的大致时间，由大会（表决）主持人严格执行。这样规定一则可以提高议事效率；一则可以防止个人推迟、延缓表决，保证人大表决行为本身的法定性和严肃性。
第七，表决的规范用语。目前人大表决实践中已形成了相对固定的表决用语，但仍需将其法定化、固定化。规范用语不仅是国外议会议事规则的普遍规定，而且是全国人大会议惯例的经验总结。用语包括两种即主持人用语和工作人员用语。不同的表决事项和采用不同的表决形式所使用的规范用语有一定差别，具体的表决用语需要全国人大议事规则中予以规定。此处试以按表决器表决通过某个表决事项为例说明规范用语[31]：首先工作人员向代表说明表决器使用方法时说：“各位代表，请检查座位上“表决器”的指示灯是否点亮。当进入表决事项时，您座位的指示灯开始闪烁，表示可以按键表决，您按键后，如果指示灯由闪烁变为亮的状态，表示您的表决已经被接受，如果指示灯继续闪烁，表示您的按键没有到位，请再次按键。”主持人宣布开始表决用语：“现在进行第×项议程，表决××决议草案，现在由工作人员宣读决议草案。”工作人员宣读草案主要内容后说“宣读完毕”。主持人说：“现在对这个决议草案付表决，请按表决器。”待按完表决器后，支持人说：“现在由工作人员宣读表决结果。”工作人员宣读：“赞成×票，反对×票，弃权×票。宣读完毕。”主持人宣布表决结果时说：“通过。”
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