我国财政支出规模的变化趋势及分析判断

一、我国财政支出规模的变化趋势及分析判断
(一)我国财政支出规模的变化趋势
1.我国小口径的财政支出规模的变化趋势
改革开放以来,我国小口径的财政支出规模即预算内财政支出占GDP的比重呈现出先降后升的变化趋势,预算内财政支出占GDP的比重1978年为30 .96％,1995年降到最低点11.6％,以后逐渐上升,2002年上升到21.4％。2003年估计这一比重达到21.6％,见下表一。
2.中口径的财政支出规模的变化趋势
中口径的财政支出规模即预算内财政支出与预算外财政支出之和占GDP的比重的变化,必须联系国家对于预算外支出资金口径的调整来考察。1993、1996年国务院两次调整了预算外资金支出口径,从而导致预算外资金范围的缩小,这样预算外资金1993、1997年两次大幅度下降,因此对中口径的财政支出规模变化可以按照预算外资金口径两次调整的时间来分析。1993年国务院对1986年决定的预算外资金范围进行了调整,原来确定为预算外资金的国有企业留利和专项基金不再作为预算外资金,而此项资金占预算外资金的比重一直维持在80％左右。这就是说按1993年调整后的预算外资金口径计算,1978—1992年间预算外资金规模只有统计年鉴公布的预算外资金规模的20％,这样对1978—1992年间的中口径财政支出规模就可以用该期间(预算内支出十统计年鉴公布的预算外资金支出的20％)占GDP的比重来计算。1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》,对预算外资金的概念作了明确的规定,同时将13项数额较大的政府性基金纳入预算管理,地方财政部门掌管的预算外资金也纳入地方预算。因此,1996年国务院只是将预算内外资金相互间进行了调整,一部分预算外资金纳入预算管理,并没有缩减预算内外资金的总规模。这样,1993年以后中口径的财政支出规模就可以用统计年鉴公布的预算内外支出之和占GDP的比重来衡量,不需调整,据此可以得到我国中口径的财政支出规模的变化趋势。
3.大口径的财政支出规模的变化趋势
大121径的财政支出规模指的是政府全部支出占GDP的比重,按我国统计口径,大口径财政支出包括预算内支出、预算外支出、财政收入退库支出、社会保障基金支出和非合规性的制度外支出。由于非合规性的制度外支出无账可查,因此对大口径的财政支出规模只能采取估算,这就导致目前我国对大口径的财政支出规模有不同的看法,有的认为在30％以上,有的认为在35％以上,有的认为在40％以上(张木生,2001)。但是对既没有在预算内支出反映也没有在预算外支出反映的非合规性的政府支出,一般认为相当于预算外支出水平,据此认为,目前我国大口径的财政支出规模在30％以上应该是没有高估的。但由于非合规性的政府支出开始形成于1990年代,在此之前非合规性政府支出较少,因此20世纪80年代大口径的财政支出规模可以用中口径的财政支出规模代替。这样我国大口径的政府财政支出即综合财政支出规模在1978—2002年间基本上维持在30％左右,没有大的变化。
(二)对我国财政支出规模变化趋势合理性的判断
对我国改革开放以来财政支出规模变化趋势合理性的判断目前存在着两种不同的观点:一种观点以瓦格纳提出的公共支出不断增长法则作为依据,认为1978—1996年我国经济快速增长,经济发展水平不断提高,人均收入水平不断上升,财政支出规模应该呈不断增长的趋势,而实际上我国财政支出规模不断下降,因而是不合理的(赵志耘,1998);另一种观点以财政支出规模与经济增长之间的相互关系为依据,认为1978—1996年间,经济快速增长,财政支出实际增长比GDP实际增长速度慢,财政支出规模不断下降,表明我国经济增长开始摆脱对财政支出增长的依赖,开始转向主要依靠市场机制推动,因而财政支出规模不断下降是合理的(赵杰,1999)。
我们认为,由于我国财政制度的不规范,从而导致三种口径的财政支出规模的存在,因此,必须结合三种口径的财政支出规模变动的具体情况作具体分析判断:1.小121径的财政支出规模在1978—1995年间不断下降有其合理性的一面,但下降太快;又有其不合理性的一面,1996年不断上升是合理回归。这是因为1978年开始市场化取向的经济体制改革以来,市场机制作用不断增大。市场机制的突出作用体现在国有经济之外的非国有经济(包括私营、个体、联营、外商投资经济等)的快速发展,非国有经济的快速发展承担了过去计划经济体制下本应由财政承担的一部分职责,从而市场化改革的深入,市场机制作用的增大,财政承担职责范围就逐渐缩小,这样对财政支出的需求仅限于公共商品和服务提供领域。因而市场化取向的经济体制改革导致财政支出范围的不断缩减,财政支出规模随之下降,并且与财政支出规模下降相伴随的是经济的持续性增长,因此财政支出规模下降就有其合理性的一面,但是,这只是问题的一个方面。另一方面,从财政支出规模的最低限度——维持政府最基本的职能的实现角度看,我国一般社会公共需要必要量占GDP的比重1978--1996年间从20.69％下降到18.66％基本上没有什么变化(杨斌,1998),因此我国财政支出规模的最低限度应该在20％左右。然而,我国以往的财政支出规模即预算内财政支出占GDP的比重则从1985年的22.36％下降到1995年的最低点11.6％,这表明在此期间我国政府集中分配的预算内财政支出资金连维持政府最基本职能实现的资金需求都保证不了,小口径财政支出规模下降太快又有其不合理的一面。1996年以后小121径财政支出规模逐年回升,2002年已达到21.4％,应该说是合理回归。
2、中口径的财政支出规模在1978年以来也是不断下降,但由于预算外资金支出占GDP比重在此期间是缓慢上升的,因此部分抵销了预算内资金支出占GDP比重的快速下降,使得这期间中口径财政支出规模虽然由1978年的32.8％下降到1995年最低点15.6％,但每年下降幅度要比小121径的财政支出规模年均下降幅度慢0.2个百分点,1996年开始中口径财政支出规模因小口径财政支出规模的上升而逐渐回升,也是一种合理回归。
3.大口径的财政支出规模即政府实际分配的资源占GDP比重的变动趋势是不合理的。市场化取向的经济体制的改革,政府职能的转变,财政支出范围的缩减,实际政府支出规模应随之下降,但前面分析表明目前实际政府支出规模仍然维持在改革开放前的高水平,这显然是不合理的。目前实际政府支出规模显然是偏高的,这可以从这些年来企业和社会公众实际负担过重、消费和投资水平不足及1996年后经济增长速度不断回落中得到证实。
0


13051334072009-12-11 14:38:12 119.85.171.*举报
略论财政性教育支出与占国内生产总值(GDP)4%的关系
湖北省教育厅副厅长 周元武
摘要:本文根据我国国情,阐述了近年来国家财政性教育经费支出一直未达到4%指标要求的原因,并提出了如何实现这一指标的思路和措施.
关键词:财政性教育支出;GDP;4%;原因;措施
一、问题的提出
改革开放以来,中国的教育事业得到了快速发展,但也受到教育经费的投入水平低于事业发展规模需要的制约.为了解决我国教育发展中的物质基础和制约的"瓶颈"问题,《中华人民共和国教育法》第五十四条中提出了"国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高."《中国教育改革和发展纲要》提出在2000年要逐年达到占GDP4%的要求等.但是,近年来国家财政性教育经费支出一直未达到4%的要求.这是什么原因呢?首先,我们可以看一下我国近十年来的中国教育财政性支出的现状.据《中国教育经费年度发展报告》统计,1989年国家用于教育经费的支出占国民生产总值的比例为3.17%,1990年为3.10%.1999年全国教育经费达3349亿元,是1995年1878亿元的1.8倍.其中1999年全国财政性教育经费达2287亿元,是1995年1412亿元的1.6倍.财政预算内教育经费拨款1816亿元,是1995年1028亿元的1.8倍."九五"期间,教育经费平均每年增长15.56%."九五"期间,全国财政性教育经费占GDP的比例由1995年的2.41%增长到1999年的2.79%.[1]为什么我国教育经费有了较大的增长,而多年来仍未达到占GDP4%的要求?
GDP是英文Gross Domestic Product(国内生产总值)的缩写.GDP与国民生产总值CNP(Gross National Product)一样,是世界范围内所通用的,综合反映国民经济活动的指标之一.国民生产总值(GNP)是一个国家所有部门在一定时期内,以货币表现的全部产品和服务的总价值.它即包括生产部门所生产的产品的价值(不包括所消耗的原材料价值),又包括非生产部门(如金融、保险、社会服务、娱乐、文化事业等)和居民服务行业提供的非生产性服务,以及国家机关人员和家庭佣工等提供的劳务等的价值.国内生产总值(GDP)等于国民生产总值(GNP)加国内常住居民投在外国的资本和服务的收入,减外国投在本国的资本和服务收入.使用GDP比GNP更能准确地反映出一个国家的客观的经济实力.
由于各国政府对教育的投入都是本国教育经费的最主要来源,因此公共教育经费能够代表一个国家教育的基本条件.衡量教育投入水平,通常用公共教育经费占国内生产总值的比例来考察.1995年各国公共教育经费占国内生产总值的百分比,以色列为7.0%,挪威为6.8%,瑞典和芬兰为6.6%,许多发达国家都在5.0%以上.发展中国家,巴西为5.0%,马来西亚为4.9%,墨西哥为4.6%,韩国为3.6%,与日本持平.中国为2.41%.[2]
二、GDP4%的总量与教育
经费需求的平衡关系
教育经费来源于GDP.按照2000年我国国内生产总值(GDP)预计为87000亿元,财政性教育支出达到占GDP4%的要求,应为3480亿元.略高于1999年全国教育经费总额3349亿元.与1999年全国财政性教育经费2287亿元相比,则缺额达1193亿元.应该说教育经费支出达到GDP4%是与教育事业发展基本相适应的,与目前教育经费总量基本吻合.但财政性教育经费缺口较大,差额约为1/3.其原因是什么呢?
为了进一步说明情况,下面讨论三个问题.
1.财政收入占GDP的比重.财政预算内的教育经费是教育经费的主要来源,要使国家财政性教育经费支出占GDP的比重达到4%的要求,首先要使财政收入在GDP中达到合适的比例.按1999年我国GDP为82978亿元计算,财政收入占GDP的比重增加一个百分点,约为829亿元.1999年我国GDP为82978亿元,财政收入为11368亿元,财政收入占GDP的比重为13.7%.湖北省1999年GDP为3858亿元,财政收入为325亿元,财政收入占GDP的比重为8.42%.财政收入占GDP的比例低,特别是地方财政收入占地方GDP的比重过低,技现行财政体制,地方教育经费支出与国家级教育经费支出相比,比重较大,要求教育支出中国家财政性教育经费达到占GDP4%的要求显然是难以实现的.
2.教育发展和体制改革之间的关系.地方基础教育的发展也受到财政体制和教育体制改革的制约.一是教育体制改革,按照"分级管理,分工负责"的原则,中等及中等以下教育由地方人民政府管理,把基础教育发展的责任落实在县市人民政府.二是财政体制改革,按照分税制要求,划分财权和事权,这对于经济发展相对滞后的地方和贫困地区,地方财政收入小于财政支出,加上上级财政的定额补助有限,除保证发放工资外(有些地方连工资都无法保证按时足额发放),无法满足基础教育发展的基本需求.一方面是基础教育必须发展,一方面是地方财力不足,这是地方基础教育发展与财政体制、教育体制之间的矛盾,也是经济落后地区发展教育的难题.在经济贫困地区,地方政府普及基础教育的任务相对经济发达地区要重的多.解决义务教育发展不平衡的问题,需要国家从宏观上总体考虑政策支持和经济扶持.
3.世界各国教育经费来源和支出的不同口径.在世界大多数国家,教育经费的来源包括征收个人专项税收.通常,在计算教育经费占GDP的比重中,世界各国的教育经费支出,在义务教育阶段,包含了我国现行教育经费中的杂费和教材费,这两项在我国是由家长支付的,而世界各国通常是由政府支付的.如同口径计算,我们在支出口径中应加上杂费和教材费.1999年我国小学在校生为13548万人,初中在校生为5812万人,假定小学生每生每年杂费加教材费为200元,中学生每生每年杂费加教材费为400元计,约需503.44亿元,占当年GDP的0.6%.
三、如何解决这个问题
首先让我们分析一下国家用于教育经费的支出占GDP总值4%的指标的构成.根据教育经费现行统计口径,国家用于教育经费的支出主要指预算内教育经费和财政性教育经费之和.财政性教育经费是指未列入国家财政预算内教育经费支出,但仍具有国家财政性特点的用于教育事业的经费,它与国家财政预算内教育经费一起,构成国家教育经费.包括各级政府征收的用于教育的税、费,全民所有制企业举办的各级各类学校在企业营业外或自有资金支出的经费,校办产业的税收减、免和先征后返还等用于教育事业支出的经费.它包括以下几项.
1.预算内教育经费:列入国家财政预算内的教育经费支出.包括预算内的教育事业经费;教育基建投资支出;各部门事业费中用于中专、技校经费;各部门基建支出中用于大学、中专、技校的支出;各种专项资金中用于教育的经费;学生课本价格补贴;其它预算内用于教育的经费.
2.征收用于教育的税:指中央和地方政府为发展教育事业而开征的专项或部分用于教育发展的税.如宴席税、城市维护建设税中用于中小学校舍维修费部分等.
3.征收用于教育的费:指中央和地方政府为发展教育事业而开征的专项用于教育发展的费.如1984年根据国务院规定开征的农村教育费附加,1986年根据国务院规定开征的城市教育费附加,以及地方政府按照《中国教育改革和发展纲要》规定,开征的专项用于地方教育发展的费和附加.如地方教育发展费,人民教育基金,专控商品附加费,教育设施配套费,宾馆、饭店床位加收的教育附加费等.
4.校办产业收入:各级各类学校举办的一、二、三产业的收入.校办产业的税收减、免,先征后返还等用于教育事业支出的经费和校办产业纯收入中上缴学校部分,已经成为教育经费来源的重要组成部分.
如何达到国家用于教育经费的支出占GDP总值4%的指标要求呢?
一是调整国民收入的分配格局,提高财政收入占GDP的比重,逐步达到合理的比例,特别是地方财政收入占地方GDP的比重(显然有地方产业结构调整的问题),与此同时,调整财政支出结构,使财政支出逐步退出经济竞争性领域,更多地担负起本身的公共财政职能.要逐步解决现行财政体制带来的义务教育经费分配中的总量供给偏少问题和地区分配不均的结构性问题.切实贯彻教育财政拨款"三个增长"原则,《中国教育改革和发展纲要》指出:"中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长的原则,切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长."教育经费拨款要充体分现国家的意志和优先发展教育的要求,发挥主渠道的作用.这里,重点是保证义务教育阶段教师工资的足额预算,并按时发放.由于我国经济发展的不平衡和现行财政体制的问题,国家应对贫困地区的义务教育给予转移支付的安排.
二是征好教育税费.除在现行的国家政策的基础上继续征收好用于教育的税费外,在义务教育阶段,开征教育税,免收学杂费.在解决教育经费来源时,改变征收办法,征收个人的教育税.义务教育阶段,免收杂费.学校的公用经费和学生的教材费,在国家财政性教育经费中安排,遏制杂费和教材费的上涨趋势,减少辍学率,保证义务教育的普及.农村费改税的试行和推广,为征收教育税创造了条件,征收比例可按人均收入的1.5—2%计征.实行这种办法的好处,一是现行家长负担的九年义务教育阶段的杂费和教材费要比按人均负担40年的1.5—2%的教育税高.例如,按现行收费标准和物价指数不变,湖北省小学生每生每年杂费加教材费为200元,中学生每生每年杂费加教材费为400元计,9年约需2400元,农民人均年纯收入按2000元计,按1.5%计征,每年为30元,40年为1200元.假定某人6岁上学,20岁取得收入,60岁退休,一人一生用2400元,承担费用1200元.二是将9年的经费支出在40年里分摊,有利于均衡负担,确保低收入人群的税负公平和受教育机会均等,有利于消除工农之间、城乡之间在接受义务教育中的差别.三是将杂费和教材费改为教育税后,列入财政性教育经费,按现行口径计算,可提高教育经费占GDP的比重0.6%.四是有利于普及九年义务教育,提高中国在世界上的形象.1999年我国小学在校生为13548万人,初中在校生为5812万人,小学教职工为647万人,其中专任教师586万人,初中专任教师为319万人.因初中教职工数与普通高中合在一起,因而粗略统计中小学教职工数为1000万人.按中小学教职工每人每年工资收入1万元计算(1999年湖北省中小学教职工年平均工资约为6000元),约需1000亿元.小学生每生每年杂费加教材费为200元,中学生每生每年杂费加教材费为400元计,约需503.44亿元,共需1500亿元(不包括建设费用),不足当年GDP的2%.义务教育经费列入国家预算,将有力地保障义务教育的实施,切实解决中小学辍学问题,为提高全民族的素质打下坚实的基础,也为中华民族在新世纪的振兴创造条件.
三是继续落实国家扶持教育产业的政策,无分利用校办产业的税收减、免和先征后返还等用于教育事业支出的经费.积极发展校办产业,特别是高新技术产业,发展重点是与教育相关的产业.作好高新技术成果转化,加快发展教育信息产业和软件产业,推进教育现代化的发展.改革学校后勤管理,与社会主义市场经济体制相适应,逐步实现学校后勤管理的社会化.
四是在征收教育税的基础上,改革教育经费指标统计口径,将学杂费的收入和支出统计在GDP指标内.这样就与世界各国的计算口径基本一致,增强可比性,便于教育经费安排和监督.
参考文献
[2]国家教育发展研究中心.2000年中国教育绿皮书[R].北京:教育科学出版社,2000.50.