广东药品阳光采购 600多企业集体申诉

历经一年时间，十易其稿，广东省推出了一份意图整治整个医药购销环节的《广东省药品挂网竞价限价阳光采购方案》（下称《阳光方案》）：政府主导、归并各地分散招标权、降低虚高药价、杜绝暗箱操作、缩减流通环节、防止购销腐败。这份方案，用广东省卫生厅一位官员采购前在座谈会上的说法是：堪称完美。
据《第一财经日报》报道，出乎广东省卫生厅意料的是，在广东省药品挂网竞价限价阳光采购（下称“阳光采购”）3月中旬正式进入收尾之时，这份“完美方案”却遭到600多家企业集体申诉、45家企业联名上书、40家外资企业联合抗议、40多家商业企业请愿。无限价的1339个药品品规经专家分析，其中真正有技术含量的新药只有35个，其它绝大多数为所谓的新品种、新规格、新剂型和新包装。
一、15部门强推药品降价
2006年广东省内医疗机构药品采购总金额为215亿元，约占全国医疗机构药品采购额的八分之一，是全国最大的药品区域市场，属兵家必争之地。此次采购吸引了3600家药品生产企业报名。
广东阳光采购是借鉴四川省的做法。在此之前，药品集中采购制度采用的是自2000年开始全面推行的招标采购，历经六年，饱受非议：低价药品“中标即死”，评标过程暗箱操作，黑幕重重，部分药品价格愈招愈高，招标中介费用高昂，分散招标，企业疲于奔命等。
而方案冠名为“竞价限价阳光采购”，降价自是题中之意，这也是七年来贯穿药品集中采购制度的关键词。不同的是，招标采购主体单位和组织实施都是医疗机构，政府部门参与监督，而阳光采购，主体是医疗机构，组织和监督是政府。参与部门囊括了纠风办、卫生厅、物价局、药监局、工商局、税务局、检察院、人民银行等多达15个部门。
早在阳光采购启动伊始，主管部门便透露将把药价调降20%以上的消息。阳光采购专家组顾问专家则向《第一财经日报》表示：“专家是有指导思想的，就是要有一定降幅才能入围。”
二、“唯价格论”意在破除专家腐败
以往的招标采购，企业与招标主体之间被认为还有合谋的空间。广东希望通过《阳光方案》把最后一点合谋空间挤压掉，将药品降价进行到底。根据《阳光方案》，阳光采购的第一个流程是限价竞价，是指同一个组中有三个以上厂家参与竞争报价的，企业的报价高于医药采购服务中心给出的限价者自动淘汰，低于者按报价从高至低进行一定比例的淘汰。
竞价组的划分以产品通用名、剂型和质量层次为依据，质量层次划分为专利、原研、GMP层次。但实际上，由于专利、原研产品大都进入后面的议价程序，所以这一阶段大部分是GMP层次产品的比拼。整个过程由网上系统自动完成价格淘汰，确定入围品种。这点引发后来45家企业联名上书，称《阳光方案》“唯价格论”。
江苏某药企代表说，大厂和小厂的生产成本、管理成本、销售成本是不一样的，报价肯定有高低之分，这样一来小企业的入围机会肯定大。而在以往的招标采购制度中，竞标阶段专家给标的进行打分（评标），评标因素中又分品牌分、质量分、信誉分等。浙江康恩贝药业一位人士说，有好处也有坏处，好处是可以区分开知名企业、大企业、小企业，坏处就是可能给企业留下了攻关专家的机会，不够“阳光”。　根据采购服务中心的统计，这一阶段，共有13406个品规入围，入围比例59.32%，平均降价率（入围价与限价之比）为40.39%。现代制药一位企业代表说，由于竞争对手太多，为拼入围报价一路走低，这一轮的降价已经接近成本价了。
但广东省卫生厅厅长张寿生对企业的这一说法并不认同。比如，去年参加竞标的某品种的出厂价为9.8元，而发改委对此品种的定价高达73元，今年的阳光采购中，这一品种以19.3元的价格入围。而实际上，这一阶段的报价是考验企业报价代表“智慧”的阶段，联手压价或提价的现象并不鲜见。还有一些属于竞争对手的恶意报价，目的在于“自己做不成，别人也做不成”。
西南合成一位企业代表说，死在竞争对手的手里，没有办法。在这一轮的竞争中，因为这些品种大部分是普药和大路货（指利润空间低的产品），大家兴趣也不高。虽然参与竞价的品规达到了22595个，占总报名品规的52%，但实际上，这些竞价品种仅占医疗机构临床用药总量的20%左右，80%的用药则在议价品种。真正的“宝”，押在了议价产品身上。
三、动了谁的价格奶酪？
议价品种的专家3月6日投票结果一公布，生产企业一片哗然。广东省内45家企业3月7日联名上书省卫生厅。按照《阳光方案》，同一产品如果报名企业少于三家，价格无法形成竞争关系的，则进入议价。如果是政府定价产品，则由专家对企业报价直接投票，得票半数以上者直接入围，半数以下者由专家计算入围价，接受者入围，不接受者进入人机谈判和面对面谈判。
一共有9318个品规3月5日参加了议价中的专家投票，但3月6日公布的专家投票结果显示，只有931个品规直接入围，占总品规的10%。90%的品种则被计算入围价，而按照《阳光方案》规定，引用竞价组降价率计算出来的入围价降价率达到了40%左右。
102名专家投票的依据和入围价计算的不合理成为企业反对的两大理由。对这一部分品种的入围依据，专家组顾问专家表示：“报价必须要有降幅才能入围。”但企业反映，入围并无依据，企业报价按最高零售价报也能过，按批发价报也能过。对此，广东省纠风办主任巫颂平表示这两种情况确实存在，专家投票时的确带有一定的随意性，对有些产品的成本不了解，存在“一支笔”’的现象。
多家申诉企业3月7日表示，一是专利、原研、优质优价药没有区别对待，将影响企业研发的积极性，并会导致企业为节约成本降低质量要求。二是政府定价产品本已经过物价部门成本核算，现在再强行砍一刀，不合理。
对此，专家组顾问专家反驳：“物价部门由于受各方面因素的制约，定价并不准确，我们这是在帮物价部门摸准药价。”
企业的顾虑还在于：一旦这个环节不能入围，进入后面的谈判环节，维持原有报价将更艰难，一旦被淘汰，几百万至几千万的广东市场将拱手让出；一旦低价入围，则可能今后其它省份以广东为参考，导致全国市场价格一路走低，引发现有价格体系的“崩溃”。
于是，“唯价格，不论质量”的争议再度引发。45家企业在向广东省卫生厅递交的建议书中认为：“采购以降价为目的，对用药安全构成极大威胁，极易造成新的‘齐二药’事件，未能按国家发改委政府定价的政策原则执行。实质形成了第二次定价的问题。”
时值全国“两会”期间，行业协会这一举动引起主管部门高度关注。3月7日，有关部门出面进行解释。张寿生说，这完全是因为企业误解了采购流程，入围价并不作为人机谈判的依据，是企业过分的紧张了。
但由于企业情绪强烈，3月6日晚，广东省采购服务中心一度召开紧急会议，在会上来自物价局的人士也对政府定价产品这么大的降幅表示了不满。当晚，消息灵通人士便从会上得到消息，不接受入围价的产品在下一步进入人机谈判阶段时，分不同质量层次，降价率将会调低至10%~20%。
在这场较量中，企业的申诉发挥了作用，在接下来的人机谈判阶段，入围率达到了85.2%，降价率为10.31%。
四、挤压新品176倍的价格空间
从《阳光方案》最后谈判的结果来看，无限价品种充分暴露了制药行业的混乱：改头换面、价格虚高。按照《阳光方案》，在专家人机谈判阶段未接受入围价的，同议价组中报价相差两倍的以及无限价品种都被纳入面对面谈判，其中接受谈判价格的入围，不接受的一部分淘汰，一部分进入重点监控采购目录。这部分品种，基本上都属于企业自主定价品种。
无限价品种共有1339个品规是属于新通用名、新剂型、新规格的品种，由于是新上市或者没有在广东省内销售过，无法参考其历史中标价，也就无法限价。而无限价的1339个药品品规经专家分析，其中真正有技术含量的新药只有35个，其它绝大多数为所谓的新品种、新规格、新剂型和新包装。
如汉防己甲素、呋喃唑酮、硫酸巴龙等，几十年前是普通药品，但近20年来已经几乎不用，国家基本用药目录和医保目录也已无收载，但现在改头换面后又重现市场。
相当部分企业正是通过“改头换脸”后获得新的价格空间，如川芎嗪注射剂从小水针（2ml:40mg）变成输液剂（100ml:80mg），其价格也从0.13元升到45.8元/瓶，如果按照剂量换算，价格则相差176倍。
价格虚高的现象在这一阶段也充分暴露，如某企业生产的慈航胶囊,企业每粒报价31.3元,经面对面谈判后,企业最后每粒报价0.63元入围,降价率为97.99%；某进口品种复方甘菊利多卡因凝胶，企业最初每支报价93.22元，经面对面谈判后,最后企业确认入围价为每支21.5元，降价率76.94%。
一些企业解释报价不真实的原因，是故意和专家“较劲”。第三轮价格谈判中就曾出现这样的“幽默”对话——专家问：“为什么要把价格定得如此离谱？”药企代表答：“就是要让你们砍得高兴。”
医药采购服务中心主任杨哲表示：“我们也想按剂型进行挂网，但推行的难度太大了，这些改剂型改规格的产品都是国家药监局批出来的，不可能不让他参与挂网。”
五、隐秘群体“走票公司”的抗议
40多家企业3月19日向广东省卫生厅抗议降价幅度太大。此次阳光采购比竞价限价更为“革命性”的变化，在于本次阳光采购推行的“两票制”制度，即生产商对同一家医疗机构只能委托一个一级经销商，一级经销商从企业进货开具一道发票，供货至医院再开具一道发票。只有在边远地区，才允许有二级经销商转配送。监督部门通过两道发票和生产企业挂网的出厂价监控药品流向、加价情况。
这也意味着，以往药品从出厂后，经过多个中间商，层层加价的现象将被彻底改变。广州一家商业企业人士说，不管是对大包商（独家代理）还是中小商业，都是一个打击。企业报价被砍低，意味着配送利润也被压缩，在医院更不好操作，怎么能不急。
在以往，许多中小代理公司或者药品营销自然人依靠与本地医院的关系，在药品销售中存在大量的送“红包”、“回扣”的行为，而这些费用由于无法计入销售成本，必须到大包商处开具发票，亦称“走票”。一旦“两票制”实施，这些“走票公司”则失去操作空间，而大包商也会失去这些在医院“能力”巨大的合作伙伴。
这也使得此次阳光采购商业企业的竞争异常激烈，共有2000家商业企业报名，争当一级经销商，而颇有意思的是，这其中有许多是省外商业企业。上述商业企业人士说，因为在省外开票容易躲避省内税务部门的查处。最终要淘汰七成商业企业，这也意味着，1400家企业将可能面临着“没生意可做”的局面。　　六、一个至关重要的环节
杨哲的担心，来自于要根除一个长期存在的购销“潜规则”的困难程度，而在其间，医院是一个最为关键的角色。根据以往多年的招标经验，“低价中标即死”已是公认的现象，其根源在于这些低利润的产品在医院采购中并不吃香，廉价药接连消失即是明证。上述商业企业人士说，医院也不容易，把加价率严格控制在15%吗？那他们一年得少多少收入。
来自国家发改委的统计数据显示，“以药养医”格局下，医院的药品加价率平均在42%，占医院总收入的50%。以某企业生产的10克软膏为例，挂网报价虽然高达93元，可药厂自报生产成本仅为9元，而中间流通环节却高达50多元，包括销售配送成本23元，“财务成本”16元，“管理成本”12元。在这其间，“财务成本”和“管理成本”实则为给医院的“折扣”。
对此，深圳某药厂销售人员对记者分析，竞价组产品降幅太大，这部分产品很可能是企业和商业的弃儿，医院愿意要就要，而企业也不愿意再费力去推广，甚至有些品种连配送都成问题；原有的购销秩序有可能被打乱，原先企业掌握的优势医院可能会因竞价结果的不同而被迫让出。
商业企业同时预料，医院将有可能少采购竞价品种，多采购议价品种，因为这一部分产品降价幅度比较小。而这，正是决定降价能否真正落实到消费者头上的关键因素。
这样的情况，阳光采购主管部门并非没有预料到，在《阳光方案》中专门制定了一系列的采购监督措施：采购范围严格限定在入围品种中、严格按照入围价采购、严格按照规定采购重点监控目录药品、医疗机构药事委员会选购药品需实名投票、所有采购过程必须在网上进行、公开企业的出厂价，等等，通过网上监控，并制定一系列处罚措施。
杨哲说，这些措施对医院利益会有触动，医生会有意见，但他们的意见都是摆不上台面来讲的。据悉，早在挂网开始之前，深圳便提出了“二次确标”的权力，即挂网入围后医院再对入围品种进行遴选、采购，后这一提法被有关部门否定。