英、法、德、美四国社会性弱势群体救助安排比较研究

作者：张莉
一、引　言
社会性弱势群体，主要是指在社会结构从整合型社会向分化型社会、从同质型社会向异质型社会转变的过程中产生的以生存为直接性目标的生存性个体。①从历史来看，这样的人群有一部分分布在农村，绝大部分生活在城市。从宏观层面讲，他们是一种结构性弱势群体。随着传统的农业社会向现代工业社会、计划经济体制向市场经济体制的转变，资源占有差别越来越大，社会分化状况日益严重，一部分社会成员由于这种结构的变迁而在生活中处于贫困状态，在市场竞争中处于劣势地位，在社会和政治层面缺乏表达群体利益的话语地位。在我国城市中，因企业倒闭而被清扫出市场的失业者、城郊的失地农民、进城的务工农民以及老少边穷地区的大学生、硕士生、博士生和博士后等就是弱势群体。弱势群体就是“被侮辱的和被损害的”对象。从社会分层的角度来看，这类人员处于社会的最底层;从微观角度进行分析，这类成员在资源分配和占有方面都处于劣势地位，在社会中的行动主要是以生存为动机。我们之所以选择英、法、德、美4 个国家进行比较，主要是因为这些国家都是大国，社会结构相对复杂，都产生了大量的社会性弱势群体;其次从历史上看，他们的社会经济变迁转型相对比较成功，对社会性弱势群体的救助安排比较成熟。
二、英、法、德、美4 国社会性
弱势群体的救助安排及其特征自19 世纪以来，欧美国家率先完成工业革命，此后很快就实现了社会经济的大转型。在这个过程中，欧美国家也都不同程度地遇到了社会性弱势群体问题并产生比较清晰的解决思路和许多卓有成效的措施和方法。
1. 英国
英国是最先完成以工业化、城市化为主导的社会转型的国家，以“贫困化”为鲜明特征的社会性弱势群体问题也就早已有之。英国早在1834 年就制定了《济贫法》，提出了救助社会弱势群体是国家应尽的义务这一政治主张， ①这样英国就一直以“福利国家”而著称。
从总体上看，英国救助社会性弱势群体的制度安排包括社会救助、社会津贴两大部分。
社会救助制度主要是针对生活水平低于社会最低标准的贫困家庭而建立的一种最低生活保障制度。获得救助的家庭需要经过家庭经济调查，证明其收入来源确实不足，确有需要。社会救助的主要对象是长期和普遍存在的低收入者、失业者等。
社会津贴制度主要是针对弱势群体的特殊需要建立的补贴制度。津贴的种类既有针对特殊人群的生活津贴，也有覆盖人群范围较为广泛的教育、住房津贴。具体包括疾病照顾津贴、工伤津贴、法定疾病津贴、住房补贴、无劳动能力者生活津贴等，社会津贴的主要对象是局部以及经济形势短期恶化而出现的各类弱势群体的特殊需要，因此带有典型的“救急性”。②
20 世纪末，布莱尔政府执政后，开始按照“第三条道路”的思想，进一步调整和改革了英国的社会保障和救助制度。其具体指导思想是：实施更加有效的社会保障救助制度，强调权利和义务的对等，提出“不承担义务就没有权利”的口号;强调变消极福利为积极福利，通过促进就业获得和增加社会保障，强调教育和职业培训的重要性; 变“社会福利国家”为“社会投资国家”，强调国家、社会组织和个人都应投资参与社会福利的供给。目前，这些思想得到英国现任政府及欧洲其他各国的广泛认可和支持，在对社会保障和救助政策进行调整的行动中正在逐步落实。
2. 法国
在社会性弱势群体的救助安排方面，法国有很多经验值得我们学习。一是法国的救助安排比较健全，几乎覆盖所有人群，有较为完善的法律体系，各项工作都有法可依，救助工作得到法律的有力保障。二是法国的救助安排体系遵循独特的社会团结理念。除国家基本救助安排外，互助机构在健康保险、住房保障等方面发挥了突出的作用。即使是国家基本保障，也并不完全由政府机构运作，很多业务都由协会或有关的社会性机构如失业保险机构来完成。三是该制度体现了“以人为本”的思想，处处体现了人性化关怀和对弱势群体的尊重。在法国《社会保障保证法》中，开篇即强调“消除贫困是国家的重大任务，是国家政治的优先领域”，并明确提出“本法旨在保证所有人的就业、住房、保险等基本权利”。
法国社会救助安排分两部分：一是基本社会救助，即宪法规定的救助;二是补充社会救助，即由雇主和职工代表共同组成的机构管理的社会救助。这两部分救助都遵循团结原则，也就是通过社会救助使在职和失业、无业人员之间达成团结。
从内容上看，基本救助安排主要是针对疾病、家庭困难补助。补充社会救助则救助包括失业补贴、养老金、健康互助保险等。这两个体系覆盖所有人员，保障所有人。从运作基础来看，基本救助体系由法律作出具体规定，补充救助则属社会合作方经协商谈判制定的体系。即使是基本救助，法国政府也不直接参与社会救助管理，而是通过签订合同的方式委托社会保险机构管理。社会保险和服务机构有各自的预算，共同构成法国的社会救助安排。
特别值得注意的是，在法国，支撑社会性弱势群体救助安排的最强大的力量是各种民间团体。政府对开办民间团体的优惠政策是对团体所接受的社会救助赠款，其中的60 %可免税。民间团体负责社会救助，其作用一是筹措和征收缴费，发放各种补贴;二是促进就业，如各种从事融入社会工作的团体;三是通过其他形式进行救助。这些协会每年预算200 多亿欧元，其中部分为私人捐赠，部分为国家财政拨款。至于国家如何保证协会谨慎使用拨给的财政资金，通常要求协会提供财务报表、报告执行情况。协会与企业一样，要接受国家有关的财税监督。①
在社会保障中，法国民间团体发挥重要作用的做法有其特殊的历史背景。首先，这是历史形成的，一开始是由宗教团体成立一些协会来帮助穷人，而国家当时无所作为;二是协会在组织上更加灵活，工作人员多为普通百姓能及时察觉弱势疾苦，作出计划，申请政府经费支持并付诸实施。正因为如此，在社会保障事务中，法国一直传承着民间团体发挥重要作用的独特传统。
3. 德国
德国对社会性弱势群体的各项救助制度不仅继承了自身独特的文化传统，同时借鉴了英国的成功历史经验，强调国家负有“扶助贫困”的法定责任。②德国社会性弱势群体的救助制度是国家社会保障体系的重要组成部分，它构成了社会公众基本生存权利与平等的最终保障。救助安排确定了三个基本原则： (1) 确定社会救助的“门槛”条件———按照德国《社会救助法案》的规定，社会救助的惟一标准是“需要”原则，满足失业贫困人群的生活保障需要和生命尊严需要，具体措施是规定接受社会救助的人的最低收入水平; (2)采取多种形式提供社会救助———主要包括生存救助和特别救助，生存救助主要针对低收入者，特别救助主要针对被社会保险体系排斥在外的弱势群体; (3) 确立坚强的法律后盾，赋予受救助者向法院申诉的权利，监督社会保障部门的工作。③
从制度运作看，德国弱势群体的救助体系大致包括三个层面： (1) 中央政府负责立法，确立社会救助活动的基本法律框架; (2)州政府代表地方利益，参与国会的法案和行政法规讨论; (3) 市政府负责具体的社会救助事务，承担社会救助的费用。显然，政策制定的权责在于中央政府，地方当局只负责执行，不过社会救助的资金来源中75 %来自地方当局，而另外的25 %来自中央政府。多年来，德国各地发展出大量民间慈善组织，市政府和民间慈善组织逐渐加强合作，在资金与事务的分担方面进行了合理的安排，共同改善地区的社会救助状况，同时提高了修改现行法律法规的影响力，这很大程度上又归因于德国“理性、严谨而充满慈爱”的文化传统。然而，为了缓解各级政府的财政压力以及强化弱势者的自救意识。近年来，德国政府的救助方向发生了悄然的变化。
(1) 调整社会救助受益标准
自20 世纪80 年代以来，德国社会各界就开始讨论“调整社会救助受益标准”的问题。1996 年社会救助制度改革之后，社会救助的收益标准由“需要原则”逐渐转变为“低收入家庭的真实消费”，从而有效控制了社会救助成本的上升。
(2) 推广“为福利而工作”计划
最新的社会救助法案强调，申请救助者必须证明自己曾经努力寻找工作，社会救助的目标之一是“帮助人们实现自救”。针对这一目标，地方政府制订了“为福利而工作”计划：直接提供一些临时性工作，特别是社会公益活动;对失业者施加压力，要求他们努力寻找新工作，不能与先前的工作资格和收入水平攀比;对雇用社会救助受益者的雇主，进行适当补贴;运用“工作强制”检验申请者的工作愿望;通过立法降低拒绝工作者的社会福利受益标准，削减幅度达到25 %。
4. 美国
20 世纪30 年代“大萧条”以及其后不久的“罗斯福新政”催生出了美国比较完善的社会保障与救助体系。其中在社会性弱势群体的救助制度上发展尤为显著，这也对缓和社会矛盾起到了重要作用。相比欧洲诸国，美国现行救助安排仍然具有明显的“福利性”和“政府主导性”。
(1) 失业保障制度
美国的失业保障制度已有70 多年的历史，对失业群体起到了重要的支持作用。2007 年，政府用于这一方面的开支超过550亿美元，这对于不少低收入家庭维持生计起到了重要作用。此外，失业者还可以参加免费技能培训，以便为找到新工作创造条件。
(2) 食品补助计划
美国政府为低收入家庭提供必需的营养食品，每年为此付出的款项达到500 亿美元左右。目前美国有近3000 万人有资格领取食品券，因此这些低收入家庭维持生计不成问题。
(3) 医疗补助计划
美国医疗费用非常昂贵。美国绝大多数人都有医疗保险，政府也提供部分医疗福利。但对于不少贫困家庭来说，看病仍然是一个沉重的负担。政府为解决这一难题实施了医疗补助计划，为贫困人口提供了基本的医疗福利。2007 年，美国政府对贫困家庭和贫困儿童提供的医疗补助总额达2100 多亿美元。①
此外，在住房方面，政府对弱势群体采取了有针对性的援助措施。从方式上看，主要是运用财政金融杠杆，依靠公共信用对抵押贷款进行保险或担保，结合使用补助、补贴和直接贷款等方式。而且政府还设有专门为低收入家庭提供住房补助以帮助他们购买住房的法律机构，而且执法相当严格。
近年来，贫富差距扩大是美国经济发展中日趋严重的问题。从理论上说，收入差距过大将导致社会矛盾不断激化。但由于政府在经济、税收和社会福利制度等方面对本国社会性弱势群体进行大力扶持，因此在调节收入差距和缓和社会矛盾方面起到了重要作用。
三、借鉴与启示
英、法、德、美这些国家构建的社会性弱势群体救助安排体系是富有成效的。它们的经验既体现出各自历史条件与现实要求的特殊性，又能符合人类社会发展规律的一般性，这些经验值得我们学习和借鉴。
1. 从制度上加快救助制度的法制化建设
英、法、德、美这些国家在救助安排构建中都有一个鲜明特征，即从一开始就比较重视法制化建设，这对于其救助制度的建设与完善起到了非常重要的作用。而在我国，由于保障与救助的法制体系不健全，立法空白较多，内容相对粗疏，实践中主要依靠少量效力较低的法律规定和大量的行政命令、政策规定办事，这种保障与救助“无法可依”、“有法难依”、“违法不究”的状况必须尽快予以改变。要把社会救助立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分。
从近期看，在制定《社会保险法》、《社会救助法》等框架性基本法的基础上，要清理、整合、重塑相关的配套法规、规章和规范性文件，以保证整个救助制度体系的完整、协调和效力。同时，进一步完善社会保障依法行政的制度，基本形成覆盖城乡的劳动保障监察执法网络;通过强化普法工作，使广大劳动者和用人单位的维权意识和守法意识明显增强，真正使我国的社会保障制度真正走上法制化轨道。
从长远来看，在加快社会保障制度法制化建设的过程中，必须从战略层面特别注重以下两点： (1) 要尽快统一思想，统筹考虑，制订科学合理的整体规划，尽量避免制度的碎片化，消除各种制度之间的不和谐; (2) 要处理好改革和立法之间的关系，立法既要总结、反映、固定改革实践证明的有效经验，又要在制度设计上为改革的深化留有余地。
2. 从主体上明晰社会救助责任并注重发展行政主体以外的救助力量
从英、法、德、美这些国家的社会救助责任划分来看，大致可以分为中央政府主导的“一元化救助型”(如英国、美国) 和多方力量参与的“多元化救助型”(如法国、德国和我国香港特别行政区) 。就我国社会救助的实践来看，离开中央政府强有力的资金支持和政策指导，社会救助不会有多大的作为，然而全靠中央政府，救助的可持续性和广泛性也难以保证。因此，结合这些国家的成功经验以及我国幅员辽阔、社会结构复杂的现状，我国社会性弱势群体的理想救助模式应该是中央政府统筹兼顾下的“多元化救助”模式。首先是中央政府和地方政府在社会救助方面要在责任和权力上适当分工，中央政府要根据均衡发展原则，对全国欠发达地区、低收入行业以及广大农村提供基础性、一般性的救助，而地方政府则要根据本地社会性弱势群体的特征提供更广泛、更深入的社会救助。
除此之外，英、法、德、美这些国家的民间力量在社会救助中发挥的重要作用也很值得借鉴，比如德国、法国有大量专门提供社会救助的非政府组织与慈善机构。在我国现阶段，也应该大力鼓励和培育一些民间组织，特别要鼓励各个地区处于散兵游勇状态的志愿者进一步组织化，形成政府机构和民间组织分工协作的救助格局。政府机构的职责是构建社会救助体系的基本框架，以立法形式确立社会救助制度;大量的民间组织则提供了非正式的柔性渠道，拓展了法定社会救助制度的覆盖面和影响范围。
3. 从目标上尽快实现多数社会性弱势群体的自救与自助
对社会性弱势群体给予必要的保障与救助固然十分重要，但最终摆脱弱势地位，还是要靠自身努力。尽管英、法、德、美这些国家的救助安排带有浓厚的“福利性”，但在给予弱势群体外部支持时，几乎所有国家都不约而同地着眼于培育、开发和增强弱者改变其弱势地位的能力，避免使其产生“等、靠、要”的心理，这是大势所趋。如在解决失业问题方面，许多国家和地区把培训作为重要措施。通过对劳动者进行培训，让他们掌握和更新工作技能与谋生手段，这样既有利于提升就业率和就业的稳定性，也有利于提高企业和社会的效率与竞争力。就我国目前而言，在弱势群体社会保障和救助制度体系中，自助性的救助安排十分薄弱，特别是在全球性的金融危机爆发后，要采取切实有力的措施，严格防止把危机简单地嫁祸于本来就是弱势的社会阶层，趁机裁员减员，同时还要借鉴别人的成功经验，这当然就是一件刻不容缓而且利国利民的事情。显然，自助性安排更适合放在地方层面，地方政府与社会组织进行合作，根据各地社会经济发展的需要，一方面加强弱势群体的自助意识;另一方面尽最大可能提供更多的自助机会。