就业问题的国际经验

长期以来,就业一直是各国政府面临的一个难以解决的问题。据国际劳工局估计,在全世界大约30亿劳动力中,约有1.8亿人失业。此外还有7至9亿不充分就业的适龄劳动人口。这样一个世界性的难题,目前还看不到解决的前景。近年来席卷世界的全球化浪潮,也丝毫没有动摇各国政府保护本国劳动力市场的坚定态度。国际上的许多贸易争端,往往也起因于各国政府对本国就业岗位的保护。
世界范围内就业问题的产生与发展
作为现代市场经济,失业是其无法避免的一个逻辑前提,失业率的高低与商业周期有密切的关系。在大量劳动力已经转移到第三产业的情况下,西方国家依然存在大量的失业者。他们所谓的“充分就业”,一般含义是指失业率低于4%。
(一)西方政府对就业问题的态度和政策的历史变迁
工业革命直至20世纪30年代的很长一段西方历史中,就业问题没有被先行工业化的各国政府纳入自己的工作范围。当时流行萨伊的“供给创造需求”、马歇尔的“市场供求决定论”等古典经济学观点,认为劳动力市场与商品市场没有什么区别,商业周期中的供给过剩会自动地恢复,政府对劳动力市场的任何干预都是有害的。而事实上,失业成为这些国家长期存在的一种社会不稳定因素。
1929年开始的全球经济大萧条,导致了空前的高失业率。长时间的经济停滞和社会动荡,动摇了人们对古典经济学的信任,要求政府出面干预的呼声越来越高。在这种形势下,凯恩斯主义经济学应运而生。1933年,美国罗斯福政府出台“新政”,从此拉开了政府干预市场,特别是劳动力市场的序幕。
二战以后,西方国家与就业有关的另一项改进是福利国家政策的普及。福利国家政策虽然不直接解决就业问题,但为失业者提供了基本的生活保障,缓和了因失业引起的社会矛盾。与此同时,随着西方选举制度上的改进,就业问题逐渐成为各国政府社会、经济政策的一个重要着眼点。半个世纪以来,在政府的积极干预下,西方国家基本上没有出现过二战前那样的大萧条和大规模失业,社会稳定程度也大为提高。
1973年第一次石油危机之后,战后的“黄金发展时期”结束,西方国家的失业率大幅度上升,西方国家开始反思凯恩斯政策,提出了所谓“福利陷阱”问题。宏观经济政策上则转向货币主义和新自由主义。但是,西方经济政策和社会政策的调整,并没有改变各国政府在就业问题上的积极态度。促进就业依然是西方国家社会、经济政策的一个重要组成部分。
(二)发展中国家与西方国家在就业问题上的区别
发展中国家的现代产业部分,迫于国际市场的竞争压力,生产趋向资本或技术密集型方向发展,人力资源上存在严重的结构性矛盾,新增就业机会远小于失业人数的增长。同时,由于市场经济体制自身的特点,城市地区的就业率,不可避免地要随着商业周期的变化而发生较大波动。
更大的冲击来自农村。按照发展经济学的说法,在农村的传统产业中,劳动力的边际生产率接近于零。也就是说,农村传统产业中存在着大量低成本的剩余劳动力。在国家工业化的过程中,他们不可避免地要进入城市寻求工作机会。农村剩余劳动力源源不断地流入城市,参与工作岗位的竞争,其供给能力大大超过现代产业对劳动力的需求。这一方面有效地抑制了工资成本的上升,另一方面则大大增加了城市就业的难度。
因此,发展中国家面临的就业问题,要比一般西方国家困难得多。其主要区别是:
1、人口增长过快加大了就业的困难
1950年以来,西方国家的人口仅增加了4亿,发展中国家的人口却增加了31亿。目前世界人口总数中,发展中国家占了80%以上。上个世纪70年代以后,西方多数国家的人口出现了负增长,一些体力劳动岗位出现空缺,吸引了一部分发展中国家的劳工来就业。与此同时,多数发展中国家的人口增长却出现了难以抑制的势头,适龄劳动力的大量增加,进一步加重了就业方面的困难。
2、就业质量远低于西方国家
近年来,西方国家不但失业率普遍下降,而且劳动条件大大改善;周工作时间普遍低于40小时,福利国家制度覆盖了所有的本国公民。由于最低工资法案的实行和高新技术产业的迅速发展,劳动者的工资水平也有了显著提高。多数发展中国家则没有建立最低限度的社会保障制度,保护劳动者基本权益的有关法规也不健全。因此,大部分的城市就业是在非正规部门实现的,劳动条件差、工作时间长,工资低且不能按时发放,劳动者的合法权益得不到任何保障。
3、失业率长期居高不下
发展中国家经济的二元结构,决定了其失业率必然高于西方国家。上个世纪90年代以来,多数西方国家的失业率基本稳定或呈下降趋势。近年来,美、英、荷、澳、加、瑞典等国的失业率已达到或接近充分就业水平(4%);法、德、意等国的失业率虽然较高(10%左右),但也呈明显下降趋势。而绝大多数发展中国家的失业率则居高不下甚至继续攀升,部分国家高达15%以上。原来就业问题解决得比较好的东南亚国家和地区,在亚洲金融危机的打击下,近年来的失业率也明显上升。总之,西方国家的失业率明显地随经济周期波动;发展中国家的失业率则长期居高不下,解决起来要比西方国家困难得多。
国际社会解决就业问题的政策措施和基本经验
从经济分析的角度讲,就业增长取决于两个要素,一是经济增长,二是就业弹性(即就业增长速度与经济增长速度的比值,或者说每一单位经济增长所带来的就业增长)的增加。各国政府为增加就业所采取的一切措施,都是围绕这两个要素展开的。
如果没有经济总量的增长,无论采取什么措施,就业状况也很难改善。因此,二战以后,西方国家政府一改过去的不干预态度,采取了积极的财政政策和货币政策,例如大规模减税和反周期的货币政策,来保证宏观经济持续、稳定、健康的增长,尽可能将失业率控制在一个社会可以接受的水平上。
然而,国内外的实践表明:经济高增长并不一定带来较高的就业增长;资本高投入也不会自动地转化为就业机会的扩大。例如,资本密集型的经济增长模式,不仅不增加就业,还有可能减少就业。因此,在保持较高经济增长速度的同时,政府增加就业措施的重点,是鼓励就业弹性高的经济增长模式,引导本国民众选择适当的就业方式。
(一)鼓励发展中小企业
国际经验显示,中小企业在解决就业问题上发挥着极其重要的作用。据国际劳工组织1999年估计,在经合组织国家中,中小企业在1997年创造的就业岗位占当年新增就业的60%左右。虽然世界各国处于不同的经济发展阶段,但在这一点上没有什么区别:中小企业数量一般都占企业总数的95%以上;就业人数通常超过国内就业人数的50%;创造的产值接近GDP的一半。除此之外,中小企业在国民经济中还有鼓励技术创新,保持市场活力的作用。从行业分布来看,中小企业比重最高的是服务业,其次是制造业。
因此,各国政府都非常重视中小企业发展,给予积极的政策支持。
1、提供资金上的支持
在资金扶持政策上,各国都有自己独特的做法。从大的方面,可以分为以德国、法国为代表的税收优惠及财政补贴援助模式,和以美国、日本为代表的贷款援助模式。
前一种援助模式中,德国侧重于税收优惠政策,法国侧重于财政补贴政策。这与前者实行的联邦制政体(地方自治),后者实行的单一制政体(中央集权)有很大关系。后一种援助模式中,美国主要采取的是贷款担保方式,日本则主要靠政府建立的专门金融机构,为中小企业提供低息贷款服务。这与历史上的两国政治理念和政府运作习惯上的差异有很大关系。
德国1984年开始实行对中小企业有利的特别优惠条款。目前针对中小企业的税收优惠政策主要有:一、对大部分中小手工企业免征营业税;中小企业营业税起征点从2.5万马克提高到3.25万马克,对统一后的德国东部地区营业税的起征点更是从15万马克提高到100万马克;二、将中小企业的固定资产折旧率从10%提高到20%;三、所得税下限降低到19%。此外,设立财政专项基金,为中小企业的技术开发提供资助。
法国财政补贴的主要做法有:中小企业每新增一个就业机会,政府给予一定数量的财政补贴;对每个雇佣学徒提供1.6万法郎的经费补贴;对中小企业研究开发经费可补贴其投资的25%;对雇佣青年和单身妇女的中小企业业也给予一定数量补贴;对节能企业,每节约1吨石油补贴400法郎。此外,新开办的中小企业免征3年所得税,固定资产折旧率提高到25%。
美国中小企业局(SBA)的主要任务,是以担保方式鼓励银行向中小企业提供贷款。具体做法如下:一、一般担保贷款。对75万美元以下的贷款提供总贷款额75%的担保;对10万美元以下的贷款提供80%的担保,贷款偿还期最长可达25年。二、对少数民族和妇女所办中小企业,可提供25万美元以下、贷款额度90%的担保。三、对中小企业急需的贷款,提供50%额度的少量“快速车道”担保。四、对出口及国际贸易企业的贷款担保,做法与一般担保基本相同。
日本对中小企业的贷款援助以政府设立的专门金融机构为主。目前,这样的金融机构有“中小企业金融公库”、“国民金融公库”、“商工组合中央金库”、“环境卫生金融公库”、“冲绳振兴开发金融公库”等。他们向中小企业提供低于市场2--3个百分点的较长期限的优惠贷款。此外,日本政府还设立了“信用保证协会”和“中小企业信用公库”,为中小企业从民间银行贷款提供担保。
此外,西方国家还通过创立风险投资基金的方式为高技术型中小企业提供融资渠道。在这方面最成功的例子是美国股票市场的“第二板块”——NASDAQ。
2、营造良好的经营环境
在营造良好的经营环境方面,政府的作用是最重要的。各国共同的做法是:一、鼓励创办中小企业;二、简化各种行政管理和税收手续;三、保证中小企业获得一部分政府采购份额;四、制定鼓励中小企业进行资本积累的政策;五、维护公平的市场竞争环境。此外,西方国家历史悠久的行业协会(商会),在为中小企业提供技术、管理、出口等方面的服务上,也扮演着重要的角色。
法国政府设立了“国家创建企业委员会”。这个委员会集中了所有行业的合作伙伴,专门负责接待希望成为中小企业主的人,并为他们提供各种帮助和建议。根据他们的能力、物力和财力,在他们原有设想的基础上,为他们免费修改、设计和规划各种创业方案。此外,成立了“企业手续中心”和“创建企业信息中心”;帮助中小企业办理各种与创办有关的手续,发布有关中小企业的最新消息,以增加它们的市场机会。
美国的《1952年小企业法》规定,政府采购合同要按一定的比例留给中小企业。美国中小企业局作为这一规定的执行单位,具体负责筛选和管理这些采购合同。中小企业局有权将一些大的政府采购合同分拆为小合同,以便中小企业能够获得;还为争取获得政府采购合同的中小企业提供“能力证书”。 政府是美国最大的产品和服务的消费者。目前每年的政府采购额中,有25%留给中小企业,其中5%必须留给妇女开办的中小企业。
鼓励资本积累的主要方式是前面已经提到的减免税和加速折旧措施。有些国家把减免税措施范围,扩大到中小企业的投资者身上。
为了维护公平的市场竞争环境,西方各国不仅制定了“反不正当竞争法”,而且政府设立了专门的机构来接受中小企业的投诉。
3、提供社会化的信息、咨询和培训服务
为中小企业提供市场信息服务的主要方式是利用互联网技术,建立各种信息服务中心。从各国的情况来看,此类信息服务网络的主要功能有两个:一是以各种方式,如书面材料、电子布告板、软件等,直接为中小企业免费(或低价)提供或发布各种市场信息;二是在各种社会化服务机构和中小企业之间,建立起一个便捷的联络渠道。 这方面比较著名的有美国的联系网络(LINKS)和英国的“工商联系网”。
在中小企业的管理、技术培训问题上,英国从80年代后期开始,制定了全国统一的培训大纲,在沃里克大学牵头的12所大学中设立了“中小企业人员培训中心”。培训分为两个层次,企业主由政府统一安排轮训;职工则由企业组织安排。企业可以聘请由政府支薪的技术上有丰富经验的专家、退休工程技术人员担任教员、顾问,也可以免费参加政府定期举办的短训。目前大多数中小企业的董事长、总经理都接受过英政府统一的岗位管理培训。
美国非常重视中小企业中的技术推广工作。主要做法有:一、建立了遍及全国各地的、为中小企业提供技术服务的技术推广网络。这一网络由“制造技术中心”和“制造技术推广中心”组成。二、拥有世界上最发达的企业创新中心和高新技术企业孵化器,造就了一批以微软为代表的新经济时代的关键性骨干企业。三、几乎所有的高等院校都建立了为中小企业提供技术、信息服务的培训机构。
(二)完善就业服务体系
近年来,西方各国就业服务的主要特点是:第一,就业服务由政府公共机构提供,或者由政府出资向私人机构购买。因此,对失业者来说都是免费的。第二,就业服务机构与企业、学校及其他社会机构结成广泛的合作伙伴关系,缩短求职者与用人机构、培训机构之间的距离。第三,尽可能利用现代化的信息手段,为失业者提供人性化的、高效率的便捷服务。在西方国家,不断完善就业服务体系,为失业者提供高效率、多层次的就业服务,已经成为各国政府一项重要的公共服务职能。
1、美国就业中心的“一站式服务”
美国历史上曾经存在职业介绍机构、培训管理机构和失业保险经办机构之间,工作场地相分离、工作难以协调的问题。为提高公共就业服务的质量和效率,美国近几年提出了“一站式服务”(one stop service)的理念。将职业培训机构和失业保险服务并入职业介绍中心(Job Center)合署办公,并与社会上的其它机构建立合作伙伴关系,为求职者和用人机构提供方便、快捷、高效的服务。服务对象拓展到社区内的各类人员,包括中小学和职业学校的在校学生。服务内容从过去单纯的提供职业指导和咨询,拓宽到为求职者提供学习和培训方面的服务。同时将参加学习和培训,作为领取失业救济的重要条件。全美国目前大约有2000所公共职业介绍机构,将全部改建成“一站式就业服务中心”,并将服务向社区和院校延伸。这一目标已写进美国《劳动力投资法案》。
美国就业服务的信息化建设也是领先的。早在1979年,美国政府率先在州一级建立了以计算机为基础的电子化职业信息库,并与州内所有的公共职业介绍机构连通。90年代初,建立了与各州联网的国家级“美国职业信息库”(AJB)和“美国人才信息库”(ATB),形成了全国连通的就业服务网络。最近,又开发了美国职业生涯信息库(ACINET),免费提供就业发展趋势、工资变化状况以及劳动力需求预测等方面的信息。目前正在开发“美国学习介绍信息库”(ALX),主要介绍各职业培训机构的基本情况和开设的课程。现在,AJB每天向全美国发布几百万个职位空缺信息,ATB则免费为求职者发放个人简历,雇主可免费在ATB上实现空岗匹配。
2、三方合作的德国职业培训制度
西方国家的职业培训,实行的是专业培训机构与“政府购买”培训服务相结合的模式。多数国家的专业培训机构,正在朝着与社会伙伴合作办学的方向发展。即在职业培训的办学体制、方向、内容等方面,在雇主组织、工会组织和政府三者之间建立起协商与合作机制。
三方合作的德国职业培训制度在世界上最具特色:以德国特有的“双轨制”职业教育为基础的,集中体现了雇主、雇员和政府三大社会力量的协商与合作机制。《德国联邦职业教育法》对前述三方在职业教育和培训中的责任、权利和义务作出了明确规定。合作的第一方是工商界的行业协会、手工业协会等雇主组织。它们的职责是:根据本行业的需要提出对职业培训的具体要求;承诺为职业培训提供的各种支持;负责考核和验收培训的成果。第二方是工会组织。工会组织在职业培训中的首要责任和目标是维护学员的根本利益。从这一目标出发,密切关注职业培训的内容、方式和时间,以及培训期间学员的福利待遇、安全卫生和培训后的就业去向等一系列问题,并积极参与讨论和决策。第三方是主管职业培训工作的有关行政部门,包括联邦教科部及各州文教部、联邦劳工部及其下属各专业机构。政府主管部门是三方合作中的主导力量,负责制定培训政策、监督政策的执行情况,落实培训计划等。当雇主组织和工会组织在某些问题上意见不一致时,政府主管部门便及时介入进行调解,使矛盾尽快得到化解。
(三)改革失业保障制度
西方国家的失业保障一般由三个层次组成。第一层次是一次性的雇主赔偿金,第二层次是期限较短的失业保险金或失业津贴,第三层次是国家福利政策中的社会救济金。西方国家二战以后建立的福利国家制度,一直存在保障水平过高而影响失业者再就业积极性的问题。经济学上称之为“福利陷阱”。在全球失业问题日益突出的环境下,西方国家开始着手解决这一问题,设法将失业保障与鼓励再就业结合起来。其主要做法有:第一,适当降低对工人的雇主赔偿标准,将节省下来的钱用于失业工人职业培训计划。第二,将失业保险金改为“求职津贴”。失业者领取津贴一段时间后(青年为6个月,其他为12个月),必须参加培训才能继续领取求职津贴。第三,从失业保险基金中抽出一部分资金,用于职业培训等就业服务计划。
1996年8月,克林顿签署了“个人责任与工作机会融合法案”,正式拉开了美国福利制度改革的序幕。克林顿的新法律对社会救济金领取者规定了严格的领取时间和领取条件,并将工作重点放在督促和帮助失业者再就业上,使他们树立“以工作求自立”的观念,积极参加政府提供的各类培训,通过学习专业技能,寻找新的工作,来实现经济自立。
福利制度改革的核心是“从福利到工作”(Welfare to Work)计划,简称W2,主要面向有孩子的长期失业家庭或单身父母。鼓励有劳动能力的父亲或母亲摆脱对福利制度的依赖,主动寻找工作,重新融入社会。该计划首先对领取社会救济金的时间和条件作出了严格限制。多数成年公民在一生中因失业而领取社会救济金的时间最长不得超过60个月(5年);领取社会救济金的单亲父母,每周必须参加社区服务等各种性质的工作,包括“从福利到工作”计划的找工作活动,时间不得少于32小时;双亲父母上述工作时间加起来不得少于35小时。参加该计划的人必须首先进行为期4周的找工作活动。还必须符合以下条件:不因自身表现的原因而失业;失业后一直在积极寻找工作,并愿意接受就业服务中心提供的任何工作。当然,W2计划对残疾人、老年人等特殊人群给予了豁免。
配合该计划的实施,政府采取了许多措施鼓励企业雇用失业者。首先,如果某个企业愿意雇用加入“从福利到工作”计划的失业者,“一站式就业服务中心”庞大的人才库和完善的就业培训体系,就可以为这个企业提供免费的招聘及人才培训服务。其次,如果企业雇用一位3个月以上的失业者,就可以享受“纳税人所得税减免”优惠、“从福利到工作”纳税减免优惠,以及“工作机会信用”纳税优惠,总的优惠幅度相当于该工人年工资的25%到40%。此外,各州还给予企业一定的地方税减免优惠。因此,大大提高了企业招收领取社会救济金的失业者的积极性。许多企业把招收失业者作为对社会和所在社区作贡献的一种新途径,并引以为豪。
美国政府发布的资料显示,6年来享受福利救济的家庭数量从上世纪90年代的510万下降到2001年的210万,降幅超过50%,大批单亲母亲回到工作岗位,全国儿童贫困率也从上世纪80年代的22.7%下降到了16.2%,贫困人口数量也因此而降到历史最低点。
(四)协调劳资间的关系
在雇主与劳工之间,劳工是弱者。因此,集体谈判及集体合同制度,在协调劳资关系、保障劳工权益方面扮演着重要的角色,对保持就业的稳定性也可以发挥一定的作用。随着社会的进步,谈判的重点也从改善工作条件,保证劳工基本权利,逐渐向提高就业质量和保持工作岗位上转移。
在集体谈判问题上,日本的做法比较有代表性。
目前日本劳动关系的基本格局是二战之后形成的。战后在美国占领军的监督下,日本于1945年、1946年和1947年分别颁布了迄今具有重大影响的《工会法》、《劳动关系调整法》和《劳动基准法》。这三大基本劳动法律的实施,使日本原来主仆式的劳动关系及家族式的企业经营方式受到巨大冲击,并开始了向现代企业制度和劳动关系的转变。经过几十年的发展,日本已形成以企业工会、“春季斗争”和稳定的劳资关系为主要特征的劳动关系。其中,集体谈判和签订劳动协约(即集体合同),成为协调劳资关系的重要机制。
尽管目前日本工会组织率比较以前有较大幅度的下降(1950年日本工会组织率为55.8%,1975年为34.4%,目前约为24%),约占雇员人数的1/4,但集体谈判与集体合同,依然在协调劳资关系上发挥着基础性作用。原因是:一、大企业工会同资方达成的工资增长率往往成为其它用人单位的“参照物”。日本大企业工会在每年“春斗”中,同资方集体谈判达成的工资增长水平、劳动条件改善等条款,对日本全年中小企业的工资增长水平,甚至公务员的工资增长水平都有举足轻重的影响;二、企业内部工会同资方达成的工资及其它劳动条款同样适用于非工会会员;三、没有工会组织的企业也往往根据其它企业工会集体谈判的结果来确定本企业的劳动条件。
国际经验对我国解决就业问题的启示
国际经验显示,失业问题在市场经济体制下是一个长期存在的问题,单纯依靠市场的力量难以得到有效的缓解,需要政府和社会力量的介入。二战以后,西方国家社会保障制度的建立,虽然不能直接增加就业,但缓解了因失业引起的社会矛盾,保持了社会的稳定。然而,过度的保障不利于调动失业者再就业的积极性。西方国家促进就业各项措施背后的政策导向是一致的,即:创造公平、自由的就业环境;鼓励公民自主创业;促进劳资关系和谐;保护社会上的弱势群体。这些现代社会的基本理念,对缓解就业问题有着十分积极的意义。
发展中国家的经济二元结构特征,以及人口增长过快、就业质量低下、失业率居高不下的问题,我国目前都是存在的。这与西方成熟市场经济国家的失业问题有较大区别。在西方市场经济国家,失业问题与经济增长问题密切相关。失业率增加时,就意味着经济出现了衰退。如果政府通过自己的宏观经济政策,能够抑制经济衰退并使经济恢复增长,失业问题就会缓解。我国则不管经济增长情况多么良好,还是存在2亿左右的劳动力处于失业或隐性失业状态。也就是说,中国的失业主要是由发展因素,而非市场因素引起的。我国的失业问题在今后较长的一段时间内,不会从根本上得到缓解。
改革开放中的一个重要问题,是要搞清市场经济体制下政府与企业、市场之间的分工。如果政府要求企业下岗分流,再让企业去成立再就业服务中心,那就实际上颠倒了政府与企业的角色。正确的做法是在劳动法的基础上,赋予企业以充分的用工自由;政府负责维护平等竞争的市场环境,鼓励公民自主创业;为失业者提供最低生活保障,建立再就业服务网络,在保持劳动力市场流动性的基础上,促进就业与再就业。
在我国,基于商业原则的失业保险制度只能发挥十分有限的作用,应当把“雇主赔偿 + 社会救济”作为今后处理失业问题的基本政策出发点。作为一个发展中国家,由于存在收入上的巨大差距,以缴费为基础的社会保障体制,还难以覆盖所有城市中的从业人员和失业者。对于城市中低收入的打工者,不存在参加失业保险的基本条件;由于离开农村时间较长,又不可能继续享受村里的集体福利。而他们最容易受到失业的威胁。因此,在保持城市劳动力市场流动性的同时,要为失业者提供基本生活保障,就只能采取“雇主赔偿 + 低水平社会救济”的办法。这种做法的另一个好处是,减少雇主解雇工人的任意性,增加他们的责任感,有利于提高就业的稳定性和改善劳资关系。