热点研究 完善农村土地征收制度，保护农民合法权益

时间： 2009-11-25 |　文章来源： 《团结》杂志2009年第5期
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杨家学
我国长期以来实行的是二元城乡经济结构，城市实行的是高补贴、广就业的社会保障制度，即只要有了城市户口就可享受就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与粮食、住房等补贴。而在农村，实行的是群众互助和国家救济为主的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。在农村中实行的土地承包责任制，实际上把农地作为了保障农民基本生活需要的主要手段，并通过土地政策努力协调公平与效率的关系，使土地成为农民基本生活的保障，也是最后的保障。从这个意义上出发，农村土地为农民提供了最必要的基本生存资料和最简单而原始的就业途径。如果国家一定要从农民手中取得这些最基本的生活资料，将会给他们带来什么样的状况和后果呢？我国现行的征地补偿制度在“工业化”的利益需求下，以牺牲农民利益换取城市发展，对农民利益严重缺乏保护，存在着不少问题，主要有以下五个方面。
第一，土地征收权被滥用。
我国宪法第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”。然而，宪法和法律对“公共利益”的概念及范围均没有做具体的规定，这直接导致实践中“公共利益”被无限扩大解释，土地征收权滥用。一些地方政府在发展本地经济与政绩工作的利益驱动下，凭借种种理由和手中的权力，打着“公共利益”的旗号，肆意征地，他们采取未批先占、少批多占、先占后批，或以耕地充荒地等手段，逃避法律，违规征收土地，极大地损害了农民权益，挫伤了农民生产性投资的积极性。大量的农用地转为城市建设用地，扩大城区，兴建各类开发区、旅游区、大学城等，使耕地面积大大减少。
第二，土地补偿费用过低。
我国现行征地补偿制度是采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标准，这种计算方法存在着产值难以确定，实际变化幅度大，不能体现土地区位条件差异，预期收益体现不足等弊端。在征地过程中由于存在征地前和出让后的过大收益差，使得农民利益大量流失，在某种程度上形成农村发展滞后和社会不稳定因素，政府公共设施建设行为也难以顺利实现。根据有关专家估计，改革开放以来，农村因土地征用所蒙受的损失超过了200亿，这一数字比建国后前30年工农产品剪刀差金额总额的2倍还多。而在地价征用和高价出让所带来的土地增值收益分配中，农民只得到了5－10%，村级集体得到25－30%，而60－70%为各级政府所得。
第三，补偿收益主体不明。
收益主体不明主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农业法》等都明确规定，农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底什么是“集体”，相关立法却没有明确指出。这样一来便造成了集体土地所有权主体的虚位，导致了集体土地为人人所有，却人人无权。因为在农村实行家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制以后，农村集体经济组织大多解散，原来属于乡（镇）、村集体经济组织所有的土地已经分给各村内小组的农户承包经营，而且当初分地的时候土地权属登记手续大多不健全，在土地未被征收时这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意，但当面临补偿问题时，潜在的问题就暴露出来了，三个主体都在争夺土地补偿金，补偿金真正落到土地权利人——农民手中时已经所剩无几，这也是导致实践中许多补偿纠纷发生的重要原因之一。
第四，补偿方式单一，安置责任不明确。
我国农村土地征收补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。另外只在国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》这一政策文件中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式。由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业。农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。此外，没有法规明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置。
第五，补偿程序不完善、欠缺司法救济。
补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。此外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第16条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。
由上述分析可以看出，我国目前的农村土地征收制度是建立在损害农民利益的基础之上的，失地农民失去土地的同时也就失去了农民的身分，更失去了赖以生存的基本的保障，但又未同时获得市民的社会保障待遇。失地农民因土地征收失地失业，政府通过征地获得了大量的收入，但仍未能将失地农民纳入城市居民社会保障范围内。大批失地失业农民正持续不断的加入底层贫民的行列，成为城市的进程中的一个新的弱势群体。这些失地农民变得既不同于农民，也不同于一般市民，更不同于失业工人的“三无”人员，他们非但不能获得失业工人那样的社会保障待遇，反倒可能沦为国家、集体、社会三不管的边缘群体。丧失了基本的国民待遇。加强农民利益保护，完善农村土地征收制度，已日益成为摆在我们面前的一个严肃课题。由此建议：
1．国家要严格限定公共利益范围。
明确合理的界定土地征收中的公共利益，对于规范土地征收行为，防止在征地实践中滥用征收权，具有重要意义。大多数国家都规定国家征收土地的权力仅限于公共目的的需要，进行这种限制的理由是国家不应该使用其强大的土地特权从某些私人手中征收土地来为私人谋取利益，而应该在处于全社会公共利益之下才运用这一特权。根据我国土地资源的现状和土地征收的国际惯例，以及我国是成文法国家的现实，土地征收的法律规定应采用概括和列举并用，直接设定与间接设定相结合的形式，严格限定公共利益。
2．提高补偿标准，扩大补偿范围。
补偿标准和范围的确定事实上是一个利益权衡的过程。长期以来，我国传统观念认为，个人利益与国家利益相比是无足轻重的，被牺牲也再所难免，而从市场经济的角度来看，这样做是行不通的。征收补偿的利益衡量，应不仅仅是政府的经济利益，还应衡量征收者与被征收者之间具体的利益关系。具体来说，可以根据土地的不同地域，不同类型以不同的评估方法确定补偿标准。对于城市郊区的土地，由于土地市场比较发达，对这部分土地的补偿标准可以以市场价格为主。对于远离城区的土地，因为价格偏低，而农民的生活主要靠土地的收益，因此，对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。
此外，补偿项目的缺失，也是农村土地征收补偿标准太低的主要原因。与其他国家征收补偿范围的规定相比，我国土地征收的补偿范围明显偏窄。笔者认为，应在立法和实践中扩大补偿范围。由原来仅限于与被征收土地直接相关的损失扩大到其它损失，将残余地分割损害、经营损失以及其他各种由征地所致的必要费用等可确定可量化的财产损失列入补偿范围，以确保农民的合法权益。
3．丰富土地征收补偿方式。
货币和劳动力安置一直是我国目前主要的征地补偿安置方式，但此两种方式太过单一，无法为失地失业的农民提供充分的生活保障，目前在东部经济发达地区，已有一些突破性的方法开始实施。如宁波就出台了《关于建立征地农民基本生活保障制度的指导意见》，采取“三个一点”的办法，即“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”共同缴纳保险金，将失地农民成功纳入社会保障体系。还有一些学者针对我国一次性货币补偿的缺点，提出了分期补偿、土地使用权入股安置、留地安置等多种形式的复合安置。此外，笔者所在的重庆市作为国家统筹城乡综合配置改革试验区，在如何消除城乡二元结构方面，也提出了“二退二享”方案。即在自愿的前提下，农民退出承包地享受相应的社会保障，退出宅基地享受廉租房或经济适用房，从而从根本上完成由农民向市民的转变，彻底破除城乡二元结构，这种方式对征地补偿也具有很强的借鉴意义。
4．建立土地补偿金公正分配机制。
目前征地补偿的分配格局是“政府拿大头、集体拿中头、农民得小头”，极大地损害了失地农民的权益，也使得实践中农民与集体、村民委员会之间纷争不断。因此，我国在立法上应充分考虑农民的利益需求，强调土地补偿费主要用于被征地农民。国土资源部2004年11月发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，明确规定了土地补偿金主要用于被征地农户的原则。即土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配，具体分配方法由省级人民政府制订，土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活需要。但是，如何规范农村集体经济组织合理分配土地补偿费却是一个难以确定的问题，笔者认为，今后立法可考虑在农村征地过程中，减少农村集体经济组织这一环节，直接与农民谈判，让农民直接行使自己的权利。
5．完善农村土地征收程序和征地补偿救济机制。
程序是对实体权利保护和制约的有力工具，只有程序的公正才是真正的公正。我国注重对实体权利的规范，而土地征收程序的简单化已经成为侵犯失地农民土地权利的重要原因之一，因此应在立法中加强对土地征收程序的完善。“法律面前人人平等”的宪法原则首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，这就要求我们在保障失地农民权益时必须为其提供法律援助，为其能够接近法律，运用法律维护自己的权益，所以，应当为其平等地享有法律救济权建立畅通的渠道。首先，完善行政救济制度，包括完善信访制度和行政复议。其次，完善司法救济制度，赋予农民征地补偿纠纷的诉权，通过公益诉讼来保障对农民的补偿等。
（作者系民革重庆市委会参政议政委员会副主任，重庆市律师协会副会长／责编　张海鸿）