中国反腐倡廉网---防止权力滥用需要坚持和创新民主集中制

防止权力滥用需要坚持和创新民主集中制
作者：刘志成 　点击： 18　时间：2010/5/26 11:15:48　新闻来源：检察日报
领导干部腐败与曲解民主集中制有关 　　 　　关于职业风险问题，近来社会上有种说法——当官是高风险职业。乍一听不免有些疑惑、纳闷:官员有权力，有地位，待遇也好，怎么风险高呢?去年年底，河南省委组织部透露，过去四年中，河南共有22名县委书记因贪污受贿犯罪被查处;2010年4月8日，广东省广州市监察局负责人介绍说，去年该市共查处“一把手”贪污受贿案件79件……全国越来越多的领导干部因腐败不仅失去了往日的权力地位，甚至还失去了人身自由乃至生命，似乎又佐证了这一说法。 　　腐败与权力相伴，实质上就是公共权力的滥用。腐败官员怎样滥用权力?从查处的腐败案件看，腐败原因和手段很多，但极为重要的也是普遍存在的一个问题是:大权独揽，拒绝监督制约，民主集中制形同虚设。腐败分子为谋取私利，曲解民主集中制，把民主与集中割裂对立起来，过分强调集中，不发扬民主，滥用集中，强奸民意;借助“下级服从上级”要求，干涉下级决策，以个人意志代替组织决定，强令或要挟性暗示下级服从夹带私利的“指示”;“一把手”摆不正自己的位置，凌驾于班子之上，我行我素，不是群言堂，而是一言堂，在项目审批、大额资金使用、干部任免等涉及权、钱、人的问题上，拒绝他人意见，不接受监督制约，凭个人感情，以个人好恶，甚至以行贿多少作决定;班子成员之间缺乏正常的同志关系，相关职能部门懈怠监督制约职责，没有原则、出让原则，甚至同流合污，漠视和助长违背民主集中制原则的行为存在与发展。 　　民主集中制是党和国家长期以来坚持实行的组织原则和政治制度。实践证明它是党领导人民在革命和建设过程中战胜困难，不断前进的重要武器。在当今中国社会转型、经济转轨，诱惑增多的时期，一个地方或单位权力行使违背民主集中制原则，掌权决策者就有滥用职权、以权谋私的机会，官员岗位就存在风险。对一个长期执政的党及其掌握权力的官员来说，如何坚持并创新贯彻执行民主集中制原则，加强民主，接受监督，确保人民的权力用于为人民服务，是反腐倡廉、廉洁从政的重大理论和实践问题。 　　 　　正确理解“少数服从多数” 　　 　　坚持并创新贯彻执行民主集中制原则，要准确理解和把握民主集中制原则，特别是“少数服从多数”规定的基本内涵和实质要求。民主集中制原则简洁明了地概括是“四个服从”——党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。在这“四个服从”中，处于核心地位的是“少数服从多数”原则。正确理解和把握“少数服从多数”的规定，是贯彻民主集中制原则的重中之重。 　　首先，“少数服从多数”的本质要求就是集中多数人的意见为决议。民主集中制运作实际上是一个过程，即“集中”的过程。民主是集中的手段，集中是民主的概括。参与酝酿讨论、发表意见是实行民主集中制的条件，而不是民主集中制本身的内容。按照少数服从多数，集中多数人的意见形成决议，作出决策，就标志着民主集中制程序的完成。如果不重视一般决策参与者的意见，“集中”反映的是少数人的意见，或“一把手”个人的自由决断，那就不是民主集中制。 　　其次，民主集中制中民主参与者的“民主”分量是等同的，“一把手”或会议主持者也不因“首长负责制”而例外。虽然有的部门因决策内容的特殊性，规定“一把手”在不同意多数人意见的情况下，可以请示上级决定，但这并不等于“一把手”的民主意见分量更重，只能说明“一把手”的意见不能忽视。实践中常有一种观念，即“一把手”的意见是正确的，紧跟“一把手”。这显然是错误的。“一把手”引导下的民主不是真正的民主集中，长此以往反而助长和成全“一把手”独断专行。 　　其三，民主集中制的集中只是求得多数人的意见，注重的是程序正义。实践中常有这样的认识，即民主集中制所集中的必须是正确的意见。实际上这是一种误解，将民主集中制原则与辩证唯物主义认识论混为一谈了。民主中的个体意见，不管是多数还是少数，在没有经过实践检验之前，很难确定正确与否。只要多数意见产生的程序正当，就应服从多数人的主张。一项决策是否具有合法性，取决于是否是按少数服从多数的程序作出。只要是按少数服从多数的要求作出的决定，就是民主集中制。如果以追求客观真实，肆意践踏程序正义，就不是民主集中制原则。那种以少数人的“真理”改变多数人的意见，不管他的“真理”如何的真，也不是民主集中制，只是变了花样的独断专行。 　　 　　从八个方面创新民主参与方法 　　 　　贯彻执行民主集中制原则贵在坚持集中指导的精神实质。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，其“民主”是指在法律法规要求下，全体参与者意志自主的表达;其“集中”是指在大政方针的指导下，参与者意志、智慧的凝聚和行动的一致，即以国家的法律法规、党的大政方针为集中指导的纲领，获取参与者自由意志表达的智慧成果而形成决策。因此，决策不能以个人意志作为集中指导的要求，不能借集中指导束缚民主意愿的表达，不能按事先少数人的设计意图来集中民意，更不能篡改民意。在现阶段决策时为防止滥用权力，既要有统一和全局意识，以党的政策和法律法规为集中指导的纲领，更要重视民意、采信民智。凡属于重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。不能由少数人碰头决定，更不能由“一把手”独自拍板决定。 　　贯彻执行民主集中制原则重在创新民主参与方法。“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉”。贯彻执行民主集中制原则要坚持实事求是的思想路线，与时俱进，创新发展，努力反映和代表人民利益。参与者在讨论酝酿乃至表决时，应站在党的事业的高度，实事求是地表达个人的观点，决不能夹杂不应该具有的统一意志、平衡关系、照顾面子、出卖人情等私心杂念。在具体运作方法上，民主决策主要从八个方面进行创新:一是公开决策内容和情况。在程序各环节尽可能扩大公开程度，包括决策前广泛公示公告，讨论酝酿以及表决留下书面意见或准确记录并在适当范围内公开，广泛听取民意并综合汇总情况，提供给决策者参考。对重要人事任免要让候选人借助传媒介绍工作思路和主张。二是扩大决策主体。参与决策的主体尽可能扩大范围，凡是比较重大的问题都应该在党的委员会上民主集中，县以下的基层党组织如果成员不多，又有条件的应该在全体成员中表决。三是增加决策选项。对诸如人事等选择性决策问题要提供尽可能多的选项，有些还应允许重新酝酿推荐选项。四是科学规定讨论发言顺序。讨论发言要充分发挥参与者的积极性，不能人云亦云。主要领导、与决策问题有关联的成员发言、表态不能在前，防止引导其他成员自主意愿表达。五是表决尽可能采用无记名投票。经过充分讨论酝酿，参与者心中的天平一般都会有所归属。但要让参与者毫无顾虑地表达意志，应采取无记名表决方法，并尽可能当场统计公布表决结果，以获得参与者多数的真实决定。六是重大决策设置“复读”。对那些重大问题、分歧对立意见大的问题等，应设置“复读”制度，不能以简单多数一次通过，可两读、三读决定。七是征求接受决策议案。支持鼓励下级组织和广大党员以主人翁的态度提出相应决策议案，并列入议程，给予恰当回应。八是允许决定异议。决策内容的多样和决策适用情况的多变，以及决策主体主观方面的原因，决策决定不可能完美无缺。因而，除了在事前广泛听取意见外，对那些涉及广大群众切身利益的决定应设定公告异议时间，更广泛地听取意见，视情况采纳修正或者许可保留适用。 　　 　　（作者系国家检察官学院井冈山分院副院长）