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刍议域外预防贪污腐败经验
作者： 　点击： 435　时间：2009/3/10 10:01:08　新闻来源：中国反腐倡廉网
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广昌县纪委李维东朱金辉
【内容摘要】反腐败已成为当今世界面临的共同课题。各国腐败本质上的一致性，腐败生成与发展的规律性以及中国国内反腐败斗争的严峻形势，确定了我们学习吸收国外反腐成功经验的必要性和可能性。当前，世界的一些国家在长期反腐斗争中积累的财产申报制度、廉政制度网络、公权行使的公开透明、反腐机构的独立与权威等系统的经验，具有重要的借鉴意义。
【关键词】借鉴域外预防腐败
腐败是造成贫穷的主要原因，也是克服贫穷的重要障碍。面对层层障碍，大多数国家仍难以逃脱在贫穷和腐败之间恶性循环的怪圈。2004年10月7日，透明国际公布了2003年度的腐败指数。属于清廉国家（政府）的有16个，它们是：新西兰、丹麦、冰岛、新加坡、瑞典、瑞士、挪威、澳大利亚、荷兰、英国、加拿大、奥地利、卢森堡、德国及中国香港。其中芬兰以9.7分的得分连续第四年被评为世界上最清廉的政府。
在当代世界，清廉不仅是一个社会政治文明的基本表现，也直接关系到一个国家的经济、文化和社会的和谐发展。据透明国际估算，世界上每年行贿受贿的金额高达四千亿美元。而一个国家的国际形象好坏，在国际商务活动中的声誉如何，直接关系到本国的国际竞争力。因此，如何建设清廉国家，是当代每一个国家都不能忽视的问题。而当代清廉国家的廉政措施，对其他国家的廉政建设显然有启示意义。
一、预防腐败是当前域外治理腐败的大趋势
随着反腐败斗争的不断深入，世界上不少市场经济较为发达的国家和地区，在多年探索的基础上，越来越重视对贪污、贿赂等腐败犯罪行为的预防，尤其是近些年来，在预防腐败方面采取了更加行之有效的措施。
综合运用政治、经济、法律、文化、教育等多种手段，打防结合，标本兼治，对腐败犯罪实行综合整治，从根本上预防和减少腐败．已成为国际社会反腐败的经典模式和主要实践形式。新加坡政府认为，预防公务员贪污腐败，必须采取多管齐下、综合治理的策略。除严厉惩戒和以俸养廉外，还要注重教育和防范，才能达到治本的目的。香港采取的是“惩治、预防、教育”三管齐下、打击贪污的措施。韩国根据《反腐败法》，于2001年设立了直属于总统领导的反腐败委员会，其主要职能是在事前制定防止腐败的政策，并保证这些政策能得以有效执行。当前，我国大陆在狠抓贪污贿赂案件查办的同时，更加强调标本兼治、打防并举，这也使我国治理腐败逐渐与国际接轨。
二、当前域外预防腐败制度的发展方向
当前，建立腐败犯罪预防的制度性机制，将腐败犯罪预防机制进一步转化为具体的犯罪控制措施已是共识，研究国际腐败犯罪预防机制发展方向也就具有更为重要的实际意义。笔者认为，国际腐败犯罪预防机制有三个发展方向：
１、法律渊源的多样化发展方向
首先，预防腐败的政治性号召和政策性措施转化为有着更高效力、更强稳定性的反腐败法律。大多数国家并没有简单地在《刑法》中采取针对腐败行为的刑罚扩大化的方法，而是通过将反腐败的政治性号召和政策性措施法律化的途径，预防和惩治腐败犯罪。其次，由国家立法机关颁布反腐败单行法。再次，腐败行为的惩治性措施，不再仅仅只存在于刑法典之中；腐败犯罪的一般预防，不再仅仅由刑法来承担。第四，不仅仅有实体性的反腐败法律，也发展出了众多的程序性反腐败法律。在某些反腐败单行法中，混合了程序性和实体性法律的特征。
２、统一化的发展方向
腐败犯罪预防制度的统一化是建立腐败犯罪预防机制的核心要求。只有加强犯罪预防制度的统一化，才能够使针对腐败犯罪所设立的制度或具有反腐败犯罪功能的制度之间形成紧密的联系，避免各自为政，减少不必要的冲突，形成共同预防腐败犯罪的顺畅机制。
腐败犯罪预防制度的统一化，主要表现在以下几个方面：建立稳定的反腐败法秩序、建立不同框架内反腐败制度的协同机制、建立反腐败国际协作机制。建立稳定的反腐败法秩序，是腐败犯罪预防法律化的产物。由于多种单行法的颁布、法律渊源的多样化，反腐败法律之间出现法律冲突的可能性也随之增加。从腐败犯罪预防法律化的目的来讲，也必须建立稳定的反腐败法秩序。而建立反腐败国际协作机制，对于有逃避管辖企图的腐败犯罪有着明确的针对性，可以起到非常有效的犯罪预防作用。《联合国反腐败公约》中明确倡导建立反腐败国际协作机制，也是腐败犯罪预防制度的统一化的发展方向的具体体现。
3、专门化和专业化的发展方向
腐败犯罪预防的专门化和专业化是腐败犯罪预防统—化的现实要求。腐败犯罪预防的专门化和专业化是为了达到腐败犯罪预防的目的性要求而建立的“更加”专门化和“更加”专业化的措施和制度。一些国家尽管已经设立了专门的反腐败机构，颁布了专门的反腐败法律，配置了专业的反腐败人员，但在腐败犯罪日益多变、更加隐秘、更加国际化的情势下，建立和完善“更加”专门化和“更加”专业化的腐败犯罪预防机制，是永远不会过时的发展主题。这主要表现为机构专门化、权威化；法律中针对腐败犯罪的分类科学化、具体化；增强腐败犯罪预防机制的针对性等。
三、域外预防腐败的立法情况
孟德斯鸠强调：“一个良好的立法者关心预防犯罪，多于惩罚犯罪，注重激励良好的风格，多于施用刑罚。”从源头上遏制腐败是当前世界各国治理腐败的重要策略。
国外预防腐败的法律文件内容丰富，形式多样，从类别的划分来看，主要有以下几类：
1、关于公职人员或特定人员行为准则的法律文件。腐败犯罪的本质是公权私用、以权谋私。为有效防止公职人员利用职务便利牟取私利，就必须对公务行为作出全面、系统、明确的规范，制定严密的防范措施，以保证公职人员廉洁从政。因此，世界各国都将规范公职人员行为作为预防腐败犯罪立法的重点和突破口。如美国《政府行为道德法》、《政府工作人员道德准则》、加拿大《已经和将要离任公职人员守则》和巴基斯坦的《政府公职人员行为条例》等。[[1]]
2、关于规范政府行为和政治活动的法律文件。当今社会，政府的权力日益扩张，政治活动日益活跃，如何使政府行为实现法治，使政治活动避免“黑金”政治，成为各国政府制定立法规范和约束政府行为所关注的热点。如英国《行政公开的最佳实务标准》、美国的《情报自由法》、德国的《关于联邦行政机关预防腐败的联邦政府指令》和法国关于政治生活财务透明度的法律等。
3、关于财政金融经济主体在市场活动中加强监管、防范腐败犯罪的法律文件。随着经济的不断发展，经济背后也出现了幕后交易、洗钱犯罪等腐败现象相伴而生。对此，各国开始逐渐制定加强财政金融监督、规范经济活动，防止腐败发生的法律文件，从制度上严防腐败犯罪的发生。较典型的如韩国的《实名制法》，它适用于所有的金融交易，要求在金融机构持有帐户的人必须确认其真实姓名；再如国际货币基金组织《货币和金融政策透明度问题良好做法守则：原则宣言》等。
4、关于惩治腐败犯罪的法律文件。惩治腐败犯罪也是预防取得实效的保证。不管是专门的预防腐败犯罪的法律，还是其他的廉政法律，都把对贪污腐败行为的打击和惩治作为一项重要的内容加以规定。如新加坡的《预防腐败法》、《没收贪污所得法》、《公务员惩戒规则》、澳大利亚的《刑法修正案》、印度的《1988年防止腐败法》等等，这些都对腐败犯罪的定罪和量刑作了不同的规定。
四、域外的预防职务犯罪工作经验
伴随经济全球化发展的大趋势，以贪利为核心的腐败现象以前所未有的速度和范围在21世纪的各国蔓延开来，这使国际社会认识到，单靠查处腐败犯罪是远远不够遏制腐败现象的发展势头，需要“预防为主”的反腐战略来遏制全球性的腐败形势。第四届国际反贪污大会更为具体地指出：消除贪污要以预防为主。这些都说明“标本兼治，预防为主”已成为世界各国在反腐问题上的共识。当前世界各国预防腐败犯罪的工作做法主要有以下几种：
1、强化监督，积极实行公开透明的“阳光”制度。世界许多国家能够保持一个清廉的政府，其成功的经验在于强化监督，让政府的政务活动和公务员公务行为在监督的“阳光”下透明。美国国会1966年和1976年分别通过的《信息披露法》和《阳光下的政府法》，赋予了全体国民最大限度的知情权和政府官员最小程度的隐私权。《阳光下的政府法》规定，联邦政府的50个机构和委员会的会议必须公开举行，应律师的请求根据法律许可而举行的秘密会议除外。’韩国汉城市政府为保证公务员廉洁从政，提高政府工作的透明度，于1999年在市政府网站上开设“民愿处理在线公开系统”，利用互联网处理市民在经济活动或社会生活中遇到的问题和困难。有关部门公务员在网上接到市民的“民愿”后．必须把处理的过程和结果在网上公布。该系统不仅起到了有效防止腐败的作用，而且对市政府获得市民信任，提高政府透明度也起到了积极作用。瑞典早在1766年便确立了信息公开原则，规定任何一位瑞典公民都可以到任何一个政府部门要求查阅该部门的文件及相关政府信息，包括财务方面的文件。同时，瑞典还积极实行信息公开和财产申报制度以及金融实名制度。
世界各国的成功经验告诉我们，强化监督的基础是公开。我国必须继续并深入推进政务公开、村务公开和厂务公开，并逐步的实行党务公开。在公开的基础上，应该充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，动员人民群众广泛参与反腐败工作，让各级党政干部时刻置于新闻媒体和人民群众的监督下。
2、“惩治、预防、教育”三管齐下，做到多角度开展预防。当前预防腐败犯罪工作的总趋势是从司法制度、预防对策和宣传教育等角度入手开展预防工作。为了有效地遏制贪污蔓延，1974年2月15日，香港立法局通过了《香港特派廉政专员公署条例》，“总督特派廉政专员公署”正式成立，简称“廉政公署”。该廉政公署共设置了执行处、防止贪污处和社区关系处3个处。其中，执行处主要负责对腐败行为的调查、检控和惩戒等工作；防止贪污处主要从事制度研究、制度审查、制度建设等制度性的预防工作；社区关系处主要负责廉政教育，发动市民支持反腐工作，致力于培养市民的社会责任感和良好道德。三个处的工作正好构成了教育、制度、监督并重的工作体系。该廉政公署无论从其机构设立、功能配置，抑或运作方式来看，都体现香港“惩治、预防、教育”三管齐下的腐败治理理念，即在加强对贪污罪行的调查、检控和惩戒的同时，一方面设立专门机构研究政府各部门及公共机构的制度和工作程序，并应私营机构和个别人士的要求提供防贪建议，用一种高度专业化的防微杜渐方法，来切实堵塞贪污漏洞，减少贪污机会。另一方面通过社区关系处开展全社会的廉政教育，充分利用各种媒体，策动市民支持肃贪倡廉，致力于培养市民的公民责任感和良好道德。香港廉政公署采取的“多管齐下”的方针，在惩治、预防和教育三个方面共同采取行动，达到全方位预防腐败犯罪的目的。[[2]]
香港政府成功的反腐措施，得到了国际反贪会议的肯定和重视。我国在治理腐败贿赂的同时，应该在重视打击和惩治腐败行为的基础上，积极做好预防工作。党的十七大报告也指出反腐倡廉要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。因此，在我国，应借鉴香港成功经验，建立“惩治、预防、教育”相结合的三位一体的联动效应机制。
3、注重预防教育，以教促廉。当今国外越来越重视对贪污贿赂等腐败行为的预防，并积极采取行之有效的教育措施。在国外，教育是预防职务犯罪工作的重要组成部分，它包括对公务员的内部教育和对社会的外部宣传教育。如新加坡努力用教育缔造社会和谐。其在治理腐败的同时，特别注重教育防范。如对公民则从青少年起就进行廉政意识的教育，在中学普遍设反贪廉政课，在专门的品德辅导课上，将“饮水思源”等价值观成为学习的重点，以此培养学生健康的生活方式和昂扬向上的作风，力求在全社会形成廉洁光荣、贪污可耻的氛围。芬兰联系五年被“透明国际”组织评为世界上最廉洁国家。芬兰儿童从小就学习社会学课程，在高中学习法律知识。这样，青年人在步入社会前就已具备基本法律知识和遵纪守法的观念。芬兰法律专家认为，芬兰腐败案件少与公民道德风尚有着密切关系。在芬兰，贪污受贿、侵吞社会财富等非劳动所得如同偷盗抢劫一般，被视为卑鄙肮脏的不义之举。
邓小平同志曾讲道：“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。”因此，我国要积极向国外学习，法制教育要从小抓起，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育。这既有利于帮助青少年培养法律情感，树立坚定的法律信念和守法意识，从小形成依法办事的好习惯。
4、强化管理，注重治理腐败的保障机制。各国对根据自己的国情有针对性地制定相关法律和制度，设立相关的机构。主要有：一是设立与专门法律相配套的专门预防机构，即在一项专门法律颁布之后，设立相应的专门机构实施这部法律，并以这个法律来保障该部门反腐败活动的开展。如美国于1978年制定的政府监察长法，其中监察长办公室正《政府监察长法》又成为监察长办公室开展工作的指导和保障。二是有专业的预防工作人员，并且各国都逐年增加反腐人力和经费的投入。在美国，联邦调查局和美国检察总署人力不够，还由联邦经济情报局接管一部分案件。并在1990年—1993年的三年内对司法部的反腐项目拨款7500万美元，后又增加到1.62亿。香港廉政公署接受的政府拨款也是逐年递增的。这些都有效为预防工作提供了经费保障。[[3]]